導(dǎo)語(yǔ)：革新鄉(xiāng)村普惠金融政策一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

從1994年我國(guó)首次開(kāi)展小額信貸以來(lái)，小額信貸已經(jīng)形成三種模式：第一種是由政府比如扶貧基金開(kāi)展的小額信貸；第二種是由國(guó)際捐贈(zèng)等方式形成的民間小額信貸組織發(fā)放的小額信貸；第三種是由農(nóng)村信用社等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)提供的小額信貸。這三種模式下的小額信貸業(yè)務(wù)開(kāi)展情況均不太理想，而其他形式的小額信貸組織，特別是非官方背景的小額信貸組織發(fā)展迅速，一些小額信貸組織在區(qū)域內(nèi)還表現(xiàn)出了強(qiáng)大的生命力，在幫助貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧致富的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了自身規(guī)模的擴(kuò)大和可持續(xù)發(fā)展。寧夏鹽池縣婦女發(fā)展協(xié)會(huì)小額信貸服務(wù)中心就是這樣的一個(gè)機(jī)構(gòu)。為了深入了解該機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)開(kāi)展情況，我們對(duì)其進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。

基本情況

鹽池縣婦女發(fā)展協(xié)會(huì)小額信貸服務(wù)中心成立于1996年，是一家由國(guó)外援助資金（德國(guó)愛(ài)德基金會(huì)）資助成立、在地方民政部門(mén)注冊(cè)的非政府性質(zhì)、非營(yíng)利性的小額信貸組織。目前，該小額信貸中心的信貸業(yè)務(wù)已覆蓋鹽池縣4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)17個(gè)行政村的64個(gè)自然村，貸款農(nóng)戶(hù)1400余戶(hù)。

組織結(jié)構(gòu)

鹽池縣婦女發(fā)展協(xié)會(huì)是小額信貸服務(wù)中心的管理部門(mén)，理事會(huì)是最高決策部門(mén)，小額信貸服務(wù)中心是它的具體辦事機(jī)構(gòu)。小額信貸服務(wù)中心設(shè)主任一名，協(xié)調(diào)員兩名（這三名工作人員分別來(lái)自政府有關(guān)職能部門(mén)），負(fù)責(zé)該中心的日常管理工作。中心以下業(yè)務(wù)目前有5位推廣員承擔(dān)（推廣員由熱心于小額信貸事業(yè)、威望高、人緣熟的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民擔(dān)任），每位推廣員負(fù)責(zé)10～12個(gè)自然村的業(yè)務(wù)。依據(jù)自然村大小的不同，每個(gè)自然村有3～11個(gè)信貸小組，并經(jīng)民主選舉產(chǎn)生一位村大組長(zhǎng)和一名記錄員，分別承擔(dān)信貸小組的貸款申請(qǐng)、風(fēng)險(xiǎn)保證金的收取、召集各類(lèi)活動(dòng)等工作。每個(gè)信貸小組由4～7戶(hù)農(nóng)村婦女自愿組成，除要求直系親屬不能結(jié)組外，小組成員均可自由相互選擇。組織結(jié)構(gòu)及監(jiān)督管理體系如圖1所示。

資本構(gòu)成

1996年，德國(guó)愛(ài)德基金會(huì)提供援助資金4萬(wàn)元，由鹽池縣沙地資源開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)管理使用，借助于“促進(jìn)婦女參與的扶貧與環(huán)境改造”項(xiàng)目，開(kāi)始實(shí)施小額信貸項(xiàng)目。通過(guò)3年的運(yùn)行，該項(xiàng)目取得了初步成功。1999年起愛(ài)德基金會(huì)開(kāi)始追加投資，成立了愛(ài)德鹽池縣婦女發(fā)展協(xié)會(huì)小額信貸服務(wù)中心，至2007年3月末，小額信貸服務(wù)中心的資本金共計(jì)310萬(wàn)元，其中，愛(ài)德基金會(huì)提供援助資金138萬(wàn)元；地方財(cái)政等部門(mén)提供的用于扶貧項(xiàng)目的信貸基金61萬(wàn)元；風(fēng)險(xiǎn)保證金68萬(wàn)元；其他來(lái)源43萬(wàn)元。

