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賦予環境侵權受害人行政訴訟原告資格的必要性

(一)有利于督促環境職能部門及時履行其環境監管職責，保護環境資源如前所述，環境受害人提起行政訴訟的兩個主要情形，前者是違法審批(行政作為)，后者則是疏于監管或不予監管(行政不作為)。在這兩種情形下，環境職能部門都應當承擔法律責任。但是，在實踐中，由于一些地方政府盲目地追求“經濟建設”的錯誤的政績觀，進行地方保護，在環境方面干預執法或者不作為，從而變相成為了環境違法的“保護者”。許多地方環境污染問題，長期得不到有效的處理，表面看責任在生產單位，但本質根源實際上在政府。政府不履行環境責任以及履行環境責任不到位，已經成為制約我國環境事業發展的嚴重障礙［2］121。由于環境侵權的特殊性，比如損害涉及利害關系人眾多、受損利益單個不大而總量巨大、損害結果往往不具備可逆轉性等，因而，加強環境的事前的審批監管和日常的例行監管十分重要。在我國尚未建立行政公益訴訟的情形下，賦予環境受害人行政訴訟的原告資格，既可以督促環境職能部門依法審批，促使其承擔起日常監管的職責，也可以為環境職能部門提供監管的線索。這樣才可能將潛在的環境污染消滅在“萌芽”狀態或者限制在有限的規模中。避免實踐中往往出了問題后再進行片面的罰款或其它處罰的事后監管的不利局面，從而達到既推動行政法治建設又達到保護環境資源和貫徹維護可持續性發展的戰略目標。(二)有利于保護環境侵權受害人的合法權利1．有利于保護環境侵權受害人與公眾的環境權。一般而言，環境權是指公民享有良好的環境品質的權利。當前，許多國家已經將環境權列入公民的基本人權。作為一種憲法上的基本人權，環境權具有憲法位階，對國家的立法、行政和司法活動具有當然的拘束力。我國雖然沒有將環境權寫進憲法，但已經制定了大量的有關環境與資源保護的法律。但是如果在行政執法和司法裁判中這些法制得不到有效的貫徹，公民的環境權也就會被架空。因此要想保護環境受害人的環境權以及在此基礎上衍生的物質精神方面的權利，就必須賦予環境受害人進行行政訴訟的權利。其次，眾所周知，環境侵害一般不僅損害某一個具體的受害人的利益，而是往往會損害大量的相關人的合法權益以及社會的公共利益。正是因為這樣，許多國家建立了環境公益訴訟以達到監督政府和保護眾多人的權益和社會的公共利益。在我國尚未建立行政公益訴訟情形下，賦予受害人進行行政訴訟的權利顯得更加緊迫。2．保護環境受侵權人的訴權。法彥有云“凡無救濟即無權利”。公民的環境權同樣如此，必須為之設置救濟制度。而進行訴訟當然是一種主要的救濟途徑。因此，公民的環境權與公民的環境訴權是密不可分的。訴權是當事人資格的必要條件。所謂環境訴權，是指環境當事人請求司法機關以裁判的方式處理它們之間的環境糾紛的一項權利。由于行政訴訟的特殊性，因而，原告是“行政相對人”，但可惜的是在理論和實踐中卻把“行政相對人”曲解為“直接的行政相對人”。但是，目前的理論界認為間接相對人完全可以具備原告資格。國外環境保護的救濟措施發展的一個主要趨勢就是放寬了訴訟資格的限制。公民環境訴訟的原告往往并非是利益直接受害者，甚至有些國家賦予潛在因環境污染等將來可能受損的公民和其他關聯主體提起環境公益訴訟。在環境權直接保障的案例中，菲律賓的JuanAntonioOposaandothersvTheHonourableFulgen-cios．Factoranandanother就是一個著名的案例。45名兒童代表他們自己以及尚未出生的后代起訴環境與資源部部長，訴請撤銷所有已經發放的伐木許可證，并且停止發放新的許可證，理由是該部發放的大量伐木許可證導致菲律賓森林資源急劇減少，從而損害了憲法所保護的環境權［3］39。其次，訴權還表現為當事人選擇訴訟類型的權利。也就是環境受害人到底是選擇民事訴訟還是行政訴訟，那是受害人訴訟類型選擇權。在訴訟競合的情形下，我國目前也沒有哪項法律制度明確規定先行政訴訟還是先民事訴訟。這與有關國家的憲法訴訟是不一樣的，一般而言，啟動憲法訴訟往往貫徹“成熟性原則”或“窮盡救濟原則”，但涉及行政訴訟與民事訴訟的競合時卻沒有任何國家做出了類似的規定。換而言之，這本質上是當事人選擇訴訟類型的權利。3．保護環境侵權受害人其他的權利。在普通的環境民事訴訟中，環境受害人往往處于極度不利的情形。通過賦予他們行政訴訟原告資格以行政訴訟的方式進行，在一定條件下可以達到“曲線救國”的目的。首先，受害人的分散性使得受損利益具有分散性，雖然總量巨大，但單個的利益不太大，它容易被造成環境侵權的生產單位通過法院以“變相調解”等方式“逐個擊破”。而行政訴訟原則上不適用調解制度，從而避免這種不利的局面。其次，單個的環境侵權的受害人由于“能力”的有限性，很難與環境侵權的生產單位相抗衡。一方面，單個受害人的經濟力量十分有限，精力有限，而生產單位財力一般比較雄厚，還可以聘請強大的“雇傭軍”———律師團隊。另一方面，單個受害人的技術能力有限，而環境侵權的確認往往涉及大量的技術難題，普通的環境侵權受害人難以收集證據和進行論證。走行政訴訟道路，從表面上看，單個的環境侵權的受害人也很難與代表國家權力的行政權相抗衡。但是，行政訴訟法明確規定，被告行政機關對其行政行為的合法性負有“舉證責任”，在實踐中還要對相關“因果聯系”等負有“論證責任”。環境行政監管機關要想“勝訴”，就必須進行依法監管，并且要提供證據。從實踐來講，環境行政監管機關還應當提供“最近”的監管的證據。相對于環境受害人而言，環境行政監管機關進行監管時，由于其具備的技術條件以及國家行政權的運作的便利條件，對生產單位調查取證遠比普通的環境受害人的能力大得多。相關的信息與證據，環境受害人可以通過行政訴訟的方式取得或者依照知情權的行使方式獲取。根據“不準翻供”的訴訟原則，這些證據和因果聯系的論證，在將來可能進行的民事訴訟中是“十分難得”和非常有用的“武器”。

