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摘要:在全面推進依法治國語境下，我國現行憲法實施仍存在法律屬性功能障礙、監督保障職能弱化、“社會養分”不足等問題。解決方法可以是:強化憲法監督，對違憲行為加強審查并處置;積極推動依憲釋法，增強憲法作為法律屬性的法律適用功能;深入開展以憲法宣誓為軸心的憲法宣傳，引導社會形成學憲法、用憲法、遵憲法的良好氛圍。憲法監督、依憲釋法和以憲法宣誓為軸心的宣傳制度對于規范公權力運行，保障公民合法權益，維護憲法權威具有重要意義。

關鍵詞:憲法實施;憲法監督;依憲釋法;憲法宣誓

法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。對作為一國的根本法而言，憲法也概莫能外。從憲法的本質來看，就是要依據一種建構或確認國家組織和權力、保障公民權利和自由的憲法而開展的國家治理。其目的就是通過憲法的實施，把憲法從政法性文本轉換為社會性事實，使憲法在應然性和實然性的雙重維度上得以調整政治關系并規制政治過程。［1］在全面推進依法治國的現實背景下，強化憲法實施，一個重要的維度就是進一步深化對公權力行使的規范與約束，為把“權力關進制度的籠子里”提供憲法保障。

一、起點與希望:憲法實施新的契機

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，該決定首次以黨的文件形式對國家治理方略理論和實踐進行頂層部署。從決定內容來看，文中提到“憲法”一詞多達38處，而涉及“憲”字的達41處。在《關于＜中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定＞的說明》中明確指出:“憲法是國家的根本法。法治權威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權威。必須把宣傳和樹立憲法權威作為全面推進依法治國的重大事項抓緊抓好，切實在憲法實施和監督上下功夫。”換言之，憲法已經在推動國家治理體系中居于核心地位，并將發揮更加重要的作用。黨的十八大以來，注重發揮法治在推動國家治理體系和治理能力現代化中的作用已經成為當下推動轉型時期全面深化改革、實現“兩個一百年”目標的重要保障。一個較為顯著的標志是，十二屆全國人民代表大會常委會先后通過了《關于設立國家憲法日的決定》和《關于實行憲法宣誓制度的決定》。從實施效果來看，國家憲法日設立兩年來，全國各地組織開展形式多樣的憲法宣傳活動，掀起了學習憲法、宣傳憲法的熱潮，憲法宣傳輿論氛圍效果初步顯現。自2016年1月1日起憲法宣誓制度施行以來，全國各省區市、各行業部門都結合各自實際相繼出臺了較為具體的憲法宣誓辦法。現在對于各類新任命的國家工作人員，在就職時均舉行了憲法宣誓儀式。2016年6月，兩辦又下發了《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，相關機關事業單位、企業等都將聘請法律顧問、公職律師，但凡重大事項決策必須征求法律顧問、公職律師意見等等。盡管這些措施都是通過政治性因素來推動憲法實施，但是從客觀效果上看，對于增強國家公職人員的憲法意識，提高依法履職能力水平有極為重要的意義。

