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風險評估與重大決策程序

在傳統的行政法治框架下，行政程序主要源于制定法規范的明確要求。通過公開、公正、公平的行政程序制度，將行政過程納入民主化、理性化的軌道，是現代行政法的一個重要使命，也是現代行政法治的一個重要特征。［1］3而且現代行政法治所要求的行政程序，應當是體現政府守法、民主參與、理性決策、公開公正之精神的“現代行政程序”，而不是行政系統內部用于層級控制、請示匯報的辦事規則和行政手冊。［1］3在此意義上，作為體現現代法治精神之行政程序，并不只是作為行政權運行載體的時序、步驟、方法，而更是基于法規范要求，體現民主參與、溝通理性等現代價值的法定程序。(一)重大決策的形式與程序規范國務院在《關于加強法治政府建設的意見》(下文簡稱《意見》)中已經明確提出，要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。在我國，重大決策主要通過各級政府或相關政府職能部門作出，重大決策程序因此也主要體現為行政程序。①盡管《意見》已經明確了重大決策的五道必經程序，但《意見》畢竟不具有直接的法規范效力，其對于重大決策的制定也只能依據行政系統的上下級命令而具有事實上的指導效力。在風險評估程序未為各領域的實體法和行為法轉化以前，風險評估只是行政機關實現決策理性的一種自我規制程序，不能產生具有對外效力的法規范效果。重大決策并非一個性質明確的法律概念。對于何為重大決策，學理上和實務界并未形成統一認識。各地關于社會穩定風險評估的具體辦法，對于何為重大決策，作出了一些細化規定，內容大同小異。②從“重大決策”的內涵來看，其主要是從決策的影響范圍和程度來判定，而非決策的具體形式。而行政程序，通常是以行為的具體形式作為規范對象，如行政許可、行政處罰、行政強制、行政檢查等。重大決策既可能以規范性文件的形式呈現，亦有可能以行政處分的方式作出(如重大項目的審批、許可等)。對于規范性文件，不少地方出臺了專門的程序規范。盡管目前我國尚未制定統一的《行政程序法》，但各地已在不同層面制定了形式各異的行政程序規定。如《湖南省行政程序規定》、《山東行政程序規定》、《汕頭市行政程序規定》。社會穩定風險評估程序要求，在地方層面的制度規范中，都有不同程度的體現。對于行政處分，有實體法領域的相關規范和行為法上的程序要求予以專門規范。這些領域的規范尚未專門規定社會穩定風險評估的制度要求。在實體法領域，例如，2007年我國《突發事件應對法》確立了國家建立重大突發事件風險評估體系的制度。①但其針對的對象是“可能發生的突發事件”，既非針對某一特定的行政處理決定，亦非針對規范性文件。因此，盡管《意見》將社會穩定風險評估作為重大決策的一項必經程序，但由于重大決策形式的多樣性，統一程序規范的欠缺和實體法領域社會穩定風險評估要求的欠缺，社會穩定風險評估作為一項行政程序，在不同的實體法領域、在不同地域、在以不同形式作出的情景下，皆可能呈現截然不同的面貌。對于其效力和地位，亦不可一概而論，應根據重大決策作出的具體形式、具體的行政領域、具體的地域具體判斷。(二)重大決策程序與政策形成自由基于統一行政程序法的欠缺和重大行政決策形式的多樣性，實踐中絕大多數重大決策的作出并無統一的法定的程序規范。各地基于維穩、控權等要求開展的社會穩定風險評估，就主要體現為一種裁量程序。程序裁量，即在法律法規沒有特別規定的情況下，行政機關及其他承擔行政任務的主體有權選擇作出行政行為的程序種類與形式，自主確定行政過程的內容。［2］程序裁量的意義，就在于法律未對程序作出特別規定時，賦予行政機關及其他承擔行政任務的主體以行政過程的形成自由。美國著名行政法學家戴維斯教授明確提出:“裁量并不局限于實體性的選擇，而且還擴展到程序、方法、形式、時限、重要程度以及其他附屬性因素。”