有關當事人的法律地位的構建

(一)原告1．原告的確定。依照《行政訴訟法》第2條“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”與第41條“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織”的規定，以及依據《＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第12條“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”的規定，學術界提煉出原告資格的“合法權益”要件與“法律上利害關系”要件。［3］127環境侵害受害人符合這兩個基本要件，因而具備原告資格。2．原告資格轉移。依據《行政訴訟法》第24條以及《＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第11條的規定，原告資格在以下情況可以發生轉移:一是有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起行政訴訟。“近親屬”包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有扶養、贍養關系的親屬。二是有權提起行政訴訟的法人或其他組織終止，承受其權利的法人或其他組織可以提起行政訴訟。作為環境侵權受害人，不論是公民還是法人或其他組織，是有可能發生上述情形的，因而存在原告資格發生轉移的可能性。3．共同原告。由于環境污染往往涉及面廣，損害眾多人的利益，依照《行政訴訟法》第26條的規定，原告一方為“二人以上，因同一具體行政行為發生的行政案件，或者因同樣的具體行政行為發生的行政案件、人民法院認為可以合并審理的，為共同訴訟”，多個原告即可以構成共同原告的情形。當原告數量眾多，法院依法可以采取代表人訴訟或者集團訴訟模式解決，從而避免“累訟”以達到訴訟經濟效益目標和避免前后判決矛盾的情形。(二)被告根據《行政訴訟法》的規定，成為行政訴訟被告的法定條件有三:第一，具有行政主體資格(這里已經包含行政主體與責任主體要件);第二，實施了原告認為侵犯其合法權益的具體行政行為;第三，人民法院通知其應訴。在環境侵權的行政訴訟中，被告即是違法審批或不履行法定監管職責的行政主體。依據《行政訴訟法》第25條第3款的規定，環境侵權行政訴訟中同樣也可能存在共同被告的情況。同樣，依據《行政訴訟法》第25條第5款的規定，被告也會存在“被撤銷”而發生“由繼續行使其職權的行政機關”為被告的被告資格轉移的情形。(三)第三人———環境侵權單位的法律地位依據《行政訴訟法》第27條“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”的規定，在環境受害人依法對相關環境職能部門提起行政訴訟時，環境侵權單位具備第三人的資格。首先，行政訴訟的被告恒定為行政主體，因而環境污染單位不可以成為共同被告，只能以第三人的身份參加行政訴訟。其次，由于原告的訴訟請求一般是要求環境職能部門撤銷違法審批或者依法履行監管職責，因而環境污染單位一般只能是無獨立請求權的第三人。

