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編者按：本文主要從價格聽證的歷史和發(fā)展；當前中國價格聽證的主要缺陷；完善價格聽證制度的路徑依賴進行論述。其中，主要包括：法院在審查事實或法律問題時，要以公開舉行的方式聽取證人和當事人的意見、決策聽證制度是現代民主政治發(fā)展的必然產物、聽證作為一個舶來品，是公眾參與決策的路徑依賴、市場經濟的挑戰(zhàn)、公共決策的要求、公共管理的需要、聽證透明度不高、聽證公正性不足、公共選擇理論假定人是理性的自利者，經營者希望提價，消費者希望降價、民主制度必須建立在民主技術的基礎之上、作為監(jiān)管者的政府及其主管部門首先要有獨立性等，具體請詳見。

［摘要］價格聽證是興起于西方國家的一種價格制定制度。20世紀90年代以來，我國幾乎所有的省會城市都舉行過價格聽證會。但是由于中國聽證制度尚處于起步階段，當前的價格聽證還存在許多的問題和缺陷。隨著經濟市場化和政治民主化進程的推進，通過經營者、消費者和監(jiān)管者的多方努力，中國的價格聽證制度將不斷地走向完善和成熟。

［關鍵詞］價格聽證主要缺陷路徑依賴制度層面政策分析

聽證（Hearing）一詞，本意為訴訟上應聽取他方當事人意見的制度，也就是說，法院在審查事實或法律問題時，要以公開舉行的方式聽取證人和當事人的意見，以保證審判的公平，從而實現正義。[1]隨著司法聽證的廣泛應用和不斷發(fā)展，公共決策領域針對科學化和民主化的要求，也越來越感覺到有移植的必要，于是科學而理性的決策聽證制度應運而生了。聽證作為一項公眾參與的決策制度，正在走進中國普通百姓的生活，據不完全統計，最近幾年我國已有20余個省、市、區(qū)舉行過價格聽證會。但由于價格聽證在中國只有幾年的歷史，聽證制度尚處于起步階段，還存在許許多多不盡如人意的方面。本文試圖在指出當前我國價格聽證的主要缺陷基礎上，從民主技術或制度路徑層面上提出幾點完善價格聽證制度的公共政策建議。

一、價格聽證的歷史和發(fā)展

決策聽證制度是現代民主政治發(fā)展的必然產物，是政府決策科學化和民主化的客觀要求。聽證作為一項重要的制度寫入法律是1946年美國國會制定的《聯邦行政程序法》，此法第一次明確規(guī)定聽證程序為行政程序的核心。在行政程序上，公民不僅有資格請示法院審查行政機關的決策，而且也有權要求參與和監(jiān)督行政決策的過程。美國《聯邦行政程序法》共12章，其中有7章和聽證有關，第7章則專門規(guī)定了聽證制度。該法的第566、557條就明確規(guī)定像政府行政機關制定規(guī)章這樣的政府決策適用聽證。按照此規(guī)定，行政機關在制定規(guī)章的決策過程中，有責任給利害關系的當事人提供機會，讓他們提交書面資料、書面意見和辯詞，給他們提供口頭辯論的機會，通過這些方式讓他們參與規(guī)章的制定等政府決策過程。[2]隨后西班牙、意大利、德國、日本等相繼制定了統一的行政程序法，其中無一例外地包含聽證程序的內容。它們的基本精神無不昭示：以程序的公正保證結果的公正。此后聽證制度及其精神廣泛適用于政府行政的各種決策過程之中，涉及價格決策的價格聽證自然也概莫能外，西方發(fā)達國家關涉公眾利益的公用事業(yè)、公益事業(yè)、自然壟斷經營的商品定價無不是通過價格聽證形式達成的。