［3］《德國聯邦行政程序法》第10條規定:“如果沒有關于程序形式的特別法律規定，行政程序不受確定形式的拘束。行政程序應當簡單合乎目的和迅速地進行。”［4］雖然法律未對程序的形式和種類作出明確規定，行政機關及其他承擔行政任務的主體在行使程序裁量權時，仍應遵守符合法定目的。正如日本學者所言:“行政有義務關于手續執行與手續形成之決定，以規范拘束力，手續目的為方向，并且所有憲法上及法律上有關行政手續目的規定，特別是相關行政事務之最佳決定與最佳履行，包括國民權利之保護與實現。”［2］(三)社會穩定風險評估作為一種裁量程序的局限如前所述，社會穩定風險評估目前在地方政治實踐中，主要作為重大決策的一種裁量程序裝置而存在，欠缺制定法的程序構造與制度理性。盡管有行政問責和層級監督等行政化的監督機制，但由于社會穩定風險的擴散性和后果的無法估量，社會穩定風險評估作為一種裁量程序自然無法承擔起其應有的功能期待。特別是，社會穩定風險評估機制主要是一種行政程序，但行政程序無法承擔起擴散至整個體制層面的風險控制任務，其超出了各級地方政府的制度掌控能力和信息負擔能力。為了避免社會穩定風險釀成總體性的政治危機和社會危機，還需要在整個體制的范圍內進行規范層面和制度層面的改革。為此，通過中央或地方層面的立法，將社會穩定風險評估由裁量程序轉化為法定程序，并將程序正義的理念和制度納入其中，就成為未來提升社會穩定風險評估制度理性的必有之路。

風險社會下行政決策合法性的兩個基本路徑

(一)風險社會中傳統管制模式面臨的難題近代以來西方法治國家規范行政決策的基本方法是通過民意機關的立法指令來為行政機關的活動提供合法性和正當性，其要旨是借助立法權的正當性來為行政權及其活動提供合法化資源，從而帶有很強的形式主義色彩。并且，依傳統模式作出決策的前提是要有明確的事實認定、得到較為確鑿的證據支撐、有較為確定的規則依據、在裁量范圍內不作出通常有理智的人絕不可能作出的行動、為秩序的安定性提供信賴保護或合理期待、甚至在手段和目的之間應該進行比較精確的成本———效益計算以達到合比例要求，等等。［5］3可是，在風險社會的重大決策中，傳統的行政法規制模式很難解決以下兩個問題:其一，知識上“不確定性”風險(uncertainty)。例如，建設垃圾焚燒場，從選址建設時起，就存在風險是否存在、風險有多大和風險是否可控等討論，而這些問題都與該決策是否具有合法性有關，但對于這些問題，即便是專家也未必能給出一個較確定的答復，這必然導致立法機關所制定的規則無法做到明晰、確定;其二，民眾認知上的風險。科學上的不確定性很容易造成民眾認知上的恐慌，對于一個建立在身邊的垃圾焚燒場，民眾先天地就存在一種反感，科學上的爭論只會加劇民眾的不安全感，從而給決策增添壓力。①所以對于此類重大項目在決策時存在我們的法治模式無法提供規范的例外的情形(即風險)，因而一般情形下采用的通過民意機關的授權來為行政權提供正當性和合法性證成是不可行的，指望民意機關通過制定詳細、嚴密的規范或標準來為行政機關的能源項目的建設決策活動提供堅實的依據則是愈發的困難。(二)以風險評估為核心的專家理性模式在現階段形式法治無法證成的前提下，重大決策的正當性和合法性所證成的路徑主要是通過民主與科學，即公眾參與和專家意見。但是這二者之間也是存在張力的。在如何緩和、化解此類工程所帶來的風險的問題上，存在兩種針鋒相對的主張:一種是科學理性模式。即既然代議機關不能制定出切實可行的規則用以規避風險，那么就對行政機關進行寬泛和模糊的授權，以便行政機關在理性的支配下(即專家的指導下)有充足的權力去進行決斷。行政決策在行政法治中的普遍出現，本身就是現代行政專業化和復雜化的體現。面對現代行政，僅僅依靠法律的形式規則顯然難以有效回應相關需求，大量的行政任務需要以政策的形式來完成，其中法律規則僅僅能夠提供程序指引，而很難或不適宜提供具體的實質內容指引———依法行政在這一意義上被相對化為法定程序下的“合理行政”。