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一、引言

當下正在進行的國家監察體制改革是全面深化改革背景下實現國家治理現代化的重大改革舉措。由于此項改革涉及中國憲法體制下國家權力體系的重大發展，相關學術討論對此問題進行了諸多探討。雖然，國家監察體制改革因涉及國家權力體系調整而關系到相關法律的制定、修改和解釋，但其核心仍然是一個具有整體效應的憲法問題。作為一個憲法問題的國家監察體制改革，既包括改革過程的有序展開，也包括憲法及相關法律對改革結果的確認。在此視角下，對國家監察體制改革的思考，不應該僅僅停留在改革過程本身如何在憲法的約束下展開，還應該在此基礎上對國家監察體制改革所涉及的一般性問題進行提煉和總結，以此指引現階段國家監察體制改革的有序開展和相關改革成果的憲法確認。為此，需要明確國家監察體制改革的憲法基礎、國家監察權的憲法定位以及憲法如何確認國家監察改革成果等問題。

二、國家監察體制改革的憲法基礎

從憲法的視角來審視國家監察體制改革，既需要保證國家監察體制改革過程在憲法的控制下展開，同時，最為重要的是要對其改革結果進行確認。國家監察體制改革是全面深化改革的重要舉措，其指向在于實現國家監督體制的完善，符合國家治理現代化的目標追求。改革開放以來，中國憲法的發展一直與改革相互關聯，以至于有觀點抽象出一種“改革憲法”類型，亦有“良性違憲”的觀點爭論。①其實，從轉型時期的憲法發展來看，應該采用一種動態的憲法穩定觀來審視改革與憲法的關系。②由此而言，當下的國家監察體制改革在總體上符合中國憲法對于改革實踐的正當性確認。不過，更加需要關注的是如何通過憲法保障相關改革措施的有序進行。目前，學術界關注多集中在這一點上。③值得注意的是，國家監察體制改革的成果必定要在適當時期通過相關法律體系的調整得到確認。那么，中國憲法體制是否為此保留了一定空間，就需要在理論上作進一步的厘清。（一）憲法作為國家權力配置的基礎框架。憲法作為組織國家權力和保障公民權利的根本法，國家權力的配置和協調是其基本功能之一。一般認為，權力的憲法配置有縱向和橫向兩個維度。就橫向維度而言，權力配置強調權力的權限問題以及權力的制約和監督問題。因此，在權力的橫向配置過程中，應當注意三方面的問題：第一，對于權力的橫向配置應當兼顧合法性問題，即權力配置應當依法有據；第二，權力的橫向配置必須遵循合理性原則，即權責分明原則，應該保證職權一致；第三，若在權力橫向配置過程中無法做到合法性與合理性的統一，則應當訴諸相應的制約和監督機制，而這種監督機制也主要存在于權力橫向配置的過程之中。④從縱向維度來看，權力配置主要解決的是權力來源以及權力授予的合法性問題，即根據某一組織的結構特征對權力進行自上而下的分配。尤其在行政體系之中，行政權力往往是依據法定的程序，通過自上而下的途徑層層授權的體系。但此種授權僅僅是行政權力的內部授予，只代表了權力配置縱向維度的內在方面，而其外在方面就是強調權力來源的合法性。雖然，有關權力來源的觀點主要有三：第一，權力來源于人民；第二，權力來源于憲法和法律；第三，權力來源于公共利益。但權力來源問題的探討從西方到東方都一直圍繞著人民（公民）這一概念。從早期立法權、司法權和行政權三權合而為一的“君權神授論”，到以洛克、孟德斯鳩倡導的權力分立理論所提倡的“權力民授論”，再到馬克思主義所開創的“人民主權論”，人民（公民）始終是權力來源的核心。此外，我國作為社會主義國家，國家的主人正是全體人民。⑤法律作為反映國家意志的各種規范的總和，它是由客觀物質條件決定的，權力的設置是由法律規范實現的。從表層意義來看，權力的來源可以說是法律，但是深入探究，權力的最終來源仍然是人民。從憲法學概念體系上來說，憲法對于國家權力的橫向與縱向配置就是國家政權組織形式和國家結構形式。