環境侵權受害人行政訴訟的裁判

如前所述，環境行政訴訟主要存在于兩種情形，即違法審批與審批后不予依法監管。因此，依據《行政訴訟法》第54條、55條、最高人民法院《若干問題解釋》第53條至60條等的有關規定，環境受害人提起的行政訴訟的一審裁判主要有下列情形:1．駁回起訴判決。駁回起訴判決，是指經過人民法院的審查，認定原告起訴的事實和理由不成立，判決依法駁回原告的訴訟請求。適用的條件是:被告依法審批和依法進行了環境職能監管、監管時適用法律法規正確、符合法定程序;起訴理由不成立;被訴的環境職能部門行政行為合法但存在合理性問題等情形。值得注意的是，學術界對于“維持判決”頗有詬病，認為它超出了原告的“訴訟請求范圍”，應將維持判決統一為“駁回起訴判決”［4］。本人贊同這種觀點。2．履行判決。依據行政訴訟法第54條規定，履行判決，是指經過人民法院的審查，確認作為被告的環境職能部門沒有依法履行(不履行或者無正當理由拖延履行)監管相關破壞環境的生產單位的職責的情形確實存在，依法作出的責令環境職能部門在一定期限內履行法定監管職責的判決。適用的條件是:相關環境職能部門依法負有監管職責;環境職能部門不履行或者拖延履行法定監管職責;環境職能部門不履行或者拖延履行法定監管職責沒有合法或正當的理由;環境職能部門繼續履行法定監管職責仍然有現實的價值和意義。這里需要說明的是，人民法院作出履行判決時，應當確定一個合理的履行期限。3．撤銷判決。依據行政訴訟法第54條規定，撤銷判決，是指人民法院經過審查，認為行政機關的具體行政行為由于具備主要證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序、超越職權、濫用職權情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為的判決。落實到環境受害人的行政訴訟中，撤銷判決一般適用于環境職能部門的違法審批行為，原告要求人民法院依法撤銷環境行政職能部門違法發放許可證照等，從而“剝奪”環境污染單位“合法污染”的依據，達到“釜底抽薪”的效果。4．確認判決。確認判決是指人民法院經過審查，確認被訴的環境職能部門行政行為違法或者無效的判決形式。傳統的確認判決認為包括兩種情形:一是確認被訴的環境職能部門行政行為合法或者有效;一是確認被訴的環境職能部門行政行為違法或者無效。如上所述，本人認為對于前者的“確認”應該與“維持判決”同理，歸于“駁回起訴判決”之類。因此，本處的確認判決就是確認被訴的環境職能部門行政行為違法或者無效的判決形式。適用的條件是:被訴的環境職能部門不履行法定職責，但判令其履行法定職責已經沒有實際意義和價值的;被訴的環境職能部門行政行為違法，但不具有可撤銷的內容。這既可以針對環境職能部門監管中的事實行為，也可以適用于一些環境職能部門的某些形式瑕疵行政行為。5．賠償判決。賠償判決，是指人民法院經過審查，確認環境受害人的合法權利受到被訴的環境職能部門行政行為的侵害并且造成了現實的損害的，在環境受害人的請求下依法判決環境行政職能部門予以賠償損失的判決形式。因此，賠償判決往往構建在“確認判決”的基礎之上的。而且，根據最高人民法院《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》，人民法院對于行政賠償請求人未經確認程序而直接提起行政賠償訴訟的案件，在判決時應當對致害行為是否違法予以確認。環境受害人行政訴訟中的賠償判決適用情形是:被訴的環境職能部門行政行為違法或者無效;客觀的損害結果存在;被訴的環境職能部門行政行為違法或者無效與客觀的損害結果有因果聯系。值得注意的是，此時環境職能部門與實際造成環境侵權的生產單位的法律關系則另當別論。鼓勵環境侵權受害人通過多種途徑解決環境糾紛問題，尤其是在傳統的民事訴訟之外開辟新的路徑，有利于把環境職能部門的積極性和主動性調動起來，即可以保護受害人的合法權益，還可以促使政府切實落實環保責任、保護社會環境等公共利益，彌補當前環境公益訴訟制度缺失的弊端。

本文作者：夏明圣徐湘明工作單位：淮北師范大學政法學院