業(yè)務(wù)流程

受資金規(guī)模的限制，鹽池縣小額信貸服務(wù)中心采取每半年一個(gè)貸款輪回，貸戶(hù)第一輪貸款金額最高1000元，以后每輪增加500元，最高不超過(guò)3000元（貸戶(hù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大后可申請(qǐng)發(fā)展性貸款，最高5000元）。該中心在貸款發(fā)放方式上采取集中發(fā)放方式，即以自然村為單位，批量發(fā)放各信貸小組所需貸款，貸款到期日確定在貸款6個(gè)月后的一個(gè)村民活動(dòng)日，以便集中收取貸款本息并決定是否提供下一輪貸款申請(qǐng)。同時(shí)，小額信貸服務(wù)中心要求所有貸款戶(hù)自貸款后的第二個(gè)月起每半月按貸款額1％繳納風(fēng)險(xiǎn)保證金，每輪貸款到期后需繳足貸款額的10％。如若續(xù)貸，這些保證金不予退付，由小額信貸服務(wù)中心按6‰給付利息，直至該貸戶(hù)退出互助組。

財(cái)務(wù)狀況

小額信貸服務(wù)中心的貸款采取本息一次性清收的辦法，月息10‰，其中80%作為小額信貸服務(wù)中心的業(yè)務(wù)收入，用以支付交通費(fèi)、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)以及由社會(huì)聘用的推廣員的工資和中心辦公費(fèi)用；20%作為村民活動(dòng)經(jīng)費(fèi)返還村大組使用。目前，該中心在主任和協(xié)調(diào)員的工資由其原單位支付、64個(gè)村大組長(zhǎng)和記錄員未支付任何勞務(wù)費(fèi)用的情況下，運(yùn)管費(fèi)收入基本滿足推廣員工資及中心正常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用。至2006年，小額信貸服務(wù)中心利息收入共計(jì)81.1萬(wàn)元，年均6.8萬(wàn)元，僅能滿足5位推廣員的工資支出和車(chē)輛租賃、出差補(bǔ)助和對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)費(fèi)用。隨著小額信貸業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，其運(yùn)行成本逐年升高，2006年，該中心推廣員工資、中心辦公費(fèi)用、交通費(fèi)用、培訓(xùn)費(fèi)用共計(jì)22.3萬(wàn)元，占其當(dāng)年利息收入的90.5%。

發(fā)展情況

經(jīng)過(guò)十余年的探索發(fā)展，鹽池縣小額信貸服務(wù)中心在農(nóng)村貧困地區(qū)運(yùn)用小額信貸資金廣泛開(kāi)展扶貧工作，既保持了信貸資金的循環(huán)使用和保值功能，又實(shí)現(xiàn)了貸款農(nóng)戶(hù)家庭生活的改善和經(jīng)營(yíng)能力的提高。為難以取得正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款支持的貧困農(nóng)民解決了資金困難，幫助他們通過(guò)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了脫貧。與此同時(shí)，小額信貸服務(wù)中心自身也取得了長(zhǎng)足發(fā)展，信貸資金由最初的4萬(wàn)元發(fā)展到310萬(wàn)元，服務(wù)農(nóng)戶(hù)也由1996年的20戶(hù)發(fā)展到1400余戶(hù)（見(jiàn)圖2）。

經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)

扎根農(nóng)村，充分發(fā)揮小額信貸的“拾遺補(bǔ)缺”作用。隨著金融體制改革的不斷深入，農(nóng)村信用社資金供給壓力急劇增大。在這一背景下，鹽池縣小額信貸服務(wù)中心以其獨(dú)有的組織形式和經(jīng)營(yíng)模式，緊緊圍繞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心，積極引進(jìn)外部資金，努力為貧困農(nóng)民解決資金困難，重點(diǎn)幫助他們通過(guò)發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)實(shí)現(xiàn)脫貧，彌補(bǔ)正規(guī)金融信貸不足。2006年，小額信貸中心業(yè)務(wù)輻射4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)17個(gè)行政村的64個(gè)自然村，貸款農(nóng)戶(hù)1400余戶(hù)，占比15%；累計(jì)發(fā)放小額信貸1886.2萬(wàn)元，受益農(nóng)村貧困婦女11022戶(hù)(次)，占比近30%。