因此，國家監察體制改革既然涉及對現有國家權力體系的發展，以中國憲法規范所形成的國家權力配置模式來審視國家監察體制改革的憲法空間就顯得必要。（二）人大制度下的多元權力包容體系。所謂憲法體制即是憲法對于國家權力的劃分與配置，以及以此為基礎而形成的有關國家機關之間的相互關系。在中國語境之下，人民代表大會制度是我國的憲法體制。中國憲法對于國家權力的配置主要圍繞著人民代表大會制度展開。在這樣的憲法體制下，人民代表大會既是國家的權力機關，又是立法機關，于是其可以對國家權力進行類型化設計。當然，由于人民代表大會不同于歐美國家的議會，它并沒有僅僅將國家權力類型化為明確的三權——立法權、司法權和行政權，而是僅僅將國家權力做了一個大概的類型化。換言之，在我國現行憲法體制之下，國家權力的分類在理論上不止是三權，現在表述的三權僅僅是一個滯后性的表達，并不能完全排斥監察權作為一種新的國家權力的可能性。簡言之，當前的憲法體制并沒有窮盡國家憲法體制的權力種類，而國家監察權正是如此。可見，我國憲法體制框架實質是一個多元權力的包容體制。我們可以根據時展需要和所需達到的改革目的，在憲法層面上將一個又一個不同于立法權、司法權和行政權的國家（憲法）權力表達出來。人大制度下的多元權力包容體系也有憲法規范上的依據。《憲法》第2條明確規定了“一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”此處的兩個權力雖然在表述上有所差異，但實質上具有相同的內涵。其中，前者明確指明是一切權力；而后者雖未明確指明是一切權力，但其代指的不僅僅是制憲權，還指代了憲法所規定以及暗含的其他權力。《憲法》第3條則表明了其他國家機關（行政機關、審判機關和檢察機關）如何通過權力機關產生并形成與權力機關的憲法關系。因此，可以說，在現有的國家權力類型體系下，還有通過人民代表大會制度創設其他新的國家權力類型的可能性。比如，將行政監察權以及其他具有監察性質的權力整合并上升為國家監察權，形成一個與其他國家權力（立法權、司法權、行政權、軍事權等）相并列的權力。這種“政治決斷”①符合我國憲法體制的多元權力包容框架，具有憲法基礎。也就是說，隨著往后改革的進一步深化，我們可以在現行憲法體制下根據社會發展的需要，進一步劃分出新的其他國家權力類型。

三、國家監察權的憲法定位

2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第25次會議通過的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）。該《決定》成為試點地區的“基本法”，規定了三地監察委員會的組成、選任等方法。此后，雖有眾多學者對于試點行為啟動的合法性問題產生了爭論，②但監察體制改革實踐已經逐步展開。③在世界范圍內，通過區分不同的國家權力類型并設置國家機構，是人類社會在管理國家方面的共識。我國現行憲法中關于人大體制下“一府兩院”的權力設置，也正是上述制度設計理念的體現。④雖然，人民代表大會制度在一定程度上區別于歐美國家的議會制度，但該制度在本質上仍然遵循通過權力類型的分工和協調來配置國家權力的基本思路。不過，按照國家監察體制改革的思路和要求，未來將產生新的國家監察機關，進而將傳統的人大體制下的“一府兩院”變成人大體制下的“一府兩院一委”，即在行政機關、審判機關、檢察機關的基礎上增加國家監察機關（國家監察委員會）。因此，必須厘清監察機關在國家機構中的性質和職能，這不僅有助于我們認清國家監察機關所應發揮的作用，也為我們理解現行憲法體制下的監察權問題奠定基礎。