聽證作為一個舶來品，是公眾參與決策的路徑依賴。我國的行政聽證以價格決策為突破口舉行價格聽證會肇始于20世紀90年代末，1996年出臺的《行政處罰法》首次大膽引入聽證制度，把對行政監(jiān)督的重心從事后階段提到事前和事中階段，這標志著我國民主政治建設邁出了重要一步。《行政處罰法》頒布實施后，根據轉變政府職能和價格改革的需要，立法機關將聽證制度擴大到了行政決策領域。1998年實施的《中華人民共和國價格法》第23條明確規(guī)定，“制定關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性”。《價格法》實施后，國家計委制定了《政府價格決策聽證暫行辦法》，對政府價格決策聽證的科學性和透明度、聽證的組織方式和聽證程序作出了規(guī)范，并于2001年8月1日公布實施。2001年10月，國家計委公布了價格聽證目錄。2002年1月12日，我國歷史上第一個全國性價格聽證會——國家發(fā)展計劃委員會旅客列車票價實行政府指導價聽證會在北京舉行。這次聽證會所要探討的是鐵路這樣的壟斷企業(yè)應該如何定價，政府在指導壟斷企業(yè)定價中應該起到作用，以及如何使政府的決策民主化和科學化。這次聽證會是我國市場化改革中的一個重大進步，也是聽證制度從幕后走向前臺的重大范例。2002年12月1日《政府價格決策聽證辦法》正式施行，修訂后的辦法進一步保證了聽證會代表產生的公開和民主，增強了價格決策的透明度，更好地體現了公正、公開、客觀和效率的原則。至此，我國具體實施價格聽證制度具備了完善的政策和法律依據。

中國的價格聽證制度是經濟民主化和政治文明化的必然產物，它的產生有其深厚的時代背景和社會背景：

第一，市場經濟的挑戰(zhàn)。在市場經濟條件下，價格形成一般有兩種機制：自由競爭形成的市場價格和非市場形成的政府定價與政府指導價。在競爭性行業(yè)，企業(yè)完全擁有定價權，價格完全放開，政府不加干預，它可以根據生產成本和供求關系決定并調整價格。在壟斷性行業(yè)，政府則要對企業(yè)的定價權進行某種限制。因為在壟斷的情況下，壟斷者是市場上唯一的供給者，它可以利用這種壟斷權減少產量、提高價格，實現自己的利潤最大化，從而損害消費者和公共利益。因此，如何協調市場經濟條件下壟斷行業(yè)的部門利益與國家利益、壟斷經營者與廣大消費者、行政管理人與行政相對人之間的矛盾已經成為刻不容緩需要解決的問題，而以利益調整為核心的價格聽證正是解決目前中國經濟市場化當中所存在的政企不分、利益壟斷現狀的根本出路。

第二，公共決策的要求。重大公共事務的決策要求遵循客觀求實和信息完備的原則，要求運用并服從人類的知識和理性。但實際上處理大多數決策時，決策者擁有完全的信息是不可能的，一方面因為決策本身的復雜性，另一方面因為決策者知識和能力的有限性。同時，隨著改革開放的進一步深化，整個社會結構發(fā)生了一系列新的變化，利益群體大量涌現，行業(yè)意識、社團意識、地域意識、階層意識等都在深刻的覺醒之中，利益分化和多元格局成為我國各級政府決策所面臨的新情況。舉行價格聽證會，通過公開聽證程序，可以避免因社會調查不充分、論證范圍過窄所導致的定價不合理、群眾意見大的矛盾，也可以避免無視各階層的利益要求、以個人或行業(yè)為重的極端本位主義的決策行為。因此，價格聽證是公共決策科學化和民主化的必然要求，也是公共政策維持公共性的民主路徑。

第三，公共管理的需要。目前流行于歐美許多國家的“新公共管理”（NewPublicManagement）運動，以管理主義理論（ManagerialismTheory）為導向，以“市場為基礎的公共行政”、“企業(yè)型政府”、“后官僚制度典范”為理念，旨在克服政府“大包大攬”、規(guī)模擴大、角色錯位、信任危機、不可治理性增加諸多問題。政府雖然還是專門的公共管理機構，但并非唯一的機構。在政府之外，應當有一些準自治、半自治和自治的機構去參與或承擔公共管理的職能，公共政策的制定和執(zhí)行也不能脫離政府外公共組織而開展。價格聽證會便是政府與政府外組織、社會公眾共同參與的公共決策行為，是公共管理社會化的契約平臺。價格聽證意味著政府管理手段從直接的行政干預為主轉變?yōu)橐蚤g接的宏觀調控為主，政府管理價格的方式從注重定價、調價等日常價格工作轉變?yōu)樽⒅厥袌鲆?guī)范管理、維護市場價格秩序、建立價格法規(guī)體系等方面的工作上來。