創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)理念，始終以貧困農(nóng)村婦女為貸款對(duì)象。小額信貸服務(wù)中心始終堅(jiān)持以貧困的農(nóng)村婦女為扶持對(duì)象，它們認(rèn)為，婦女在農(nóng)村地區(qū)是弱勢(shì)群體，需要更多支持；婦女常年在家，已經(jīng)成為農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)的主體力量；婦女非常關(guān)心家庭日常開(kāi)支，少有惡習(xí)，能夠根據(jù)實(shí)際需要申請(qǐng)小額貸款。許多參加小額信貸組的農(nóng)村婦女已經(jīng)成為當(dāng)?shù)刂赂荒苁帧Ｐ☆~信貸服務(wù)中心也被親切地稱(chēng)為幫助貧困婦女脫貧致富的“好娘家”。在150戶(hù)樣本農(nóng)戶(hù)中，有60%的農(nóng)戶(hù)在家庭生產(chǎn)出現(xiàn)資金困難時(shí)首先選擇到小額信貸服務(wù)中心申請(qǐng)貸款。無(wú)抵押放款，充分利用“熟人機(jī)制”防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。鹽池縣小額信貸服務(wù)中心受到廣大貧困農(nóng)村婦女歡迎的重要原因是其提供的貸款手續(xù)簡(jiǎn)便和不需要任何抵押。在信貸風(fēng)險(xiǎn)防范方面，該中心的貸款對(duì)象是以自然村常住戶(hù)為結(jié)組對(duì)象，每4～7戶(hù)家庭婦女組成一個(gè)信貸小組，在小組成員之間的家庭情況、信用狀況和勞動(dòng)生產(chǎn)能力互相知情的情況下實(shí)現(xiàn)互助互信，共同承擔(dān)資金使用風(fēng)險(xiǎn)，充分利用“熟人機(jī)制”防范信貸風(fēng)險(xiǎn)，較好地破解了貧困農(nóng)戶(hù)在完全沒(méi)有資產(chǎn)抵押的現(xiàn)實(shí)條件下獲取貸款這一難題。該中心運(yùn)行十余年來(lái)，除1997年和1998年四筆貸款因借款人死亡造成4000元逾期外，其余貸款均順利回收，回收率達(dá)到99.9％。培養(yǎng)了農(nóng)民有償使用資金意識(shí)和誠(chéng)信意識(shí)。上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，鹽池縣每年近千萬(wàn)元的扶貧資金雖然解決了當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)民生產(chǎn)生活中的困難，但也滋生了部分農(nóng)民“等靠要”的不良思想，影響了扶貧資金的實(shí)際功效。小額信貸以其有償使用的方式進(jìn)入農(nóng)村以后，逐步培養(yǎng)了農(nóng)民有償使用資金的意識(shí)，使得農(nóng)民在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者生活發(fā)生困難時(shí)不再向政府“伸手”，而是積極尋求以支付利息的方式外借資金緩解困難和發(fā)展生產(chǎn)。

