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摘要:本文對現(xiàn)行民事公益訴訟管轄的法律規(guī)定和司法實(shí)踐進(jìn)行分析，對管轄分散、多重管轄、行政區(qū)劃局限等方面存在的問題，指出立法不能適應(yīng)實(shí)踐的原因，提出以行政區(qū)劃結(jié)合民事公益訴訟案件特點(diǎn)，建立我國集中管轄的設(shè)想，以體現(xiàn)民事公益訴訟保障公共利益的司法功能。

關(guān)鍵詞:民事公益訴訟;集中管轄;環(huán)境資源;自然屬性

在中共十八屆三中、四中全會的決定中將“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”、“設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”作為全面深化人民法院改革的重要任務(wù)。民事公益訴訟案件具有跨行政區(qū)劃、專業(yè)化、復(fù)雜化的特征，以行政區(qū)劃作為法院管轄的現(xiàn)行制度，難以適應(yīng)該類案件的受理、審判等訴訟活動，執(zhí)行也得不到保障，使得審判沒有發(fā)揮應(yīng)有的司法效果和社會效果。2014年最高人民法院〔2014〕11號文件，①提出對環(huán)境資源案件從自然屬性出發(fā)，結(jié)合當(dāng)?shù)匕讣?shù)量，探索跨行政區(qū)劃集中管轄審理的要求。各地法院以該規(guī)范性文件為依據(jù)，結(jié)合環(huán)境案件特點(diǎn)，開展了積極有效的集中管轄嘗試，形成了“三審合一”、“四審合一”的模式，②為適應(yīng)各類民事公益訴訟案件集中管轄奠定了基礎(chǔ)。