這一路徑依賴的主要制度是專家咨詢和論證制度。通過政府自有機構、政府合同委托機構、民間獨立機構以及大學內部機構等多系統運轉，將政治權力對知識的強制可能性降至最低，通過知識來源和競爭機制的多元化化解知識壟斷，從而為具體的行政決策提供真正科學意義上的理性支撐。風險概念是一種獨特的“知識和無知的結合”，人們一方面在既有經驗知識基礎上對風險進行評估，另一方面又是在風險不確定的情況下決策或行動。因此，普通民眾需要依賴專家，因為技術風險沒有專門知識予以應對是不可想象的。然而，專家本身又是知識和無知的結合體，經常會對同一個問題持不同或相反的意見;專家也可能同時受雇于一些企業和政府機構，被相關利益團體“俘獲”，影響專業判斷的客觀性;在現代社會，隨著分工的精細化和社會復雜性的加劇，科學領域的不確定性也不斷增強，“在20世紀七八十年代不斷發生的工業及環境風險的危機下，早前合法地稱為科學的技術領域突然發現了自身的不可靠性。從前的科學是真善的保證的理念已經成為歷史。”［6］因此，當技術專家建議決策者應當如何設計制度安排以控制風險的時候，他們不再是協助公共治理控制風險，而實際上是在生產更大的不確定性，因為他們的行為已經跨越了技術科學的功能邊界。［7］技術專家的功能在于為決策者提供各種方案技術風險的精細分析，而不應代替決策者作出政策選擇。因此，即使在技術性的風險決策中，無論是通過風險評估，抑或通過專家論證獲得的專家意見，都不能成為絕對的真理，成為拒絕公開和排斥公眾參與的理由。(三)以公開和參與為核心的公眾參與模式另一種模式則是引入直接民主模式(或公眾參與模式)，既然科學知識上存在不可解釋的“不確定”性，那么就將此問題交付民眾裁決，以此獲取決策的廣泛的可接受性。隨著世界范圍內公共事務由“統治(government)”向“治理(govern-ance)”的轉變，非政府主體，通過或者直接參與行政活動，傳統上被認為是“私人”的非政府主體成為了風險規制這一“公共”管理活動的決定者之一。［8］在風險規制中，所有受到風險影響的人，都有權參與相關的風險決策。通過廣泛的公眾參與，可以削減政府風險規制所面臨的因信息不對稱而帶來的不確定性，從而有利于政府更有效地進行風險規制。布雷耶法官也注意到風險認知價值偏好的存在，他也評價了專家和公眾之間風險認知的差異，但是他認為專家與公眾之間的差異是無法通過科學的方法加以彌補的。第一，現代社會里的風險既是物質存在，也是社會建構的產物。正如瑪麗•道格拉斯(M．Douglas)和維爾達沃斯基(A．Wildavsky)所主張的，風險是關于未來的知識與對于最期望的未來所持共識的共同產物，是一種認知或理解的形式。風險的嚴重性并不在于風險本身，而在于風險的附著對象。［9］就未來尚未到來的當下而言，什么是風險取決于人類作為社群的主觀認知，就是說，風險同時是社會建構的產物。在這個意義上，風險治理需要以社會中廣泛存在的風險交流為前提。無視這一點的風險規制活動，必然會受到來自民眾的挑戰和質疑。［10］第二，風險評估的過程無法完全脫離民眾而存在。在技術性風險評估的框架中，風險評估是一種分析過程，運用有關某一物質的成分及其對生態系統的影響的可得科學信息，就暴露于該物質環境產生危害的可能性作出評估。風險評估本身是由四項不同的分析步驟組成:風險識別、劑量—反應評估、暴露評估和風險界定。這些過程都無法脫離民眾而單獨展開。如典型情況下，風險識別依賴于如下四種信息中的一種或多種:(1)受控的人體試驗;(2)流行病學研究;(3)動物試驗;(4)化學結構、放射性、突變性、DNA損害及修復等的研究。這些研究都離不開對不同地域、不同人群的樣本選擇。這種選擇也不能完全由科學專家通過內部程度封閉決定。第三，風險決策必須是在民眾廣泛參與基礎上作出的風險分配。風險評估被認為主要地———雖然并非排他地———基于科學證據和科學分析。