二、解構與剖析:憲法實施的主要表征

憲法如何實施?如何強化憲法實施的保障?這需要對憲法實施概念本身進行界定和厘清。中國的傳統文化中，在民國時期的公共話語討論中，康有為在給光緒帝的《請君民合治滿漢不分析》中指出“立憲法以同受其治”［2］。當時往往將“憲法實施”與“實施憲政”兩個概念基本等同。所謂“憲法實施”就是指“實施憲政”，邏輯上包括制定憲法，并且實施該部憲法。［3］當前我國無論從學界還是實務中，“憲法實施”這一提法被廣泛適用，但對憲法實施這一概念內涵卻尚未形成有效共識。有學者指出，當前我國憲法學界對憲法實施的相關概念較為雜亂，如憲法監督往往與憲法保障、違憲審查、憲法訴訟、司法審查、憲法解釋等概念沒有一個清晰的界限，使憲法監督的內涵與外延混亂。［4］有的學者認為，構成憲法實施的一套制度需從宏觀、中觀、微觀三個層面來認識，分別是憲法保障和憲法實施、憲法監督和憲法適用、違憲審查(司法審查)和憲法訴訟。［5］有的學者認為，憲法的實施是指公權力部門依據憲法作出的國家行為。［6］綜上來看，憲法實施就是如何貫徹落實已經制定的成文憲法。從憲法學理論通說來講，廣義的憲法實施是指憲法規定的內容在實際生活中得以貫徹落實。筆者認為，憲法實施是指公權力部門對憲法的具體貫徹實施以及保障其實施的各類行為的總稱。“法律必須被執行，否則將形同虛設”。就憲法實施效果來分析，憲法實施應當具有以下幾方面表征:(一)落地生根———憲法精神原則的具體化。從立法層面來講，憲法作為一個主權國家的根本法，是各類基本法律、法規及部門規章的“總指揮”，其他一切具有法律性質的規范性文件都不得與憲法相抵觸，具有政治昭示性、法律綱領性、價值導向性等功能。但是，從社會運行模式來看，無論其縱向的繼承、變異及中斷關系，還是其橫向的交叉與滲透、制約、促進關系等，社會諸要素與諸系統都表現出了相互聯系、交互影響、交互作用的特點。［7］就憲法本身而言，正是由于其具有上述特性，也注定了其自身的局限性———不可能將社會運行中所有需要規范的事項都納入其中，而大多只能做出原則性的規定。而要貫徹落實憲法精神原則要求，推動憲法實施，就必須通過居于下位的法律、行政法規、部門規章及其他規范性文件來體現。因此，一個國家是否具有較為完備的法律體系，已經成為衡量一個國家憲法實施程度，亦即法治文明程度的首要標尺。改革開放以來，隨著我國經濟社會的快速發展，立法也進入“快進”模式。經過三十余年的浸潤，2011年3月，時任全國人民代表大會常務委員會委員長吳邦國宣布:“中國特色社會主義法律體系已經形成”。這不僅標示一種憲法實施狀態的政治性宣誓，也意味著在我國以憲法為支撐的法律體系已經基本建構完成。自此之后，中國法律的實務和學術不僅進入一個“法律解釋”的時代，而且更為重要的是，還進入一種“法律評價”的時代。［8］(二)依憲釋法———公民權利救濟失范后的補位。憲法實施是相對于憲法制定而言的，無論采取何種憲法實施機制，都離不開對憲法條文的解釋。從法的本質屬性看，法律適用中的依憲釋法活動，其本身就是一種法律的解釋活動，只是在解釋中不僅依照憲法來解釋法律，而且涵蓋了特殊的解釋對象———憲法，甚至必須解釋憲法。也就是說，依憲釋法既包括了依照憲法的精神原則來解釋法律，也包括對憲法本身的解釋。