一、民事公益訴訟集中管轄的價值

對什么是集中管轄，有不同定義：王旭光認(rèn)為，應(yīng)由高級人民法院按照三大訴訟法關(guān)于指定管轄的規(guī)定，集中指定某個中級法院或基層法院管轄本行政轄區(qū)或跨行政區(qū)的案件。③李雷認(rèn)為，集中管轄就是一定區(qū)域內(nèi)將某類案件集中由特定一家或幾家法院統(tǒng)一跨行政區(qū)劃的一審管轄。④趙衛(wèi)民認(rèn)為，集中管轄是將同類案件納入統(tǒng)一司法審判整體中專門審理，以充分發(fā)揮司法整體效能的法院管轄的制度。⑤上述定義包含了這樣幾層意思：一是集中管轄是指定管轄的一種表現(xiàn)形式；它與專門管轄有必然的聯(lián)系；二是有多個跨行政區(qū)劃的案件管轄地；三是案件由一個或幾個審判力量強(qiáng)的特定法院管轄。⑥筆者認(rèn)為，民事公益訴訟案件的集中管轄是指由最高人民法院指定一定區(qū)域內(nèi)的民事公益訴訟案件集中由審判力量強(qiáng)的某一個或某幾個特定中級人民法院統(tǒng)一管轄的制度。建立集中管轄制度是全面深化人民法院改革的需要，是完善我國司法管轄制度的有效措施，是使民事公益訴訟審判凸顯良好司法與社會效果的需要。第一，現(xiàn)行行政區(qū)劃管轄制度難以滿足民事公益訴訟案件的特殊性。《民事訴訟法》第五十五條對民事公益訴訟案件范圍做了規(guī)定，⑦因為河流、空氣、森林、山地等生態(tài)環(huán)境和資源的流動走勢和自然屬性，使得侵害結(jié)果地分散在多個地區(qū)，以及侵害眾多人合法權(quán)益案件的當(dāng)事人，分跨多個區(qū)域是必然的。現(xiàn)行以行政區(qū)域劃分管轄法院的模式，未能突出生態(tài)的自然屬性，難以滿足眾多當(dāng)事人請求進(jìn)入司法程序的要求，從而難以適應(yīng)民事公益訴訟案件的特殊性。集中管轄將確定多個侵害地域內(nèi)的一個法院審理，既方便當(dāng)事人和人民檢察院起訴，也可杜絕法院爭搶或者推諉對案件的受理，從而方便行使審判權(quán)。第二，民事公益訴訟案件的審理與執(zhí)行，因為涉及面廣，需要多方協(xié)作與配合，行政區(qū)劃確定管轄的模式易造成審判不統(tǒng)一的情形。我國當(dāng)前的訴訟管轄主要以級別管轄、地域管轄為基本，輔之以指定管轄、專屬管轄和移送管轄。現(xiàn)行《民事訴訟法》和相關(guān)司法解釋規(guī)定，民事公益訴訟由“侵權(quán)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的中級以上人民法院管轄”，可以看出，同一被污染江河流經(jīng)多地時，多個損害結(jié)果地法院均可受理案件。出于不同法官對裁判標(biāo)準(zhǔn)掌握的不同，對證據(jù)應(yīng)用和事實(shí)認(rèn)定的審判能力不同，對責(zé)任承擔(dān)的判斷也會不同，從而使裁判抵觸和矛盾，造成司法不統(tǒng)一。集中管轄是將公益訴訟案件集中一個或少數(shù)幾個法院審理，能夠全面協(xié)調(diào)與案件相關(guān)的各方因素，統(tǒng)一應(yīng)用證據(jù)規(guī)則，掌握統(tǒng)一的事實(shí)判斷標(biāo)準(zhǔn)，從而作出全面可行、公正的判決。第三，民事公益訴訟案件集中管轄可保障法院獨(dú)立行使審判權(quán)，防御地方保護(hù)主義的不當(dāng)干預(yù)。地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展往往依靠自身資源優(yōu)勢和周邊環(huán)境，在開發(fā)與利用資源時，造成江河、古跡、森林、空氣等毀壞甚至嚴(yán)重污染等結(jié)果發(fā)生。公益訴訟審理所涉及的事實(shí)，與林業(yè)、水產(chǎn)、文物、交通等行政管理部門的權(quán)限與政績有千絲萬縷的關(guān)系，此類案件受到地方保護(hù)作用而干預(yù)司法不可避免，一定程度上會影響人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。實(shí)行跨行政區(qū)劃集中管轄民事公益訴訟案件，可將審判案件的法院與行政管轄區(qū)域分離，盡可能將地方干預(yù)的風(fēng)險降低。第四，集中管轄可使復(fù)雜的公益訴訟案件審判專業(yè)化、集約化，從而提高和促進(jìn)案件審判的質(zhì)量。集約化管理是提高效率與效益的基本取向。集“約”即為節(jié)儉司法資源，以降低成本、高效審理為價值取向，集中、統(tǒng)一配置審判力量，使法院集中專業(yè)核心力量，以獲得可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)勢。集中管轄實(shí)際上就是將案件性質(zhì)進(jìn)行類別化區(qū)分，確定特定法院對其進(jìn)行審判的機(jī)制。民事公益訴訟案件集中管轄，就是借審判的類別化達(dá)到對司法資源進(jìn)行相應(yīng)分配和整合的目的。司法本身是高度專業(yè)的國家行為，而民事公益訴訟紛繁復(fù)雜，涉訴標(biāo)的額大、調(diào)查手段、鑒定、勘驗、執(zhí)行等往往涉及法學(xué)之外專業(yè)知識和技術(shù)，對集中管轄公益訴訟案件的法院配備專業(yè)審判人員，提供專門化的審判輔助設(shè)備和人員，能夠保障案件順利審理和判決執(zhí)行。現(xiàn)行分散管轄，不能助益于保護(hù)公共利益，也不利于司法資源的高效率配置。