二、當前中國價格聽證的主要缺陷

自1998年《價格法》實施以來，我國各級價格機構圍繞如何建立聽證制度，從理論上和實踐上進行了積極探索，價格聽證逐步為社會所接受。從關起門來定價、一紙通知執(zhí)行到舉行聽證會，讓公眾知情參政，應該說中國在引進民主議政機制、推進民主法制建設跨出了重要一步，這是經濟民主和政治文明的重大發(fā)展。但我們也應該看到，中國聽證制度尚處于起步階段，在實踐中還存在這樣或那樣不盡如人意的地方。由此，筆者以結構和制度的視角探討當前價格聽證過程中所存在的主要缺陷：

第一，聽證透明度不高。價格聽證的關鍵和核心就是公開透明的制度安排。價格聽證的公開，既要求聽證內容的公開，又要求聽證程序的公開，包括聽證會之前的代表選拔與名單的公開、聽證會代表發(fā)言與論辯的公開、聽證結果的公布與質詢等。但是，相當多的價格聽證會存在著“秘密保護”、“信息隔離”的現象，存在著“暗箱操作”、“民主作秀”的嫌疑。以2000年9月電信資費調整聽證會為例，有關部門煞費苦心：既要親自遴選聽證代表，又要制定嚴格的會議紀律；既要部署人馬監(jiān)控會場內外，又要告誡榮幸入選的寥寥幾位記者沉默是金不要多嘴多舌；既要在調價方案中切到一塊最大的蛋糕，又要使消費者感激涕零。在塵封4個月之后，有關部門才肯讓中央電視臺揭開聽證內容神秘面紗的一角，由記者錄下的26盤現場錄像帶卻僅被允許引用了短短的十幾分鐘。[3]再如2002年1月的全國鐵路價格聽證會，參加聽證的消費者代表被“秘密保護”，使得參加聽證的代表不能在會前與廣大其他消費者進行交流，從而不能真正代表消費者的意志。可有關方面卻美其名曰：“為使代表免受打擾，以集中精力做好準備，也可防止其公正立場受到影響。”這樣的解釋是不能信服的。[4]因為這12名代表在聽證會上的發(fā)言不是個人發(fā)言，而是代表消費者群體的發(fā)言，因而有必要廣泛聽取其他消費者的意見，以使自己的發(fā)言更全面、更有代表性、更符合實際。在這次聽證會上，鐵路經營者提供的資料在會前也是保密的，只是在開會前才發(fā)給代表。提前把有關資料全部公開，有利于代表和各方人士了解，也便于他們提意見。此外，聽證會的公開性還包括允許公民旁聽，及時地把聽證會的情況向社會公布；聽證會的公開性也需要大眾傳播媒介的通力協作，注意各媒體所反映的民意，進行科學的民意調查。聽證會是一種公開征求意見的形式，不應該保密。聽證會的作用也正在于其公開性。[5]倘若聽證透明度太低、公開性不高，聽證內容信息不充分，那么聽證的科學性和民意基礎將受到質疑，決策的社會認同度和支持率就會大打折扣。