根據中共中央辦公廳的《方案》、全國人大常委會的《決定》以及北京市、山西省、浙江省三地的試點情況來看，監察委員會的主任由地方人大選舉任命，均由省級紀委書記擔任，副主任均由紀檢監察系統人員兼任，而委員由紀檢監察系統人員和原檢察系統反貪部門轉隸人員等擔任。雖然不同于紀委，但監察委員會的主任仍由紀委書記擔任，這無疑指明了監察委員會是黨政高度合一的機關，①即“一個機構，兩塊牌子”。可見，監察委員會實質上是整合了地方人民政府監察廳（局）、預防腐敗局以及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能而形成的一個全新的國家機構。②目前，學者們對于該全新國家機構的性質和職能有不同看法。筆者認為，從憲法的視角來看，國家監察委員會是在人大憲法體制下獨立于行政機關、審判機關和檢察機關的新的國家機構，其在憲法體制結構中將會行使一種新的國家權力類型即國家監察權。第一，國家監察委員會將不同于現有人大體制下的“一府兩院”的憲法定位。《憲法》第3條第3款規定了人民代表大會產生國家行政機關、審判機關以及檢察機關。該條款雖然并不能直接作證監察機關的性質，但根據《憲法》第2條和第3條第1、2款，在人民代表大會制度之下的所有國家機關，均只能由人民代表大會產生。換言之，即一切國家機構均由國家權力機關產生。因此，國家監察委員會由人民代表大會產生，其性質自然是國家機構，也自然與立法機關、司法機關和行政機關一樣，屬于一種國家機關。在現有的憲法規范中，并無“國家監察機關”這一概念。改革之前，在行政權力體系內部設有行政監察部門，從屬于行政機關，但國家監察委員會成立后，其性質將完全不同于行政監察機關。其將成為一個獨立的國家機構——國家監察機關，不再是從屬于行政機關的一部分。而且，國家監察委員會也作為獨立的憲法主體受同級人民代表大會及其常委會的監督。第二，國家監察委員會和黨的紀律檢查委員會在功能定位上有所差異。在我國，黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一是中國實行依法治國所要堅持的基本原則。黨的機構和國家機構合署辦公，往往可以發揮更大的優勢，是將“八二憲法”關于“黨的領導、人民當家作主與依法治國有機統一”這一政治原則的進一步“法權化”。③《方案》規定了“黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公”，但這既不意味將用紀律檢查方法代替監察手段，也并沒有將紀委的職能范圍擴大到黨派范圍之外。雖然這種合署類似于黨的中央軍事委員和國家的中央軍事委員會的關系，④但軍事委員會只有國家一級，而監察委員會除了中央一級以外，各地方均會設立。此外，黨的機構和國家機構在性質和職能方面也存在巨大差異，黨的機構由黨的代表大會產生，依據《中國共產黨章程》和相關黨內法規行使職權；而國家機構由人民代表大會產生，依據《憲法》和相關法律行使職權。因此，所謂的合署辦公其實是追求兩者的合作與分工，避免了反腐過程中的職權沖突和盲區現象。其中，合作強調黨的領導性，這既是黨的先進性體現，又有助于保障監察的大致方向，更是“充分顯示了政黨在反腐敗中的中心地位”；⑤分工意味著紀委和監察委員會各司其職，在不同的領域內進行具有針對性的監督，形成了監督的合力，提升了監督的效能，并最終有助于保障監督的效果。因此，合署辦公“合而不同”，紀律檢查和國家監察的“雙軌模式”不僅不會出現功能沖突和職責推諉的現象，反而在一定程度上豐富了中國特色的權力監督體系，并實現了黨和國家監督權力的全覆蓋。⑥第三，監察委員會職能大于行政監察，但不能替代檢察機關的監督。《行政監察法》第2條規定了行政監察的性質與職能，即人民政府內設的職能部門，其從屬于行政序列，具有鮮明的行政屬性，其監察的范圍也限定在國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員之內。