二、對現(xiàn)行民事公益訴訟管轄狀態(tài)的分析

歸納《民事訴訟法》、最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋對民事公益訴訟案件的一審管轄規(guī)定可以看出，⑧一審法院管轄的種類為：第一，侵權(quán)行為地、損害結(jié)果地或者被告住所地中級人民法院管轄。第二，污染發(fā)生地、損害結(jié)果地或者采取預(yù)防污染措施地海事法院管轄。第三，經(jīng)高級人民法院批準(zhǔn)交由基層人民法院審理。第四，共同的上級人民法院指定管轄（跨省案件則由最高人民法院指定管轄）。人民檢察院對民事公益訴訟案件起訴管轄的種類為：第一，（分、州）人民檢察院管轄。第二，報請其上一級人民檢察院批準(zhǔn)后可將案件交下級人民檢察院辦理。由此歸納我國民事公益訴訟法院管轄的特點(diǎn)是：1．地方各級人民法院均可受理第一審民事公益訴訟案件。2．海事法院可受理第一審民事公益訴訟案件。3．通過上級人民法院、檢察院的指定管轄而使原受理法院和起訴檢察院的管轄權(quán)轉(zhuǎn)移。在我國有單獨(dú)的民事公益訴訟案件、刑事附帶民事公益訴訟案件、行政附帶民事公益訴訟案件三種類型。結(jié)合現(xiàn)行立法與近年來司法實(shí)踐中民事公益訴訟典型案例，⑨民事公益訴訟案件的管轄存在一些問題：1．地方各級人民法院均可受理第一審民事公益訴訟案件，并未按照“三結(jié)合原則”或者以標(biāo)的額劃分級別管轄，呈現(xiàn)無序狀態(tài)。受制于行政區(qū)劃確定司法管轄模式，凡案件涉及到侵權(quán)行為地、損害結(jié)果地的諸個法院均有管轄權(quán)，勢必形成“全覆蓋”態(tài)勢。⑩因民事公益訴訟案件所涉及的內(nèi)在屬性包含科學(xué)性、技術(shù)性、專門性等比較專業(yè)的知識，諸法院為了審理民事公益訴訟案件，勢必配備相應(yīng)數(shù)量的法官從事審判，在目前審判工作較繁重、人員有限的情況下，實(shí)難做到專業(yè)化審理。2．現(xiàn)行法律沒有對指定管轄的依據(jù)作出明確規(guī)定，權(quán)衡侵權(quán)行為地、損害結(jié)果地、被告住所地與最終確定管轄法院的關(guān)系時，究竟以什么為依據(jù)不明確，既非對侵權(quán)行為的方式、持續(xù)時間的考量，也非對損害結(jié)果大小的考量，更沒有對法官審判能力和將來案件執(zhí)行可能性進(jìn)行考量，使得指定管轄帶有任意性。3．管轄權(quán)向下轉(zhuǎn)移，易造成民事公益訴訟案件審理障礙。現(xiàn)行法律允許人民檢察院報請其上一級人民檢察院批準(zhǔn)后將其有管轄權(quán)的案件交下級人民檢察院辦理；中級人民法院可以在報請高級人民法院批準(zhǔn)后，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理。《民事訴訟法》第三十八條規(guī)定，上級人民法院認(rèn)為“確有必要”的，可將本院管轄的第一審民事案件交下級人民法院審理，但應(yīng)當(dāng)報請其上級人民法院批準(zhǔn)。《民事訴訟法》及其司法解釋并未對“確有必要”做出明確的界定。管轄權(quán)向下轉(zhuǎn)移，實(shí)際造成公益訴訟由基層人民法院審理的情形，這與公益訴訟案件由中級人民法院管轄的規(guī)定是矛盾的。同時《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》中也規(guī)定了經(jīng)上一級人民檢察院批準(zhǔn)，人民檢察院也可將案件交下級人民檢察院辦理。湖北省高級人民法院（2017）鄂民轄43號民事裁定書，將原由漢江中級人民法院受理民事公益訴訟案件裁定由黃陂區(qū)人民法院審理的做法，實(shí)際造成漢江人民檢察分院提起民事公益訴訟的障礙，由此漢江人民檢察分院須將案件交下級檢察院即黃陂區(qū)人民檢察院辦理，否則不符合法定訴訟主體。人民檢察院、人民法院根據(jù)各自情況而轉(zhuǎn)移起訴或受理管轄權(quán)，造成人民法院與人民檢察院對民事公益訴訟案件起訴與審理的不對應(yīng)，審理不暢。