第二，聽證公正性不足。聽證是防止部門化傾向、保證社會公正的有效手段之一。聽證會的公正性，不僅是聽證會本身所具有的特征，也是聽證會的組織者和參與者所要達到的共同目標。所謂聽證的公正性，不僅要保證結果的公正性，更重要的是保證程序的公正性。從法律上講，程序的公正性是保證結果公正性的必要條件。以前，我們強調結果的公正性而不注重程序的公正性，這是不符合法治精神的。因此，保證聽證程序的公正性是聽證的必然要求。按照《價格法》的規(guī)定，舉行聽證是政府價格決策的程序，不是最終決策，不享有終局裁定權。但是，聽證會大多數代表的意見和消費者的意見，應該在政府的決策中得到尊重和比較充分的體現。大多數代表的意見應該作為政府價格決策部門作出最終決策的重要參考依據之一。因為現代民主政府的一個重要特征，就是公眾能夠參與并影響公共決策。聽證的公正性也要求克服非正常的、不合法的“場外交易”。依據西方的管制俘虜理論，由于外部性的存在，廣大消費者沒有動機去“收買”管理者。而被管制者卻常常去“收買”管制者，因為其“收買”行為所帶來的收益沒有外部性。[6]在當前情況下，現代企業(yè)制度已經初步建立，但在關涉聽證的行業(yè)多半仍然擺脫不了行政的羈絆，殘留相當多的“政企不分”的陰影，于是在舉行價格聽證會場合當中脫不了“合謀”的干系，同時也預留了相當多的“尋租”（RentSeeking）空間，致使價格聽證會成為形式主義的“走過場”。以2002年6月24日重慶路橋年票制聽證會為例，在4個小時的聽證會上，共有21位代表發(fā)了言，僅有路橋公司在內的3位代表贊成年票制的兩個方案，次日即6月25日晚8時，“多數服從少數”重慶路橋收費標準獲得通過。其實，被市民寄予厚望的年票價格聽證會前7天就已敲定。就重慶路橋公司來說，其下轄重慶“老三橋”均屬政府稅收撥款，既然是用納稅人的錢修的橋，為什么反過來還要納稅人“留下買路錢”呢？更加不合理的是，并非橋梁投資人的路橋公司上市了！市民利益無可奈何地被股民利益侵占了，這樣的上市為政府繼續(xù)收費找到了最佳理由，也為未來可能的取消收費制造了最大障礙，于是便有了“路橋公司上市的‘怪象’與聽證的失語”。[7]筆者作為旁聽專家參加的2002年8月20日長沙市客運出租車價格調整聽證會，也由于政府部門利益與投資者利益相連結，調價結果遲遲得不到落實直至只聽不證、無疾而終。這種只聽不證的決策怪象和聽證失語，是有悖于聽證會初衷的，是對聽證公正性價值的扭曲。公正性僅僅成為口頭的說辭，而不能得到真正的實現。

第三，聽證平等性缺位。消費者和經營者的談判地位是否平等，主要體現在以下兩個方面：其一，聽證會是否能夠保證雙方發(fā)言的機會均等，這又表現在發(fā)言的人數和每個人發(fā)言的時間是否相同；其二，雙方是否都能夠提出舉行的價格聽證會的請求。[8]從第一方面來講，在已有的價格聽證場合中，每個代表的發(fā)言機會是均等的且每個人的發(fā)言時間均被限制在五分鐘之內，表面上看來消費者和生產者的談判地位是平等的。但由于消費者掌握的信息不充分和時間限定性，難以掌握一些行業(yè)生產經營的真實情況，只能從感性認識方面發(fā)表意見，致使雙方話語權淪為事實上的不平等，談判地位呈現非對稱狀況，甚至出現消費者“虛位”現象。比如鐵路票價上浮具有很強的技術性，要經過精密的分析，如成本、客流量、客流分布計算等。壟斷行業(yè)涉及的技術經濟和成本核算問題非常復雜，縱算給普通消費者更多的認知時間也無濟于事，即使是這方面的專家也不可能掌握所有的信息。從第二方面來講，消費者和經營者的談判地位更加不平等。按照《聽證辦法》，三類機構可以要求舉辦聽證會，一類是欲調價的經營者，一類是欲調價的政府主管部門，還有一類就是消費者。但實際上，即使是在聽證制度已經實行五十多年的美國，也很少有消費者要求舉辦聽證會的情況發(fā)生，這一點可以用“集體行動的邏輯”（TheLogicofCollectiveAction）來說明。一般認為，由具有相同利益的個人所形成的集體是要為他們的共同利益而行動的。但事實并非如此，在很多情況下，即使收益遠遠大于成本，群眾仍不會采取任何集體行動，因為付出成本的那部分人不能排斥集體中其它人享受行動帶來的收益，此所謂“搭便車”（freerider）問題，這樣采取行動的那部分人所承擔的成本和享受的收益就會出現不對稱。于是“有理性的，尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益”[9]。因此，單個的消費者沒有足夠的激勵去提出舉行價格聽證會的請求。實際上，經營者在提出申請前就已經做了詳細的準備工作，消費者只有在聽證會組織者發(fā)出公告之后才知道聽證會要舉行，他們能用來做準備的時間比經營者少得多。