即便是第8條又進一步明確規定了行政監察機關的派出機構，但并未改變其性質與職能。而監察委員會則擴大了監察的對象，將中國共產黨各級機關、各級人大及人大常委會機關、各級國家行政機關、各級政協機關、各級審判機關、各級檢察機關、派機關、部分社會團體機關的工作人員均納入到國家監察的范圍之內，力圖實現監察對象全覆蓋。檢察機關的監督源于《憲法》第129條的明確規定——檢察機關是國家的法律監督機關。檢察機關的法律監督指人民檢察院通過參與刑事、民事和行政訴訟活動，依法對有關機關和人員的行為是否合法進行監督。①其獨特性首先體現在檢察機關和司法機關、行政機關的分立，這使得檢察機關所行使的檢察權獨立于司法機關的審判權以及行政機關的行政權。其次，檢察機關獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。再次，檢察機關的組成人員不得擔任全國人大常委會、國家行政機關和審判機關的職務。正是基于以上三方面原因，檢察機關監督的獨特性才得以凸顯。不過，這種檢察機關的獨特性——檢察權即法律監督權——僅僅是為了回應《憲法》規定和實踐背離所作出的初步論斷。在現行法律制度中，檢察權僅僅作為法律監督權的下位概念而出現，即檢察權理論和法律監督權理論的外延上存在落差，而這種落差既提供了檢察權的“可生長空間”，②又在另一方面說明了監察權的可能性。監察機關雖然整合了檢察機關反貪污賄賂、反瀆職侵權和職務犯罪預防等三項職能，但這并不意味著監察委員會成立后，可以完全行使檢察機關的職能，替代檢察機關的監督。檢察機關仍然保留了一定的監督權，即對監察委員會調查的法律監督、對涉嫌違法犯罪的批準逮捕、提起公訴、民事行政檢察、提起公益訴訟等。因此，國家監察體制改革雖然對現有檢察機關的憲法職權有所調整，但也可能成為優化檢察院憲法職權的契機。③當然，隨著國家監察改革的完成，檢察機關是否可以在《憲法》第135條的框架內落實對監察委員會職權行使行為的制約，④即檢察機關仍可以對公職人員（包括監察委員會及其工作人員）的職權行使監督還需要觀察和討論。第四，當前的法律所調整的法律關系并不能適用于監察委員會。不同的法律具有不同的調整對象，當前并沒有一部可以完全適用于監察機關的法律。若是按照一般法理，“監察法”所調整的法律關系主客體分別是監察機關和監察對象，理清監察法律關系是實現國家監察的重要手段和方式，因為“法治的一個重要特征是制度的統一性，而不要輕易有‘例外’，如果確實需要特別對待，則需要說明理由以證明其合理性”。⑤國家監察機關作為與行政機關、審判機關和檢察機關地位平等的國家機構，應該具有屬于自己的“基本法”（國家監察法）以及組織法（監察委員會組織法）。當然，這種區分主要是基于《國家監察法》和《監察委員會組織法》的不同屬性。《國家監察法》需要明確規定國家監察機關的職責、職權以及監察的手段和對象；而《監察委員會組織法》則需要從方式和程序方面確定其職權，并規定如何保障、監督其職權的實現。從現有改革思路來看，在中國憲法體制下，未來的國家監察委員會是一個新的國家機構，將被憲法授予國家監察權，并與人大體制下行政機關、審判機關和檢察機關形成平行結構。因此，這也使得中國憲法體制在國家機構以及相應的國家權力類型方面實現了新發展。不過，值得指出的是，國家監察機構和國家監察權的產生，并不是簡單地將行政監察權上升為國家監察權，而是將行政監察權、部分檢察院職權進行整合以后所形成的新的國家權力類型。也因此，國家監察改革在使國家權力體系豐富和發展的同時，對國家權力體系內部的協調性也提出了新的更高要求。這就猶如一個儀器設備，它的構造越精細、越復雜，也許越不容易出錯，但是一旦出錯，修復的難度就很大。為此，必須通過對改革試點經驗的總結，以中國憲法體制為基礎框架，在未來相關法律修改和法律制定過程中，對國家監察權力進行合法和科學的配置。