三、建立民事公益訴訟集中管轄的設(shè)想

人民檢察院自2015年至2017年開展公益訴訟試點(diǎn)工作，我國公益訴訟的審判力量和司法資源得到充實(shí)，根據(jù)現(xiàn)行民事公益訴訟案件的共性特征，進(jìn)行審判機(jī)構(gòu)專門化、審判人員專業(yè)化的改革已經(jīng)成為司法實(shí)踐的需要。第一，兼顧現(xiàn)行政區(qū)劃管轄制度與環(huán)境資源的自然屬性，依法確定集中管轄。在各類民事公益訴訟案件中，環(huán)境公益訴訟案件從數(shù)量上和社會影響力上都需要司法力量特別予以關(guān)注。因此，根據(jù)江河、空氣、山脈、森林分布跨行政區(qū)域的自然屬性，結(jié)合現(xiàn)行司法管轄的行政區(qū)劃特點(diǎn)，凡發(fā)生在同行政區(qū)域內(nèi)的民事公益訴訟案件，由最高人民法院根據(jù)法院與“江河、空氣、山脈、森林”等關(guān)聯(lián)程度量、人口密集程度等衡量關(guān)聯(lián)度大小，綜合分析后確定一個或幾個中級人民法院集中管轄。第二，省內(nèi)轄區(qū)以專門法院優(yōu)先原則設(shè)置集中管轄法院。我國專門人民法院是按照各自業(yè)務(wù)或地域特點(diǎn)設(shè)置的，而非按照行政區(qū)劃設(shè)置。特別是海事法院、鐵路法院、森林法院以案件性質(zhì)來確定管轄的特點(diǎn)更加明顯。以海事法院為例，主要設(shè)置在海事、海商案件發(fā)生較多的港口城市，因案件訴訟標(biāo)的流動而涉及面廣、專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)等特點(diǎn)，決定了海事案件適用特殊地域管轄，才能更加科學(xué)高效地解決海事糾紛，保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。因鐵路法院已納入國家司法體系，故在設(shè)置海事法院和鐵路中級法院轄區(qū)時，可將民事公益訴訟案件由其集中管轄。在將林業(yè)法院、農(nóng)墾法院納入國家司法統(tǒng)一管理體系的改革時，可考慮設(shè)置林區(qū)中級法院，集中管轄民事公益訴訟案件。第三，以設(shè)置最高人民法院巡回法庭的省市為基礎(chǔ)，由其所在地區(qū)的高級人民法院管轄跨省轄區(qū)的一審民事公益訴訟案件。污染環(huán)境、破壞資源和生態(tài)損害案件從行為和后果的關(guān)聯(lián)性看，跨多地區(qū)是該類案件的顯著特點(diǎn)，這與河流、空氣的流動，及山脈、森林、草原的自然生長屬性有關(guān)，于是形成了民事公益訴訟案件跨區(qū)域性的特點(diǎn)。為了與現(xiàn)行法院設(shè)置保持一致，可將廣州、沈陽、南京、鄭州、重慶、西安6個市所在的高級人民法院設(shè)置為審理跨省轄區(qū)的民事公益訴訟集中管轄法院，受理跨省轄區(qū)的一審民事公益訴訟案件。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》，對“不服高級人民法院作出的第一審行政或者民商事判決、裁定提起上訴的案件”由巡回法庭受理，設(shè)置在上述6個城市，也便于當(dāng)事人及人民檢察院提出上訴。第四，取消人民檢察院與人民法院對民事公益訴訟案件的管轄權(quán)向下轉(zhuǎn)移。人民檢察院提起民事公益訴訟對維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)國家和社會公共利益具有重要意義，具有不同于其他民事公益訴訟適格主體的特殊地位。在目前缺乏適格公益組織或者其意愿、動力和行動能力均不足的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障人民檢察院行使訴權(quán)，湖北省高級人民法院（2017）鄂民轄43號民事裁定書所致管轄權(quán)向下轉(zhuǎn)移，實(shí)際上不利于人民檢察院及時、有效地維護(hù)公共利益，致使人民檢察院為起訴所做的諸多前期工作不能有效發(fā)揮作用，導(dǎo)致司法資源浪費(fèi)。由公益組織提起的公益訴訟，因為管轄權(quán)轉(zhuǎn)移并不影響起訴主體變更，因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定凡人民檢察院提起的民事公益訴訟，人民法院不得向下轉(zhuǎn)移管轄權(quán)。第五，民事公益訴訟案件的執(zhí)行統(tǒng)一由集中管轄的中級法院執(zhí)行。民事公益訴訟案件的特殊性要求審理法官應(yīng)當(dāng)具備特別的審判業(yè)務(wù)能力，同時，生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與恢復(fù)具有專門的技術(shù)與科學(xué)要求，決定了對民事公益訴訟案件的執(zhí)行不同于傳統(tǒng)的民事案件。基于環(huán)境公共利益保護(hù)的目的，集中管轄的法院應(yīng)當(dāng)配備相應(yīng)的專業(yè)人員，勝任恢復(fù)環(huán)境原貌、正確使用環(huán)境損害賠償金、追蹤執(zhí)行評估等業(yè)務(wù)。因此，無論刑事附帶民事公益訴訟或是行政附帶民事公益訴訟的執(zhí)行，都應(yīng)集中管轄，一方面因為有專業(yè)的執(zhí)行人員可提高執(zhí)行效果，另一方面，也可使司法資源優(yōu)化配置，更好地發(fā)揮執(zhí)行效能。2016年最高人民法院《關(guān)于為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》、2017年上海市高級人民法院《關(guān)于開展跨行政區(qū)劃民商事案件集中管轄改革試點(diǎn)的公告》，對特定地區(qū)開展保護(hù)環(huán)境和生態(tài)的一審公益訴訟案件建立集中管轄制度進(jìn)行有益嘗試，在實(shí)踐中積累了一定經(jīng)驗。因此，從環(huán)境生態(tài)因素的自然屬性出發(fā)，創(chuàng)建我國民事公益訴訟案件集中管轄定能實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。

作者:李軍 單位:西北政法大學(xué)民商法學(xué)院