以技能培訓(xùn)和文體活動(dòng)為載體，豐富農(nóng)村精神文化生活。當(dāng)調(diào)查問(wèn)到“當(dāng)前農(nóng)民脫貧致富中最缺的是什么”時(shí)，除了資金外，有近32%的農(nóng)戶(hù)選擇了“缺乏技術(shù)信息和有銷(xiāo)路可賺錢(qián)的產(chǎn)品信息”；有36%的農(nóng)戶(hù)迫切希望得到技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)和掌握市場(chǎng)信息。小額信貸服務(wù)中心堅(jiān)持農(nóng)閑時(shí)每月兩次、農(nóng)忙時(shí)每月一次的村民活動(dòng)，一方面掌握了解信貸資金的使用情況，另一方面不斷加強(qiáng)對(duì)貸款農(nóng)戶(hù)的種養(yǎng)殖業(yè)、市場(chǎng)預(yù)測(cè)技能培訓(xùn)，同時(shí)開(kāi)展多種多樣的鄉(xiāng)村文化體育活動(dòng)。充分利用冬春農(nóng)閑時(shí)間邀請(qǐng)農(nóng)技專(zhuān)家和科技人員到農(nóng)村開(kāi)展家畜圈養(yǎng)技術(shù)、大棚蔬菜種植技術(shù)和病蟲(chóng)災(zāi)害防治技術(shù)。2006年，該中心貸款所覆蓋的自然村平均每村舉辦了5場(chǎng)（次）農(nóng)技培訓(xùn)或?qū)ｎ}講座。1996年以來(lái)，參加小額信貸的64個(gè)自然村都建立了婦女掃盲班，200多名婦女通過(guò)掃盲學(xué)習(xí)掌握了常用漢字，一些人不但能讀報(bào)寫(xiě)信，還主動(dòng)幫助別人學(xué)習(xí)脫盲。為幫助農(nóng)民提高生產(chǎn)能力，小額信貸服務(wù)中心在64個(gè)自然村建有專(zhuān)門(mén)的村民活動(dòng)中心，定期開(kāi)展文化體育活動(dòng)。

透過(guò)富裕戶(hù)到達(dá)貧困戶(hù)，協(xié)助農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織整合資源。小額信貸服務(wù)中心結(jié)合各自然村生產(chǎn)資源的實(shí)際，發(fā)動(dòng)一些通過(guò)小額信貸扶植后家庭經(jīng)營(yíng)能力比較好的農(nóng)戶(hù)創(chuàng)辦農(nóng)村經(jīng)濟(jì)行業(yè)協(xié)會(huì)，吸納當(dāng)?shù)胤N養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)戶(hù)廣泛參加，讓小額信貸的幫扶理念透過(guò)富裕戶(hù)到達(dá)貧困戶(hù)，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。在創(chuàng)建行業(yè)協(xié)會(huì)的過(guò)程中，小額信貸服務(wù)中心以貸款的方式提供啟動(dòng)資金，貸款利息收入結(jié)算后全部返還給行業(yè)協(xié)會(huì)作為活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。到2006年末，小額信貸服務(wù)中心幫助創(chuàng)立了9個(gè)農(nóng)村行業(yè)協(xié)會(huì)，如陳記壕村的柳編協(xié)會(huì)、龍記灣村的養(yǎng)豬協(xié)會(huì)等。行業(yè)協(xié)會(huì)在搜集和市場(chǎng)信息、統(tǒng)一市場(chǎng)價(jià)格、統(tǒng)一銷(xiāo)售渠道等方面發(fā)揮積極作用，有效降低了農(nóng)民經(jīng)營(yíng)中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

存在問(wèn)題

資金規(guī)模過(guò)小，限制了小額信貸的長(zhǎng)足發(fā)展。資金規(guī)模過(guò)小限制了小額信貸這種倍受當(dāng)?shù)剞r(nóng)民歡迎的組織形式的發(fā)展，乘數(shù)效應(yīng)難以進(jìn)一步發(fā)揮。鹽池縣小額信貸服務(wù)中心僅有的310萬(wàn)元信貸資金，只能解決鹽池縣極少部分貧困農(nóng)戶(hù)的資金困難，所能涉及的家庭不足1500戶(hù)（2007年3月的數(shù)據(jù)），難以進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)面。參加問(wèn)卷調(diào)查的農(nóng)民中有93%的人急切盼望小額信貸擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面，讓更多的貧困農(nóng)民通過(guò)小額信貸的幫助實(shí)現(xiàn)脫貧。財(cái)務(wù)收益難以保證可持續(xù)發(fā)展。雖然小額信貸服務(wù)中心有很多人員是在無(wú)償勞動(dòng)，但運(yùn)行過(guò)程中的高成本仍然使其財(cái)務(wù)上捉襟見(jiàn)肘，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。運(yùn)行多年來(lái)，其利息收入僅能滿足推廣員的工資支出、車(chē)輛租賃、出差補(bǔ)助和對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)費(fèi)用，中心3名工作人員的工資福利全部由其所在單位支付，64位村大組長(zhǎng)全部義務(wù)出工，沒(méi)有任何補(bǔ)助，一些自然村經(jīng)常更換村組長(zhǎng)，使日常聯(lián)系和貸后管理工作不時(shí)脫節(jié)，影響了小額信貸業(yè)務(wù)的正常發(fā)展。