四、國家監察權的合憲性配置

按照人大憲法體制下的權力配置要求，國家監察權的配置包括橫向配置和縱向配置兩個維度。在橫向維度上，需要解決國家監察權自身的權力范圍以及在橫向上同其他國家權力之間的憲法關系。在縱向維度上，需要明確在國家監察權力體系內部，上級國家監察機關和下級國家監察機關在憲法上的關系。同時，國家監察權力的配置還應該遵守保障公民權利的憲法要求。（一）橫向與縱向維度的權力配置。1.橫向維度首先，需要明確國家監察權的對象、范圍和方式。從《決定》《方案》和三地試點情況來看，監察權的出現打破了傳統的監督格局即黨紀、國法和政紀三分格局，①其涵蓋的監督對象既包括了《行政監察法》所規定的國家行政機關及其公務員，以及國家行政機關任命的其他人員，又將立法機關、司法機關、各黨派和主要人民團體的公職人員以及政府任命的國企管理人員等也納入監察的范圍，力圖實現監察范圍的全覆蓋、無死角。在明確監督對象和范圍后，還需要進一步明確監察權的具體類型。按照《決定》《方案》要求，試點地方的監察委員會享有監督、調查和處置3項職權，以及包括詢問、查封、扣押、留置在內的12項監察措施。對此，需要相關法律作出明確規定。②其次，國家監察權同其他國家權力的憲法關系也是橫向權力配置的重點。在人大憲法體制下，國家監察權、行政權、審判權、檢察權如何形成協調的權力體系，是國家監察權配置的重點，其核心是保證國家監察權的實現以及對國家監察權的監督。（1）進一步加強黨的領導。“打鐵還需自身硬”，作為黨領導的監察機關，必須不斷加強內部監督，即紀委監督以及上級監督。不僅要通過完善民主集中制將民主基礎上的集中和集中指導下的民主有機集合起來，把上級對下級、同級之間的監督充分有效地調動起來，還需要嚴格執行《中國共產黨黨內監督條例》以及《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》，加強對監察委員會自身的監督。（2）落實人民代表大會及其常委會的監督。監察委員會由本級人民代表大會產生，監察委員會主任由本級人民代表大會選舉產生，監察委員會副主任、委員，由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任命。因此，可以設立監察委員會定期向本級人民代表大會及其常委會報告工作的制度，強化權力機關對于監察權的監督。（3）充分發揮檢察機關和審判機關的監督作用。例如，在監察委員會處理職務犯罪案件的過程中，檢察機關可以對其中是否起訴以及批捕合法性等問題進行監督；而審判機關可以對監察委員會自身濫用職權的違法行為在訴訟過程中依法實施監督。（4）拓展社會監督的可行措施，以保障監督的多元性和廣泛性。監察委員會可以將每年處理的相關非涉密案件的具體情況向社會大眾公布，監察工作白皮書；定期舉行新聞會，重大、典型案件的進程。而且，還可以通過官方的電視新聞媒體、報刊紙質媒介、微信微博等自媒體最新動態，方便社會大眾和輿論媒體的監督。2.縱向維度在縱向維度，國家監察權力的上下級關系也是關系到國家監察權力能否順利運行的重要因素。目前，無論是學術討論，還是地方改革試點對此問題關注并不多。按照我國憲法體制，國家權力的上下級憲法關系主要包括兩種類型：（1）上下級監督關系，比如人民法院的上下級關系；（2）上下級領導關系，比如行政機關的上下級關系、檢察機關的上下級關系。同類國家機構的上下級關系模式取決于此類國家權力的性質和功能發揮。根據試點情況及所公布的《監察法（草案）》來看，監察委員會實行對上一級機關負責、受上一級機關領導體制。這完全不同于檢察機關、司法機關和行政機關。可見，國家監察委員會的體制具有比檢察機關內部領導關系和政府系統內部縱向關系的領導性更強的特性，與人民法院內部的縱向關系更有較大差別。