而風險決策是規制機構在充分考慮政治、社會、經濟、工程中與風險有關的信息，以開發、分析和比較各種規制選項并選擇適當規制方案回應潛在的長期健康危害后，做出的決定。風險決策不可避免地要求對諸如風險的可接受性和控制成本的合理性等問題作出價值判斷，科學永遠不能單獨成為風險決策的充分基礎。因此，規制機關在風險評估的基礎上作出風險決策時，必須充分考慮公眾的不同利益訴求，從而做出不同的風險分配。在此過程中，公眾參與具有較大的作用空間。當然在實踐的決策過程中，行政機關不可能做到完全不考慮公眾的意見或專家的意見，只是在不同類型決策中，二者所占的分量不同而已。因此，如何通過程序的設計來規制行政權力的恣意和專斷，并且在程序中充分引入風險評估和公眾參與兩種制度，從而使行政機關在作出行政決策時具有科學性和民主性，成為制度建構必須面臨的難題。

風險評估的科學性保障———以社會穩定風險評估為例

在風險社會中，行政決策必須具備科學基礎。這種科學基礎主要通過以風險評估為代表的專家咨詢制度得以呈現。我國當下在地方普遍推行的重大決策社會穩定風險評估，就是旨在通過增強決策過程的風險意識，來提升行政決策的科學理性。本部分即以此為例，分析風險決策科學性的制度保障。(一)社會穩定風險評估如何可能如前所述，域外風險治理框架下的風險評估，主要指向食品、藥品、能源、環境等領域的技術性風險，是運用概率論和數理統計的方法，綜合已發生的大量案例的詳細資料，估計和預測風險發生的概率和損失幅度。在此種語境下，風險評估主要是一種科學性評估。其應當嚴格區別于后續的風險決策過程。然而，社會穩定所面臨的風險不完全等同于上述語境下的技術性風險。社會穩定風險具有如下幾方面的性質:1、社會穩定風險是一種次生風險。與技術性風險主要是基于某一元素、某一技術在科學領域的未知性及置身于復雜情景下的應變產生的風險不同，社會穩定風險通常并非基于決策本身的問題，而是基于其他前置性要素存在的未知風險而產生。如在各地因PX事件引發的群體性事件中，其社會穩定風險源就并非基于該決策本身，而是PX技術可能存在的環境污染風險。在各地因垃圾焚燒場的設置而引發的群體性事件中，其風險更多并非基于選址本身的問題，而是垃圾焚燒作為一種垃圾處理技術可能引發的環境污染問題。因此，與技術性風險的單一性相比，社會穩定風險通常是一種次生風險，是基于其他技術性或社會性風險而引發。因此，對于社會穩定風險評估，既要考慮風險管理決策作為公共決策所面臨的風險，更需要考察其前置的技術性或社會性風險。2、社會穩定風險作為一種綜合性風險。與技術性風險主要面對的是某一元素、技術等存在的科學上的不確定性不同，重大決策事項中可能引發社會風險的元素可能是多元化的，即包括某一技術、某一政策本身在科學性上的不確定性，亦有可能因為利益相關人對相關政策不知情、不了解等引發，亦有可能基于對政府的監管不信任而產生。因此，社會穩定風險主要是一種綜合性的風險，其可能包括技術性、社會性、自然性、財政性等多個方面的要素。重大決策制定和實施中的任何一個環節存在的風險，都可能成為社會穩定的風險源，如果處理不當都有可能引發社會穩定風險問題。3、社會穩定風險作為一種社會性風險。與技術性風險主要是一種科學性問題不同，社會穩定風險盡管亦有可能基于技術性風險而產生，但其本身更多的是一種社會性風險，是基于利益相關人和公眾與決策主體之間的訴求沖突而產生。因此，技術性風險評估通常借助于理論假設、環境模擬、動物試驗等多種方法而進行。而社會穩定風險評估，則因其影響因子難以量化、數據樣本的有限等因素，難以完全比照技術性風險評估而進行。通常情況下，社會穩定風險評估，則需要更多地借助于社會管理方面的專業人才，通過充分的信息披露和意見交換來解決。(二)社會穩定風險評估應在法治的框架下進行正是基于社會穩定風險的次生性、綜合性、社會性特征，社會穩定風險評估的制度建構不宜完全照搬技術性風險評估。但二者之間并非完全沒有類似之處。