三、完善價格聽證制度的路徑依賴

公共選擇理論假定人是理性的自利者，經營者希望提價，消費者希望降價，經營者與消費者的對立是天然的，因為他們都出于各自的理性行為。聽證，事實上就是相關利益主體的迭演博弈過程。利益相關人追求與其談判能力相稱的最優(yōu)利益配置格局，從而實現利益整合與博弈均衡，由此，經濟學上的博弈均衡演化為政治學上的民主制度。只有民主制度的規(guī)約才能保證公共決策的科學化、公共政策的合理化、公共管理的規(guī)范化。然而，民主制度必須建立在民主技術的基礎之上；沒有相應的民主技術，也就無法達成相應的民主制度。因此，要完善價格聽證制度，克服價格聽證現實生活中存在的民主缺陷，避免不聽不證的“決策怪象”或只聽不證的“聽證失語”，乃至為人詬病的“民主表演”或“政治作秀”，作為聽證相關利害人的經營者、消費者、監(jiān)管者等博弈主體必須做到：

第一、經營者要“自知”。“消費者永遠都是上帝”的理念早已深入人心。如果經營者無自知之明、置消費者利益于顧，那么受害的是經營者自己，早年美利堅的“扒糞運動”使得鐵路大王范德比爾特的壟斷利益遭受公眾痛斥和拒絕就是明證。因此，經營者的“出售”是建立在消費者的“購買”基礎之上的。作為監(jiān)管對象的經營者大多經營的是與群眾切身利益密切相關的公用事業(yè)或自然壟斷行業(yè)，如電信、民航、鐵路、公路、城市水電氣等。因此，壟斷行業(yè)經營者首先要具有群眾意識，面對消費者、面對全社會的公眾。在引入聽證制度以前，壟斷行業(yè)商品或服務價格的確定，一般是通過與政府一對一談判解決的，它面對是政府。同時，壟斷行業(yè)因其經濟技術優(yōu)勢，形成與社會公眾、消費者、政府管理部門之間嚴重的信息不對稱，造成價格決策很難做到科學合理。聽證制度就是建立政府決策部門、經營者與利益相關人共同參與、相互制約的新型價格決策機制，因而經營者有義務把聽證內容讓消費者代表了解和熟悉，有必要把本行業(yè)聽證資料散發(fā)給消費者代表；其次，壟斷行業(yè)經營者要具有市場意識，避免壟斷經營者在制定營銷策略時“閉門造車”，與實際情況脫節(jié)。在不能存在競爭的情況下，過長時間的過高價格勢必會造成消費者的分流，反而減少經營利潤。因此，壟斷行業(yè)要深化自身內部改革，引進競爭機制，也可以隨著市場情況和供求關系對商品或服務價格作出適當的調整，不能夠“自視過高”，無視其它行業(yè)和消費者的存在。例如，安享壟斷暴利的“鐵老大”由于改革滯后、效率低下，面對航空、公路等交通領域的競爭，也感受到了一種不容忽視的壓力。鐵路是壟斷者，但無論壟斷程度多高，它首先是一個企業(yè)。這種企業(yè)應該在政府指導之下根據生產成本和供求關系決定并調整價格；最后，壟斷行業(yè)經營者要具有誠信觀念。面對消費者代表要坦誠相見，能夠實事求是地陳述自己的觀點和意見，不能夸大或隱瞞行業(yè)經營狀況，以避免更大、更多的信息不對稱和“話語霸權”。同時，也能坦誠地接受專家或消費者或中介機構的調查和質詢，以保證價格聽證的客觀公正性、可信度和質量。