①不過，由于國家監察委員會實行與紀委合署辦公，那么紀委的上下級關系必然會影響到國家監察委員會的關系。按照《黨章》第43條規定，黨的紀律檢查委員會受同級黨委和上級紀律檢查委員會的雙重領導。因此，監察委員會的上下級關系將采用上下級領導關系。在上下級領導關系模式下，在案件管轄方面的權限分工就顯得十分重要。對此，需要《國家監察法》進行明確，以保障國家監察權在縱向配置層面的科學性。（二）人權保障功能的實現。正是通過縱向和橫向的權力配置，保障了監察權的合憲性。值得指出的是，憲法對于權力配置的目的不僅僅只是滿足限權的要求，還要兼顧到人權保障的面向。因此，筆者認為，在現行憲法體制下對監察權進行有效配置的同時，還應考慮憲法保障人權功能的實現。一個憲法意義上的國家監察權不應該妨礙國家權力的有效行使或憲法體制的有效運行，這是對監察權進行有效配置的最低要求。在此基礎上，還應致力于實現憲法人權保障的終極目的。人民通過行使制憲權制定憲法，這不僅說明一切權力屬于人民的表層意義；還在深層意義上暗含著一切權力均需保障人權的最終目標。監察權的運行也是如此。憲法明確規定尊重和保障人權，國家監察權作為國家權力的一種類型，必須遵守人權保障的要求。若非如此，國家監察權也會墮落，與封建時代監察御史權力并無二致了，也就僅僅變成了一個監察權，成為上級對下級進行監督、檢察、評估的控制方式，或者淪為中央集權的政治手段，亦或是維護皇權的階級工具，它的目標絕對不指向保護公民的權利。五、結語黨的十八屆三中全會后中國進入了全面深化改革時期，與行政體制改革和司法體制改革相應的監察體制變革更是凸顯了全面深化改革的題中之意。這種國家體制的重大變革并非單純授權和立法足以實現，②但筆者認為，雖然在人民代表大會的憲法體制下存在包容多元權力的框架，但在程序上，全國人民代表大會并不享有新設國家權力的職能，無論是授權還是立法，均不足以實現此目的。因此，監察體制的變革只能通過修憲實現。此外，人民代表大會以及“一府兩院”均是憲法所創設，也無法享有授權和立法實現監察體制變革的形式要求。而且，指出，“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革”。①可見，監察體制變革必須于法有據，即各個具體環節和舉措皆符合《憲法》第5條規定的“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”的要求。②若如此，必須先通過修改憲法將其納入法治軌道，促成監察體制變革符合社會主義法治理念的應然與實然之內涵，方可最終實現監察體制之變革。當然，具體如何修改憲法，還有待試點工作完成。就目前公布的情況而言，試點工作已經過半，其已經取得了不少成果。在確認改革成果時，可以根據實際情況，總結相關經驗，對原有實踐作出相應調整，以保障改革和決策的科學性。而且憲法修改是國家政治生活的重大事項，勢必需要采取慎之又慎的態度，充分考量各方面因素以應對修憲在客觀層面的復雜性和不確定性。鑒于此，在全面深化改革的背景下，有必要對整個國家權力做出系統性的全盤統籌和頂層設計，整體平穩地推進監察體制變革，妥善慎重修改憲法，從而構建或重塑出合法的、合理的、科學的國家政治體制。這既是全面深化改革的應有之義，也是理論界和實務部門當下面對的重大課題。另外，國家監察體制改革因為涉及國家權力體系的調整，不僅僅只是一個重大改革措施的推行問題，更是一個對中國憲法體制發展具有重要影響的改革。通過國家權力體系的重新調整，正在使得中國憲法體制發展的路徑由過去以經濟領域改革以及政府權力與社會關系的調整為主，逐步過渡到對憲法體制下國家權力類型的整體調整與經濟領域改革協調并舉。可以說，國家監察體制改革反映出了中國憲法體制發展路徑的進一步調整。

作者:劉茂林 單位:中南財經政法大學