否則，如果在憲法實施中僅僅將憲法作為一種純粹的政治性宣言，將其高高在上如神靈般的“供奉”而不接“地氣”，則猶如一只“失去雙腳的小鳥”，只能在半空中懸浮，始終無法落到可以棲息、生長之地。尤其是在當作為公民的基本權利遭受公權力侵害，而其他法律救濟途徑已經窮盡抑或囿于法律自身的局限性，無法實現公民權利之保障時，如果不通過憲法性解釋或個案的憲法性原則處理，則公民的權利救濟已經無路可走，憲法規定的保障公民基本權利之憲法精神也將成為一紙空文。因此，“如果法律要使用在具體的個案里，它就需要解釋。”［9］通過依憲釋法方式對公民權利救濟失范后的及時補位，則成為憲法真正得以施行的重要標志，也是眾多現代民主法治國家實施憲法的基本范式。(三)保障監督———違憲行為的實質化處理。有權利即有保障，有義務即有監督。憲法對公民的基本權利及義務、國家機構組成及職能等方面進行了賦權或限權。那么要保障憲法實施的一個重要路徑就是建立健全憲法監督制度。從目前世界各國的情況來看，保障和監督憲法實施的模式主要有三種:一是美國模式;二是歐洲憲法法院模式;三是法國的憲法委員會模式。［10］如美國是通過建立司法審查體制，由最高法院或聯邦負責違憲審查，如果認為法律或法令違反憲法，則可以直接宣告該法律或法令違憲而無效;德國則是通過設立專門的聯邦憲法法院模式，集中統一行使違憲審查權;法國于二戰后設立的憲法委員會，通過事先實體審查和程序審查的方式進行合憲性審查。上述國家通過建立符合自己國情的憲法監督體系，在限定規范公權力行使、維護公民基本權利方面發揮了重要作用，對各類違憲行為進行了有效審查，并得到實質化處理，有效保障和推動了憲法實施。我國對憲法的監督也有明確規定，憲法第六十二條將監督憲法實施作為全國人民代表大會行使的職權之一，第六十七條規定全國人民代表大會常務委員會行使解釋憲法、監督憲法實施的職權。因此，就我國而言，憲法的保障監督實施主體為代表人民行使最高權力的全國人民代表大會及其常務委員會。但是從現行憲法運行30多年來的經驗來看，其對推動憲法實施的效果不太明顯，甚至在一定程度上不利于憲法實施，降低了憲法實施效果。［11］(四)公眾認同———客觀正向的評價機制。從現行憲法文本分析，憲法主要包含了國體政體及有關基本制度的確立，對公民基本權利和義務、國家結構形式等事項進行了明確。憲法作為動態的法律，需要一系列的具體的憲法實施行為及客觀正向的評價機制以契合其目的與價值。因為無論是通過制定形式完備的法律規范體系來推動憲法實施，還是運用多維的逆向監督手段來保障憲法實施，最終的實施效果———能夠獲得公眾認同，在個體與個體之間、個體與社會之間、社會不同組織之間能夠將憲法之核心要義外化為行動準則，從而形成客觀正向的評價機制。在現代法治視域下，建構公眾對憲法實施效果形成客觀正向評價，在評價標準或對象上應當至少包括以下三個方面內容:一是公民基本權利的憲法保障程度，即憲法權利的保障程度;二是國家機構和制度設立的憲法執行程度，即憲法權力的確立;三是憲法行為的憲法依附程度，即憲法行為的合憲程度。憲法實施的正向評價機制需要通過多維度的方式加以建立，因為這與一個國家的文化傳統、法治環境、民眾素養等諸多因素密切相關，需要強化憲法實施，增進社會公眾對憲法的了解、支持和認同，從而夯實這一評價機制的社會土壤。