域外風險治理已經形成了相當成熟的理論框架和制度建構，其足以為我國社會穩定風險評估的制度完善提供可資借鑒之處。社會穩定風險評估是公權力主體行使公共權力的一個過程，盡管其結果并不當然對利益相關人和公眾之合法權益產生直接影響，也應遵循法治的基本框架。當下以行政措施為主要載體的社會穩定風險評估機制，并不完全適應建設法治國家的政治目標。為此，需要盡快完善社會穩定風險評估的法制建構。特別是需要完善如下幾方面的問題:1、提升風險評估程序的法律地位，將重大決策社會穩定風險評估從“必經程序”提升為“法定程序”。作為一種必經程序，其僅僅是決策主體決策權限范圍內的一種裁量程序，無法經由行政復議和訴訟接受完整的合法性檢測。要提升社會穩定風險評估的制度理性，必須將社會穩定風險評估上升為一種法定程序。未履行此法定程序，成為行政復議和行政訴訟撤銷重大決策或確認違法的法定理由。2、明確社會穩定風險評估的范圍。盡管重大決策主要依據決策對當事人的影響范圍和程度來確定，對其內涵難以做出精確界定。但目前實踐中普遍采取的“定義+列舉+排除+清單”的立法例，已能相對精確地勾勒出重大決策的范圍。唯有將其范圍法定化，方能排除行政部門的選擇性適用，增強社會穩定風險評估的適用效力。3、決策主體與評估主體的適度分離。決策主體的責任在于以風險評估報告為基礎，綜合政治、經濟、文化、社會等多方面的要求，審慎做出風險管理決策。而評估主體的責任，主要從科學性、社會性的角度，對評估事項所存在的風險進行理性分析和評測。如果由決策主體直接來承擔評估責任，則其極有可能將其政治考慮(意欲推動該決策的實施或阻礙該決策的出臺)裹挾于風險評估的議程設定和評估過程，影響風險評估的科學性。［11］4、科學區分重大決策的風險類型，構建多元、復合的評估機制。基于社會穩定風險的次生性、綜合性、社會性，對其進行評估難以通過單一的程序、方式實現。要提升社會穩定風險評估的科學有效性，必須對其所涉風險進行分類，對于不同類型的風險，采取不同性質的評估機制。即:如子風險主要體現為技術性風險，那么應當以科學專家為主，通過理論假設、科學實驗等方式來進行風險預測和分析;如果子風險主要體現為社會性風險，則應以社會管理和利益相關人為主，通過公平、開放的信息披露與意見交換程序進行。5、專家的利益聲明與回避制度。為防止專家為利益集團所俘獲，應當建立專家的利益申明與回避制度。專家在應邀參與風險評估時，如果與所評估的事項存在法律上或事實上的利益關聯，應當提前提出并進行回避。但是這一點并非絕對，如果其回避可能影響風險評估的科學性和公正性，如該專家是某一技術領域的絕對權威，其回避可能嚴重影響風險評估的科學性，即使其與所評估事項存在利益沖突，也可不予回避，但應作出利益聲明，防止其利益關聯影響風險評估的科學性。6、評估過程和結果的公開及可審查性。社會穩定風險評估無論是否作為后續監管決策的過程性行為，其都屬于決策主體在行使公共權力過程中產生的信息，除了法定的免于公開的理由外，不得以任何借口拒絕公開。風險評估報告的公開，不僅有助于利益相關人和公眾知情權的實現，其對于實現對評估者的監督、提升評估過程的審慎，都具有至關重要的意義。此外，決策者的風險評估報告，并不存在免于審查的法定理由。無論其是作為后續風險決策的基礎，還是單獨作為一個風險報告而存在，只要其對利益相關者的合法權益產生影響，其就應接受行政復議或行政訴訟的審查。復議機關和法院可以從實體和程序兩個方面對社會穩定風險評估的深入審查。

重大決策中民主價值的程序建構

