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本文作者：張翔工作單位：華南師范大學

憲法是國家的根本法,具有最高的法律效力,它理應對作為公民一項重要權利的私有財產權予以明確規定,使之獲得最強有力的法律保護,從而充分發揮其在國家政治、經濟、科技、文化等領域中的作用。回顧我國的憲政歷程,我國憲法對私有財產權的保護走過了一條曲折的道路。在1982年憲法和前三次憲法修正案的基礎上,24年憲法修正案第22條對公民私有財產的保護作了較為完善的規定:公民的合法的私有財產不受侵犯;國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權;國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或征用并給予補償。顯然,第四部憲法修正案加大了對公民私有財產的保護力度:保護的財產對象增多了,既包括生活資料,也包括生產資料;保護的財產權利范圍擴大了,用內涵廣泛的財產權代替了內涵狹窄的所有權;明確提出了私有財產權這個概念。毋庸置疑,24年憲法修正案對私有財產權的保護具有巨大的歷史進步性。雖然如此,本文認為,現行憲法有關公民私有財產權的保護規定與我國經濟社會的迅猛發展及公民私有財產數量不斷攀升、人民群眾維權意識不斷增強所產生的需要相比,仍然不能完全適應當今時代的潮流和深化改革開放的需要,有進一步完善的空間和必要。

一、憲法應進一步加大對公民私有財產權的保護力度

雖然24年憲法修正案加大了對公民私有財產權的保護力度,但與對公共財產的保護相比,仍然是不平等的,對公共財產的保護積極、主動,而對私有財產的保護則顯得消極和被動。1982年憲法第12條規定:社會主義公共財產神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產。24年憲法修正案將1982年憲法第13條修改為:公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。毫無疑問,從上述兩個條文的表述可明顯看出,現行憲法給予了公共財產更為積極的評價,賦予其強有力的法律保障;而對于私有財產的規定則顯得不夠力度,原則化、一般化。公共財產的優勢地位依舊過分強烈,這不利于對私有財產的平等、有效保護。[1]由于憲法規定的保護原則不平等,實踐中,在具體保障措施上就會明顯向公共財產傾斜,這就導致了一系列社會問題的發生,比如一些地方政府打著維護公共利益的幌子恣意侵吞公民私有財產,頻頻引發有關私有財產的糾紛,甚至步步升級;私有財產擁有者因對國家相關法律心存疑慮,對擁有的財產缺乏安全感,而怠于主動發揮私有財產對國家經濟建設的作用,等等。從憲法角度看,近年來我國社會發展中公益與私益之間產生沖突的重要原因之一,從一定程度上講,可以說與對公民私有財產缺乏有效的保障有關。[2]以上問題的出現,主要是由于人們長期受公大于私、先公后私等道德規范的影響,對于私有財產的認識依然存在偏差;加上長期以來的極左宣傳,人們對于消滅私有制與保護私有財產的關系等問題還存在著諸多疑惑。眾所周知,社會主義并不是要剝奪公民的私有財產,相反,我們應該著重研究在社會主義制度下如何有效地保護公民的私有財產,使之在社會主義建設過程中發揮應有的作用。作為國家的根本法,憲法應把公共財產權和私有財產權處于同等保護的位置,應將財產權利平等保護和普遍保護的觀念明確體現在條文之中。現行憲法第12條社會主義的公共財產神圣不可侵犯的表述值得斟酌。憲法應對所有權主體不同的財產予以同等保護,不應分為公和私而差別對待,區別保護的依據只能是財產的類型,而不能是財產權主體。

二、憲法應將私有財產權當做公民的基本權利來規定

我國24年憲法修正案雖然對公民的私有財產權作了較完善的規定,但并沒有改變該規定在憲法結構中所處的位置,仍然將其放在第一章總綱部分,屬于社會經濟制度的范疇。并且在我國大部分憲法學著作和教材中,私有財產權也未被當做公民的一項基本權利來闡述,這割裂了公民基本權利體系的完整性。私有財產權保護條款在我國現行憲法結構中所處的位置反映了存在的兩個問題:第一,這樣的結構安排是實行計劃經濟的社會主義國家憲法采用的通例,并與這些國家公有制經濟占絕對支配地位的現實相適應。而我國是實行社會主義市場經濟的國家,并且非公有制經濟獲得了前所未有的快速發展,這樣的結構安排顯然不符合我國的現實國情。第二,這樣的結構安排不利于發揮私有財產應有的作用。因為私有財產權沒有上升到公民所享有的憲法規定的基本權利高度,從而大大影響了公民將其所擁有的財產用于擴大生產規模的積極性,進而不利于社會的經濟發展。[3]166公民的基本權利是由憲法規定的公民享有的不可缺少的權益,它直接反映公民在國家中的法律地位。基本權利所直接否定的對立物是奴役人、束縛人、禁錮人,對人實行差別對待,不把人當做人的特權制度。[4]公民私有財產權完全具備基本權利的特征。1.私有財產權是公民其他權利的物質基礎。生命權、自由權和財產權是公民生存和發展必不可少的三大權利。其中,財產權是實現生命權、自由權的物質基礎。擁有了財產,人們就具有了實現自己合法權利的物質條件;享有私有財產權,公民就有權依法支配屬于自己的財產,以保障自己的生存與發展,并排斥他人的非法剝奪。沒有財產權作為基礎的生命權和自由權只能是空中樓閣。2.將私有財產權規定為公民基本權利,是建設社會主義法治國家的內在要求。法治的核心就是要限制國家公權力對公民私權利的侵害。將私有財產權提升為公民的基本權利,能有效遏制公權力專橫。美國新憲政論者安東尼#奧格斯曾指出:確認財產權是劃定我們免于壓迫的私人領域的第一步。[5]在一個將私有財產權確立為基本人權的社會,就能實現風能進,雨能進,國王不能進[6]的理想。在我國法治建設中,把公民私有財產權作為一項基本權利,由憲法具體條文加以明確規定,有利于人民當家作主和真正實施依法治國的戰略。3.將私有財產權規定為公民基本權利,是發展社會主義市場經濟的客觀需要。對社會主義市場經濟的理論研究揭示出這樣一個客觀真理:市場經濟的有效運作應以作為主體的公民享有完整的財產權和充分的自由權為前提條件。公民只有享有完整的財產權,才能作為完全平等的民事主體,自主選擇工作方式和生活方式,才能激發內在動力和創造欲望,社會主義市場經濟也因此才會充滿生機和活力。