三、困境與缺位:當前憲法實施中存在的問題

對我國憲法實施中存在的問題和不足，學界已進行了較為深入的討論，既有達成共通性的共識，即程序性實施取得明顯成效，實體性實施效果仍然不盡人意，也有理論視角觀點的差異，即在如何認識、如何保障憲法實施的方法路徑方面仁者見仁。在筆者看來，當前憲法實施所處局面是，現有制度設計模式優勢尚未發揮，實際效果差強人意，主要體現在以下幾個方面:(一)憲法的法律屬性功能障礙。憲法作為主權國家的根本法，首先應當具備政治屬性功能，因為這體現了一個國家的總體架構和核心價值，也是宣示其存在合法性的重要標志。但憲法的另一重屬性———法律屬性，則是憲法作為“法”的天然屬性。既然稱為法，就必須要被適用，不僅僅是形式上或程序上的適用，比如立法上的確認或法律上的援引，而且應當從實體上加以運用，比如公民的合法權利受公權力侵害救濟失范后的憲法救濟，否則將不能被稱為嚴格意義上的“法”，而只能稱為一種象征、一種昭示。就我國而言，目前針對國家機關具體行為的權利侵害，公民已可以通過行政訴訟或國家賠償等方式獲得救濟，但是當遭受國家有關機關不當的立法或者解釋導致獲得救濟時的“事實不平等”，或者由于本身法制的不完善致使公民無法獲得普通法律救濟時，憲法的法律屬性功能就未能得到充分發揮。比如，憲法第三十三條明確規定，中華人民共和國公民在法律面前人人平等。盡管目前國家已出臺大量政策，力求破除傳統城鄉二元社會結構造成的諸如教育、就業、社會保障等方面的不平等現象，然而一個令人尷尬且廣為詬病的事實是，有不少法律性質的規定仍然未能實現“同頻共振”，如在人身損害賠償方面，仍然按照最高法院于2003年的《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》適用，即公民死亡賠償金的計算標準分為城鎮居民和農民居民兩個不同標準，“同命不同價”現象仍未得到實質性改變。(二)憲法實施的監督保障職能弱化。從西方國家較為成熟的憲法監督模式來看，負有該項職責的機構均能較為有效地推動、保障、監督憲法得到實施，取得良好的政治效果、法律效果和社會效果。而從我國國家權力結構劃分來看，全國人民代表大會及其常委會具有規范意義上的監督保障憲法實施等法定職責，但在長期的社會實踐中，則一向采取一種可謂自我謙抑主義的政治立場，以致憲法中所規定的一些涉及其重要職權的條款本身，即屬于“有待得到有效實施的憲法條款”。〔8〕監督保障職能的弱化已經成為我國憲法實施的掣肘。我國《憲法》第五條規定:“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”從法律邏輯關系上講，既是體現和維護了憲法的絕對權威，也對下位法律規范性文件作出的禁止性規定。然而，如何保障“不得同憲法相抵觸”?盡管憲法和立法法均對此作出了明確規定，但是囿于機制體制等多方面因素的影響，負有行使此項職責的權力機關似乎并未將其提上“議事日程”，實施效果也就可見一斑了。誠如在首都各界紀念現行憲法公布實施30周年大會上的講話所指出的:“保證憲法實施的監督機制和具體制度還不健全，有法不依、執法不嚴、違法不究現象在一些地方和部門依然存在”。(三)憲法實施的“社會養分”不足。在我國歷史文化長河中，由于受傳統封建“官本位”思想的影響，長期以來“權力至上”、“權在我手，我就是法”等思想桎梏被奉為圭臬，法律僅僅是公權力行使的附屬工具，民主法治觀念一直處于萌發狀態。直至近代以來，梁啟超在《立憲法議》一文中指出:“立憲政體者，必民智稍開而后能行之。”至此，“憲法實施”這一概念得以首次明確提出。但是憲政、憲法等也僅僅停留在在當時少數知識精英的話語體系中。憲法實施的“社會養分”存在先天缺陷和不足。以至于在孫中山先生提出的“建立民國”理論中，也正視了“民智未開”這一歷史現實，從而將“訓政”作為實施“憲政”的前置性階段。自新中國成立后首部憲法頒布實施以來，先后又制定三次(部)憲法，才最終形成了現行憲法，而其中的實施過程也是頗為曲折。即使在全面推進依法治國已經成為中央全面深化改革重大任務之一的現實語境下，一些國家工作人員的憲法意識、法制觀念淡薄，不按憲法法律的規定履行職責，有的甚至踐踏憲法和法律，出現領導干部公然利用公權力粗暴干預司法等行為。這既是對憲法和法律的褻瀆，在社會公眾之中造成了極為負面的影響，從另一側面也表明，憲法實施在我國仍然面臨較大挑戰，無論是行使公權力的國家工作人員還是普通民眾，都需要繼續補充憲法實施的“社會養分”。