(一)風險決策中民主參與的可能與空間強調風險規制中的民主價值可能會面臨諸多質疑。如“無知的”民眾對風險規制的參與有實際意義嗎?將風險治理的決定權交給因“無知”而無法理性應對風險的民眾，是否會將人類置于更為危險的境地?畢竟，在一般意義上，現代社會的風險是源于科學技術，而具有專門知識經過專業訓練的專家對風險問題無疑會有更深的認知。現代人不再能夠依賴于直接經驗來辨識風險，而必須依賴專門“知識”。但是，專家和公眾在風險認知方面存在明顯的差異。［12］美國心理學家保羅•斯洛威克(PaulSlovic)也認為，在評估風險時，專家傾向于注意數字，遭受危險影響的整個生命或壽命的年限數字，但公眾更為敏銳，他們關注一些更定性的變量。［13］據此，公眾關于風險的基本概念比專家要豐富得多，并反映了常常會被專家評估風險時所忽略的因素。在AmericanPetroleumInstitutev．OSHA一案中，第五巡回上訴法院撤銷了職業安全與健康管理局關于苯的標準，認為職業安全與健康管理局沒有就降低容許暴露限值可以獲得的收益，提供一份由實質性證據支持的評估報告。該案后來上訴至美國最高法院，最高法院以5:4維持了第五巡回上訴法院的判決。但馬歇爾大法官出具了反對意見，認為多數法官的意見是“異乎尋常的傲慢自大和異乎尋常的不公平”，因為多數法官實際上是在進行重新審查。［5］168因此，即使是在技術性的風險評估領域，專家也不宜成為唯一的行動者。［14］(1)專家只是在極為狹窄的特定專業領域具備專業知識，超出其特定領域，專家和普通公眾一樣無知;(2)專家所固有的保守、固執與偏見。專家容易為既有知識框架和體系所束縛，會格外傾向于保護本學科不受挑戰，不愿意改變自己的觀點，難以認識到自身的局限;(3)專家容易被俘獲。在現代社會，專家經常會受雇于一些經濟主體、非政府組織或政府機構，專家在提供專業咨詢時，會或多或少地將其所代表的利益團體的意見裹挾于其專業意見中，造成專家被企業、被政府“俘虜”的現象;(4)事實和價值的交織，也會影響專家對于樣本采集、實驗方法的選擇，從而影響科學判斷的客觀公正性。“盡管對于每一個科學家個人來說他們是在建立數據，但是對于科學家和其他翻譯家的群體來說是他們在通過整合數據來確定事實的……那些觀點能最終從相互矛盾的信息中生存下來，一方面取決于什么是真理，另一方面也取決于那些采集特定數據并愿意相信它們的人的持續的權力。”［15］在風險規制中專家所遭遇的信任危機，表明通過專家理性模式實現的決策合法化模式具有內在缺陷，必須輔之以充分的公眾參與模式。首先，公眾參與的協商和民主決策有利于信息的充分交流，如專家與專家之間、專家與民眾之間的信息不對稱，充分利用多元主體所掌握的分散知識及知識互補性。其次，公眾參與可以為風險評估提供更為充分的數據樣本和數據選擇，增強風險評估的科學理性。再次，在決定如何應對特定風險的知識尚不存在的情況下，民眾參與能夠克服專家理性的缺陷，通過決策的公共化實現決策正當。因為在這種情形下，不再有專家，沒有任何人能聲稱自己“有知”，也就是，沒人任何人能夠聲稱自己的決定比“一般民眾”的決定更合乎“理性”。于是，最重要的問題，不再是如何做出“正確的”或者說“符合科學理性”的風險決定，而是基于知識的有限性和風險的不確定性而通過民主決策實現風險的公平分配。其所欲實現的，并非“科學的”決策，而是利益相關人和公眾“可接受的”決策。［10］(二)風險規制中民主參與的程序建構1、風險評估建議權與回復機制。風險評估程序的啟動，不能僅僅由決策主體壟斷。利益相關人和公眾基于自身利益訴求或公益需要，亦存在提出社會穩定風險評估建議的空間。對公眾建議評估的重大決策，如果確有必要進行評估，就應及時納入評估計劃甚至進行應急評估;不予評估或難以評估的，應說明原因和依據;對已有評估結論的，應予以告知。只有這樣，才能體現出對不同價值偏好的同等對待，彌補國家中心主義監管模式的不足或疏漏，盡可能保證評估議程和優先次序的合理性。［14］2、風險評估過程的透明與參與機制。基于專家理性存在的不足，風險評估過程不宜由專家完全壟斷。為了確保風險評估結論的可靠性，風險評估過程必須是透明和開放的。在AFL－CIOv．