風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制不夠健全。運(yùn)行多年來(lái)極低的逾期率，讓小額信貸服務(wù)中心對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)僅限于借款人的信用意識(shí)而忽略了其他風(fēng)險(xiǎn)，如自然災(zāi)害、病蟲(chóng)災(zāi)害以及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等，財(cái)務(wù)上沒(méi)有提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備，資金管理上實(shí)行滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)等，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。

政策建議

盡快明確小額信貸機(jī)構(gòu)的法律地位。發(fā)展小額信貸組織是健全農(nóng)村新型金融體系的必要補(bǔ)充，有助于解決當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)嚴(yán)重不足的問(wèn)題。首先，地方政府應(yīng)積極申請(qǐng)，使小額信貸服務(wù)中心成為小額信貸試點(diǎn)單位，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)給小額信貸服務(wù)中心這樣的非正規(guī)金融組織以相應(yīng)的法律地位，使其在資金規(guī)模和服務(wù)宗旨允許的范圍內(nèi)更加廣泛地開(kāi)展針對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)的信貸活動(dòng)。其次，在注冊(cè)方面允許公益性小額信貸組織在民政部門(mén)注冊(cè)，商業(yè)性小額信貸組織在工商部門(mén)注冊(cè)，鼓勵(lì)小額信貸組織在堅(jiān)持商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮聚資、補(bǔ)遺、扶弱、救急等作用，運(yùn)用信貸模式推動(dòng)貧困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

努力拓寬小額信貸機(jī)構(gòu)融資渠道。拓寬小額信貸組織融資渠道，使其形成相應(yīng)的資金規(guī)模，更廣泛地開(kāi)展業(yè)務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)的多層次全方位格局，是當(dāng)前發(fā)展小額信貸組織的重要內(nèi)容。在方向上可以有三種選擇：一是政府將每年用于扶貧的專(zhuān)項(xiàng)資金切出一塊作為政府資本投入小額信貸組織，運(yùn)用信貸方式開(kāi)展扶貧活動(dòng)，通過(guò)小額信貸組織的管理使扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金具有增值功能和調(diào)節(jié)作用；二是吸納民間資本成為小額信貸服務(wù)中心的股權(quán)資本；三是鼓勵(lì)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)向小額信貸機(jī)構(gòu)投資，吸納商業(yè)銀行先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用小額信貸服務(wù)中心遵循的“熟人機(jī)制”，通過(guò)信用合作等形式規(guī)避信貸風(fēng)險(xiǎn)，降低經(jīng)營(yíng)成本。適當(dāng)提高小額信貸利率水平。農(nóng)村信貸的基本特征是客戶(hù)分散貸款量小且風(fēng)險(xiǎn)可控性不高，貸款成本高于其他商業(yè)貸款。建議以立法的形式允許小額信貸組織參照當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)利率水平合理確定其貸款利率，使其利息收入能夠滿足小額信貸組織在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中發(fā)生的各種費(fèi)用，尤其是保證支付各層次工作人員的勞務(wù)費(fèi)用，在實(shí)現(xiàn)收支平衡的基礎(chǔ)上略有盈余，保持財(cái)務(wù)上的可持續(xù)性。

建立完善的內(nèi)部控制制度和有效的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。應(yīng)按照現(xiàn)代企業(yè)管理的要求和從事信貸業(yè)務(wù)的需要，建立健全財(cái)務(wù)管理制度，加強(qiáng)工作人員職業(yè)能力和道德素養(yǎng)的培訓(xùn)，通過(guò)吸收引進(jìn)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立一支與小額信貸組織經(jīng)營(yíng)管理相適應(yīng)的員工隊(duì)伍。在風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)方面，政府部門(mén)應(yīng)從財(cái)政渠道幫助農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，尤其是農(nóng)村種養(yǎng)業(yè)病蟲(chóng)災(zāi)害保險(xiǎn)。此外，小額信貸服務(wù)中心也要按照其貸款規(guī)模一定的比例提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，建立內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。