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本文作者：黃雄祝靜芳工作單位：廣東商學院法治與經濟研究所

憲法規范作為一種具有高度概括性并富有彈性的規范體系，其不可能規定所有的社會生活領域，這也導致近年在行政權力的運行領域，特別是行政立法環節出現了與憲法規范發生矛盾和沖突的現象。行政立法的過度膨脹已經成為阻礙行政法與憲政建設健康發展的一大頑疾。因此，我們必須對憲法規范與行政立法之間的沖突進行辯證地審視與分析，并在分析的基礎上建立一套合理的沖突調適與解決機制。行政立法是行政權運行過程中的一個重要組成部分，甚至可以說是行政權運行的邏輯起點，從整體上分析憲法規范同行政權運行相沖突的原因和表現可以有助于我們更清楚地把握憲法規范與行政立法的沖突表現。在憲法的運行過程中，出現規范與現實的沖突是正常的現象，沖突是絕對的，兩者的協調則是相對的。這是因為在憲法的實現過程中，憲法規范并不是在事實要件中得到完全吸收，沒有被吸收的事實自然也就同一定的憲法規范之間存在著距離。其中這些沒有被吸收的事實即未被規范化的領域同憲法規范的調整之間便會出現矛盾，從而產生現實與規范之間的沖突。另一方面，憲法通常被解釋為政治法，政治現象的流動性與不確定性給憲法運行帶來了各種矛盾與困難。既來源于政治權力的需求，同時又必須規范政治權力是憲法存在的基本形式。因此，政治權力本身的屬性和特征也是造成憲法規范與現實沖突的主要原因。從規范與現實沖突的領域來看，沖突可分為立法沖突、司法沖突與行政沖突。而從我國的實踐來看，行政權在運行過程中同憲法相矛盾的現象應當是最普遍、最明顯的，這是因為行政權是國家權力中最為活躍，最需要自由空間，又最容易膨脹，最自由無度的權力。同時，行政機關是國家機關中權力最大，人員最多，管理范圍最廣且活躍性最強的機關。當行政權與憲法規范發生沖突時，其結果總是直接關系到公民與社會的利益。因此，這種沖突的表現與結果就不能不引起我們的關注和重視。行政權同憲法的沖突主要表現在：（1）行政權的產生過程與憲法規范沖突。憲法對不同層次的行政權的產生過程做了具體規定，但有些行政機關的行政權沒有合憲性基礎。（2）行政決策過程與憲法原則相抵觸。（3）行政裁量作為提高行政效率的重要形式，在特定條件下與憲法規定的價值產生不一致，從而產生沖突。（4）行政立法與憲法的沖突。現代社會中，行政立法在行政管理活動中起著重要的作用。但是，行政立法的程序、社會評價效果等方面則可能會出現與憲法價值不相符合的方面，從而導致沖突的產生。

規范發生沖突的四個方面中，行政立法與憲法規范的沖突在這一領域是尤為突出的。綜觀中外行政法治的實踐，行政立法的過度膨脹已經成為阻礙行政法健康發展的一大頑疾。“在一定的社會經濟條件下，一個國家或社會的權力總量是既定的，國家權力的擴張膨脹必然減損和侵奪公民的權利和自由，政府的權力越大，尤其是政府擁有立法所有權時，公民的權利就會成為行政權的附庸，人民所享有的權利必將成為政府的恩施。”簡單地說，行政權力與公民權利在一定范圍內呈現出此消彼漲的態勢。隨著行政立法的膨脹，政府對社會及其個人生活的干預必然增加，導致行政相對人權利自由實際上的克減，“憲法賦權，行政法限權”的現象比比皆是。例如，我國憲法規定了公民集會游行的自由，但是由于特別的原因，有關集會游行的立法卻出現了實際上限制公民行使集會游行自由的傾向，以致遭到學者的批評；還有，各地紛紛出臺禁止燃放煙花爆竹的規定，又相繼解禁，這種以行政立法形式隨意干預公民的正常生活習俗的做法，無疑是行政權力運用不當的集中體現；此外，一些地方政府通過規章規定獻血，接受法制宣傳教育等為公民應當履行的基本義務，等等。諸如此類限制公民基本權利，隨意設定公民基本義務的行政規范在中國已經泛濫成災。毫無疑問，類似以上的這些行政立法是與憲法規范，憲法價值相沖突，行政立法的膨脹已經嚴重背離了限制政府權力、行政權力，保障公民自由和權利的憲政精神。甚至有學者稱：“行政立法的膨脹是行政法發展對憲法發展所產生的最主要的消極影響。”然而，我們也必須看到，憲法自身也存在著一定的局限性。就我國現行憲法而言，某些規定過細或過于原則甚至缺乏規定的情況同時存在。而社會的急速轉型以及釋憲，違憲審查機制的虛置又加劇了憲法的保守性、滯后性和不適應性。在這種情況下，行政立法的深入發展也對憲法的發展起到了積極的作用。例如，早在80年代中期，深圳經濟特區基于改革開放的實際需要，曾以地方性法規的形式肯定了土地使用權出租的做法。后來，七屆人大一次會議以修正案的形式改變了1982年憲法關于禁止土地出租的規定，承認土地的使用權可以依照法律規定轉讓。從表面上看，前述做法突破了當時憲法的規定，但它卻并未被宣布違憲。