三、憲法應完善對私有財產征收征用的補償條款及正當程序規定

現代西方發達國家憲法有關私有財產權的規定一般蘊含三層結構:不可侵犯條款、制約條款和補償條款。其中,不可侵犯條款確定了私有財產權保障制度的前提,制約條款是對私有財產權的適當限制,而補償條款則是對這種限制的制衡。這種復合型結構規定,對私有財產權的保護起了非常重要的作用。顯然,我國現行憲法中有私有財產權保護的不可侵犯條款和制約條款,但缺少完整的補償條款。因為,雖然24年憲法修正案也規定了征收征用要予以補償,但是對于究竟應如何補償,補償的原則和標準是什么等問題,都沒有予以規定。從理論上來看,這種情況必然導致憲法規范本身走向一種二律背反的境況,如果在實踐中對財產的損害或制約不予補償,已有保障則會受到挑戰;反之,如果在實踐中對財產權的損害或制約加以補償,則又在憲法上缺乏明確而又直接的規范依據[7]6。這種缺陷造成了具體部門法有關規定的不統一,當私有財產被國家征收征用時,公民有可能得不到公平、公正、合理、及時補償,這也是諸多社會矛盾不斷引發和升級的重要原因之一。此外,我國現行憲法還缺乏征收征用補償的正當程序規定。程序性條款是對實體性權利的保障,法律的嚴肅性就在于有嚴格的法律程序。對公民私有財產進行征收征用必須嚴格按照法律規定的原則、條件和程序辦理,其目的在于通過合法的程序來規范政府的征收征用行為,防范政府恣意行使行政權力。1.要明確規定征收征用應采用公平補償標準。從西方發達國家的憲法規定來看,目前關于征收征用的補償標準,歸納起來主要有三種類型:一是完全補償;二是適當補償;三是公平補償。其中,大多數國家憲法確定的是公平補償標準。而我國現行憲法對征收征用沒有規定具體的補償標準和補償原則,僅在普通法律法規中有相應補償、一定補償、適當補償或合理補償等不同的規定。實踐中,不少地方政府對公民私有財產的征收征用所給予的補償一般是象征性的。本文認為,為有效保護私有財產權,我國憲法應統一補償標準,規定征收征用要公平補償,即對被征收征用的私有財產權人應根據不同情況,靈活采用不同的方式進行補償,力爭做到即能彌補私有財產權人的損失,又能合理配置資源滿足公共利益的需要,這是現代法治公平正義的社會價值觀在補償制度中的具體體現。一味地采用完全補償或適當補償均不利于對公民私有財產權的保護和資源的有效配置,只有在科學地衡量公益與私益之后,公平地決定補償,才是一種行之有效的方法。2.應規定征收征用的正當程序。第一,要確立征收征用過程中的公眾參與制度。在作出征收征用決策時要采取座談會、論證會、聽證會等多種形式廣泛聽取公眾的意見,使公眾有權就征收征用的目的、范圍、條件、實施程序及補償標準等發表自己的見解,以保證征收征用制度的合理性和科學性,這也是立法民主與決策民主的具體體現。第二,要規定征收征用過程中的法定原則,包括公開、公平、公正原則以及監督原則等。只有這樣,才能切實保障公民的知情權和監督權,使公民通過行使這些權利,防止行政機關濫用行政權力,從而有效地保護私有財產權不受行政行為的非法侵害,最終實現私有財產權保障與公共利益維護的統一。第三,要規定對征收征用過程中發生的糾紛實行事先救濟。根據我國行政復議法和行政訴訟法的相關規定,為提高行政工作效率,當行政機關和公民就具體行政行為發生爭議后,在行政復議和行政訴訟期間,除限制人身自由的行政措施外,行政行為不停止執行。實踐中,一些地方政府鉆法律的空子,在城市房屋拆遷中,為了防止拆遷決定被上級政府或同級人大或人民法院否決,不顧被拆遷人的強烈抗議,搞突擊拆遷、強行拆遷,使公民的私有房產遭到徹底毀滅,極大地損害了公民的財產權利。本文建議對此類征收行為,應規定被征收人對征收決定有異議的,征收行為的執行應在最后裁決之后。當然,為了防止行政復議和行政訴訟期限過長,影響公共利益的維護,可規定被征收人只能在行政復議和行政訴訟中選擇一種救濟方式,并可規定對此類行政訴訟案件實行簡易程序。