Marshall一案中，貝茲倫法官(Bazelon)就明確提出，司法審查應當把目標定位于確保不同團體都獲得富有意義的參與機會，更重要的是確保最后的行政決策是商談的產物:法院的作用是……監督行政機關的決策過程。行政機關應當站在專家和政治爭論之外，確保所有問題都得到徹底的公開討論。為此，他關注可以確保實現這些目標的行政程序，而不是關注分析方法。3、風險評估結果的說明理由。風險評估有效性主要體現于其理性，無論是對于決策者，還是對于公眾，充分的說理不僅能夠展現風險評估報告的科學理性，更是后續風險決策和監督審查的基礎。在美國，以風險評估報告欠缺充分的說理而被撤銷的個案屢見不鮮。在PortlandCementAs-sociationv．Ruckeshaus一案中，Leventhal法官就明確指出，根據并不充分的資料、數據頒布規則，或者根據關鍵部分只有該行政機關知曉的資料、數據頒布規則，與規則制定程序的目的是相悖的。因此，法院的司法審查任務就是探究行政機關分析說理的質量。這在實踐中意味著，行政案卷必須詳細載明決策所依據的方法以及相關聯的說理。［5］1444、同行評審。風險評估是否按照當下科學共同體公認的適當方法和標準得出科學上可靠結論的問題，普通公眾以及其他領域的專家是很難對此進行實質性的評判。而由同一領域內專家對風險評估及其初步結論進行匿名評審，有助于從專業角度發現評估結果可能存在的瑕疵與錯誤，能夠更好地確保評估結論的可靠性。當然，在具體的制度建構上，同行評審可以體現為不同的形式。如在對食品風險評估的問題上，可先由某些具備資質的實驗室或技術機構進行初評，然后由國家食品風險評估中心進行復審。5、風險評估結果的救濟機制。決策者的風險評估報告，并不存在免于審查的法定理由。無論其是作為后續風險決策的基礎，還是單獨作為一個風險報告而存在，只要其對利益相關者的合法權益產生影響，其就應接受行政復議或行政訴訟的審查。在域外，風險評估和風險決策的司法審查，已經積累了相當豐富的理論和實踐經驗。①阿蘭•勞爾(AlanRaul)也明確提出，在風險評估的司法審查中適用多伯特原則，能促進行政機關將所有潛在原則、假定和事實公開，迫使行政機關全盤交代其科學決定的根據。勞爾相信更嚴格的司法監督將促使行政機關更多地向法院和公眾公開。［16］

在現代風險社會，行政決策的做出必須具有科學根據。通過風險評估等程序引入專家知識，能夠提升行政決策的事實基礎，增強行政決策的理性。但專家理性具有內在的不足，風險規制過程不可能完全由專家主宰，即使在技術性的風險規制中，科學(風險評估結論)也并非成為風險決策的唯一根據。專家和民眾在風險認知方面的差異，使得過于偏重任何一方的制度設計都不可能在實踐中奏效。民眾在風險識別、風險分析和風險決策過程中，都具備參與的正當性基礎和空間。完善的風險規制，應當根據風險的不同性質，科學分配專家理性模式和公眾參與模式的作用方式和空間，在充實風險決策的科學根據和民主價值的基礎上，做出合法正當的風險決策。風險決策的專家理性模式制度功能的有效發揮，有賴于如下制度條件:(1)風險評估范圍的法定化，避免風險評估的選擇性適用;(2)評估主體與決策主體的適度分離，避免風險評估的偏見;(3)風險的類型化，將風險評估的范圍局限于科學問題;(4)利益申報與回避制度，在確保風險評估科學性的基礎上避免利益沖突;(5)評估過程和結果的公開，便于同行和公眾的監督;(6)同行評審程序，通過同行的專業評審減少或避免可能存在的評估缺陷;(7)風險評估結論的可審查性，通過復議和訴訟實現監督和救濟。風險決策的民主價值，則需要通過如下程序予以實現:(1)風險評估的建議權和回復機制;(2)透明的評估程序和參與機制;(3)風險評估結果的說理;(4)同行評審;(5)評估結果的監督和救濟機制。當然，風險規制是一項復雜的社會系統工程，除了上述風險評估和公眾參與程序之外，還需要其他機制和制度的配合。如廣泛和充分的風險交流，如決策之后的風險補償機制等。

本文作者：成協中工作單位：北京市社會科學院