四、進路與限度:契合現實語境的憲法實施保障措施

任何具有實質性意義的價值研究都必須根植于現實土壤，否則任何一項制度設計或機制建構都猶如“無源之水”。抑或是按照通常的“外國如此我國也當如此”之研究范例預設，將外國法治或學說的介紹樹立作為立論的前提或基礎，雜糅進有關我國的某些片段或模棱兩可的事實信息，就引出修改或制度構建的政策建議，［12］其結果就是可能陷入新的“本本主義”桎梏。因此，要在契合我國現行政治制度、法律傳統和思想文化的語境下來審視、議定、促進憲法實施“落地生根”。(一)強化憲法監督主體職能。中央在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確:“完善全國人民代表大會及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件”，這就至少從三個方面對如何加強憲法實施提出了要求:一是按照職權法定原則，實施憲法監督的主體就是全國人民代表大會及其常委會;二是強化對憲法解釋的程序性機制完善;三是實施憲法監督重要方式仍然是強化對規范性文件是否違憲的備案審查(包括形式審查和實體審查)力度。同時，我國《立法法》第九十九條規定，有關機關對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求。由上可知，盡管從字面意義而言并未對憲法監督主體作出排他性規定，但事實上實施監督職能的也只能是全國人民代表大會及其常委會。有學者認為，我國應當設立憲法委員會，并對其基本構造進行了設計論證。［13］有學者提出“在全國人民代表大會之下設立與全國人民代表大會常委會相并立的憲法委員會，專門行使違憲審查權”［8］思路或許暫時仍無實現之可能，但是也提供了一個有益的思路鏡鑒，即在不突破現行“紅線”規定的前提下，將憲法委員會設立在全國人民代表大會常委會之下，與法制工作委員會等工作委員會并立，專司違憲審查之責。同時，2015年新修訂的《立法法》第九十九條增加了“有關的專門委員會和常委委員會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查”的規定，這樣既為建立專門的憲法監督機構、推動真正違憲審查制度的建立掃清了法律障礙，又有效避免由劇烈的“釜底抽薪”式的改革來推動憲法實施，至少是一種可以通過漸進式改革方式推動憲法監督制度實施的有益嘗試。(二)完善依憲釋法機制。就當下而言，具有中國特色的社會主義法律體系已經形成，這也意味著程序性立法已經基本完備，應當立足全面深化改革背景，強化實體性立法，在提高法律適用質量和水平上下功夫。法治主義下的立法已不是盲目地圍繞著改革來開展工作，而是要“引領”改革，這就對改革決策提出了更高的合法性要求，執政黨在制定決策時應當考慮相關法律問題，改革思路、方案、措施等都應當在法治框架內遵循法治原則和法律規定來進行，不能“踩著法律改革”。〔14〕因此，強化憲法的法律適用，發揮憲法作為根本法的法律屬性作用則成為推動全面深化改革的題中之義。在我國現行體制下，通過“依憲釋法”的方式間接適用憲法，才是當下中國在法律適用中實施憲法的切實可行之正道，才是當下中國的憲法適用之門、憲法實施的重要之門。〔15〕依照《立法法》第四十六條對提出法律解釋的主體類型進行的明確規定，可以進一步細化完善憲法解釋事項移送流程機制，提高憲法解釋的針對性、時效性、可操作性。譬如，對法院、檢察院等司法機關在案件辦理實務中需解決的憲法性問題，即通過司法審查后，按照憲法案件移送流程機制報送解釋，有效規范暢順解釋渠道。以法院為例，地方各級法院、專門法院在案件審理過程中，如果認為所適用的法律法規以及規章等規范性文件與憲法相抵觸的，則應當及時逐級層報，由最高人民法院決定是否向憲法解釋機構提出解釋憲法的請求。這種通過特定事件或個案對憲法的相關條款進行解釋的釋憲機制，即實行憲法的解釋活動與具體個案相結合，通過采取類似判例法模式，改變當前在司法實踐中的“選擇適用”局面，通過反向倒逼形式推動憲法解釋。此外，結合社會實踐，可以進一步拓展請求憲法審查的渠道，譬如針對一般公民、社會團體及研究機構等，我國憲法規定，全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。因此，如公民或其他組織認為自己的基本權利受到國家機關及其國家工作人員的不法侵害后，在窮盡現有的救濟途徑仍得不到有效保護之情形下，可以向全國人民代表大會常務委員會提出憲法解釋或適用的請求。(三)構建以憲法宣誓為軸心的憲法宣傳制度。指出，憲法的基石在于全體社會成員發自內心的擁護，憲法的權威在于人民發自內心的信仰。因此，強化憲法宣傳已成為推動憲法實施的題中之義。“木受繩則直，金就礪則利”。在國家及社會治理體系中，國家機關及其公職人員行使職權行為的合法性、合理性，一直以來都是引導社會行為規范、引領社會良好風尚的“中軸線”，推動國家公職人員牢固樹立“憲法至上”理念，積極推動憲法實施，引領全社會樹立正確的憲法觀念，就要構建起以憲法宣誓為軸心的憲法宣傳制度。從已頒布施行的《關于實行憲法宣誓制度的決定》內容來看，分別從宣誓主體、誓詞內容、宣誓組織、宣誓儀式等方面進行了明確，形成了相對較為完備的宣誓程序。下一步，需要建立完善宣誓后履職情況的監督機制，進一步明確憲法宣誓后的效力。譬如將其納入公職人員違憲后處罰的依據，一旦國家工作人員涉及違憲，則應當受到相應的制裁。否則如果僅將宣誓作為一種任職的前置性程序，而無相應追究機制，那么宣誓本身將淪為一種虛化的儀式，也就無法實現該項制度設計所要達到的預期效果。鑒于憲法宣誓本身屬于一種政治性行為，其責任追究形式也宜采用通過諸如向社會公開道歉、引咎辭職、依職權罷免等政治責任追究方式進行。此外，對代表國家履行職責的公務員，對其進行系統的憲法教育，從憲法的戰略高度完善公務員的憲法教育體制，是推動憲法實施的重要基礎，也是有效預防公權力濫用的重要環節。［16］憲法宣傳還需要其他法律職業群體的共同努力，無論是從事教學、科研的憲法學理論工作者，還是從事律師、法律服務等活動的實務工作者，都需要自覺遵守憲法，推動憲法實施。此外，注重發揮廣播、電視、報紙、雜志等傳統媒體宣傳功能，利用網站、微博、微信等新興媒介平臺，運用“互聯網+”信息技術優勢，加大憲法宣傳力度，擴大社會公眾對憲法知曉度，積極營造學憲法、用憲法、守憲法的良好氛圍，從而最大限度地凝聚社會共識，推動社會各界從內心對憲法權威的信任、遵從與維護。

五、結語

憲法監督、依憲釋法或以憲法宣誓為軸心的宣傳制度和許并不是推動憲法實施的唯一進路，但確是當前“四個全面”戰略布局下推動憲法實施的最關鍵、最有效的方式。要推動憲法全面實施之路或許仍然任重道遠，但是至少立足當下國情、社情、民情，討論建構契合現實語境的憲法實施及其保障制度，以規范約束公權力行使，強化私權利憲法性保護，也未嘗不是一種有益嘗試。

作者:馬良全 單位:華南理工大學