相反，這一新生事物經過實踐檢驗后卻在憲法修改時被接納。這一現象以及此后其他一些類似情況的發生，引發了1996——1997年間憲法學界有關“良性違憲”的激烈討論，一方面要維護憲法至上的權威，另一方面又要面對憲法自身滯后與憲政實施不足的嚴酷現實。其實質即是在憲法精神下行政法“超前”突破而對憲法發展的實際推動，這是一種合乎憲法精髓的良性推動。因此，行政立法與憲法規范的這種互動關系，行政立法與憲法規范之間的沖突是憲法運行過程中的正常現象，在憲政環境正常發展的情況下，行政立法與憲法規范的沖突并不是一種反常現象。當前的關鍵應當是盡可能在憲法允許的范圍內，建立其一種合理的機制，有效預防和解決憲法運行中出現的行政立法與憲法規范的沖突，這才是建設法治國家的基本要求。在實際生活，為什么與憲法規范相沖突的行政法規、行政規章等規范性文件會出現，并能為政府用來約束社會生活及個人生活，并且還獲得了大多數人的遵守，這與人們的法律與維權意識的缺乏有一定的關系，特別是“憲法至上”的憲法意識。憲法意識是構成憲法現象邏輯結構的四大要素之一，在四大要素中，憲法規范是處于核心地位，憲法意識必須通過對憲法規范產生影響，并將這種影響的結果凝結在憲法規范之中才有意義，否則就不可能構成所謂的“憲法現象”。因此，要使憲法規范具有權威并使其在一國法律體系中居于不可動搖的地位，那么必須首先確立“憲法至上”的憲法意識與基本理念，“憲法至上”是“法律至上”的核心，也是法治國家所追求的首要價值目標。憲法如果沒有至上的權威，那么憲政、法治都失去依托，更不用說通過憲法的權威來防止行政立法權的濫用和解決行政立法與憲法的沖突了。要樹立“憲法至上”的憲法意識，則必須貫徹“憲法優位”，“憲法保留”的原則，憲法優位意味著憲法對一般的法律具有優位性，一切法律或對人民有約束力的決議、決定，都不得同憲法規范和憲法原則相抵觸。

（一）以“憲法優位”、“憲法保留”為原則，牢固樹立的行使要受到憲法的約束，即使是在行政機關有較大活動空間和創造余地時，行政權的行使以及低于法律階位的行政法規、規章的制定，仍應顧及到憲法的基本原則與精神。而憲法保留則是指凡屬于國家基本制度及基本秩序的事項均應由憲法規定或由憲法授權的法律予以規定。例如，對公民基本權利與基本義務的規定，國體、政體等問題，均應由憲法加以規定，行政立法是不能任意超越這個權限的。行政立法的膨脹在一定程度上阻礙了憲法的健康發展，但是，在把握憲法原則與精髓的前提下，行政立法的發展突破了某些文字的規定，是否也簡單地視之為違憲呢？這個答案在具有完備的違憲審查制度的憲政體制下，可能很容易就能回答，但是正是由于我國違憲審查機構與制度設置的匱乏，從而使違憲與否失去了評判的主體和標準，這無論是對行政立法，行政權的運行還是憲法的健康發展都是十分不利的。幾年前，憲法學界就“良性違憲”所展開的激烈討論就是極好的佐證。因此，當務之急就是要盡快構建一套有效的違憲審查機制，并將這一權力交由一個獨立性強、權威性高的專門機構去行使。筆者認為，要深入解決和預防行政立法和憲法規范的沖突，甚至包括解決其他的社會現實與憲法規范之間的緊張關系，應盡快建立違憲審查機構與制度，并通過違憲審查機制的有效運作，使憲法規范同社會現實之間的關系朝著良性的方向持續發展，從而推動中國憲政的早日實現。

憲法規范的效力與憲法規范的是有著密切聯系的，憲法規范的適用性是保障憲法規范性與有效性的重要條件。在有著完善違憲審查機制的國家，憲法的適用主要是通過司法途徑來解決。在憲法訴訟中，憲法的規定和原則通過比較規范的程序得到實現，維護了憲法的效力，客觀上減少了缺乏權利救濟的現象，也較好地約束了行政權的運行過程。但是在我國目前的情況下，由于我國尚未建立違憲審查制度，憲法的適用主要仍是通過非司法化的途徑進行的。在我國，憲法規定的憲法監督機關是全國人大和全國人大常委會。因此，健全和完善我國的憲法解釋機制就應當是保障憲法規范實現的有效途徑。社會總是不斷變化發展的，靜默的憲法要適應變化迅捷的社會生活，特別是處于社會變革時期的行政立法，就必須建立適應社會發展的法律機制。除了憲法修改外，主要還應當通過憲法監督制度和憲法解釋制度，利用監督者的解釋技術來調節呆板憲法條文與活生生的社會現實的關系，從而使得行政立法權的行使既靈活又不會突破憲法所允許的范圍。但是，在我國，全國人大及其常委會所享有的釋憲權的閑置已成為不爭的事實，這不能不說是造成現行憲法適應性差的重要原因。在我國違憲審查機制尚未變動的情況下，尤其是在對現行憲法進行大規模修改之前，全國人大及其常委會更有責任擔負起踐行解釋憲法的重任，從而努力闡明憲法的基本原則和精神，彌補憲法條文規定的不足，推動憲法制度的實施和觀念的普及，保證行政立法與憲法的協調和良性互動發展。