第二，消費者要“自覺”。價格聽證是實踐“三個代表”重要思想的載體和切入點，是政治文明發(fā)展的民主訴求。代表最廣大人民群眾的根本利益，必須了解民情、反映民意、集中民智。價格聽證制度保障了人民群眾參與公共事務的決策過程，真正行使當家作主的權利。因此，作為消費者代表首先要具有權利意識。價格聽證制度從憲法的角度來說，是保障公民知情權的一種制度，是一種公權利對私權利的制約。凡作出可能要影響他人權利的決定時，決策方有義務聽取他人的意見，而且價格聽證的內容都直接關系到消費者的切身利益，價格聽證賦予了消費者維護自身利益的權利，能反映廣大消費者廣泛真實的“社會希望價”。消費者代表是代表消費者說話的，因而有義務有必要廣泛聽取其他消費者的意見，以使自己的發(fā)言更全面、更有代表性、更符合實際；其次，消費者代表要不斷提高自身文化素質和意見表達能力。由于參加聽證的代表來自不同地域、不同階層、不同行業(yè)，有不同的學歷層次和文化程度，因而話語的“含金量”也就有高有低了，意見表達水平也就參差不齊，論辯能力和分析能力也就呈現差異。很明顯，在有限的時間內把所需咨詢和質疑的意見表達清楚且有理有據并非每個代表都能做得到，這就要求消費者代表要具備一定的知識素質和較強的語言表達能力。同時，消費者代表針對聽證相關內容要開展調查研究，了解和熟悉相關行業(yè)的成本情況和經營實際，從而改變信息不對稱和地位不平等的狀況。以鐵路運價聽證會為例，由于會前10天才將材料送達代表手中，不僅準備時間不夠、資料太多太長，而且資料的專業(yè)性也較強，連看懂都不容易。沒有調查研究，就沒有相關行業(yè)的理性認識；消費者代表如果充當南郭先生或者言之皮毛的話，參加價格聽證也就沒有必要；最后，消費者代表要潔身自好。有些地方的價格聽證會，消費者代表基本上是一些老面孔，有的是“上面”點的，有的是本行業(yè)內部職工，主管部門美其名曰：“熱心公益事業(yè)”，實質上有的代表被收買，所以屢次出現“代表意見過于一致”的現象也就不足為怪了。因此，聽證代表的產生機制、消費者代表的道德自主性都是值得強調的事情。

第三，監(jiān)管者要“自律”。依法行政、政務公開是適應經濟全球化和加入WTO的需要，也是政治文明發(fā)展的要求和產物。《價格法》明確了價格聽證制度必須以法律的形式保證政府價格主管部門的定調價受人民群眾監(jiān)督，而《聽證辦法》則把這種法律的原則規(guī)定細化、固定下來，上升為一種法定的程序，并通過規(guī)章的形式來推進依法行政。按法律辦事、按政策辦事，應該成為一切政府及其部門的指導思想。因此，作為監(jiān)管者的政府及其主管部門首先要有獨立性。政府官員自身要求廉潔，要做出公正的決策，不能偏袒任何利益集團。一旦監(jiān)管者缺乏獨立性和必要的監(jiān)管手段，或者監(jiān)管者被監(jiān)管對象收買，或者政府的政策職能與監(jiān)管職能混淆，出現如同我國股市上屢屢上演的“政策市”現象，導致監(jiān)管失效，最終受損的仍然是廣大消費者。政府在指導定價時，就必須要有獨立性，要同時考慮經營者和消費者雙方的利益，引導雙方實現某種妥協。而且，政府還應該比經營者和消費者看得更高，能從整個社會的長期利益來考慮價格問題；其次，要提高政府決策的透明度。實行政務公開、增強決策透明度是會社會、廣大人民群眾對政府行政過程中實施監(jiān)督的公開和透明，它能夠提高社會公眾的認同度和參與度，也能夠使公共政策執(zhí)行成本大大降低，同時還能有效防止因權力使用不當而出現決策的失誤。政府應該把聽證方案提前交給代表的同時，也有必要通過多種新聞媒體把聽證方案公之于眾。在征集消費者代表時，也要做到透明，絕不允許出現各種各樣冠以“價格聽證”名稱的“暗箱”或“灰箱”操作；最后，要保證聽證程序的公正。價格決策部門一定要注意做好前期準備工作，努力提高價格隊伍干部素質和組織聽證工作的能力。聽證會組織要嚴謹，防止工作隨意性。要完善代表產生機制，建立代表咨詢、專家論證、民意調查的決策系統，形成價格決策多方制約的格局，從而有利于減少政府價格政策制定的盲目性和片面性。

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