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［摘要］隨著上海“五個中心”建設不斷深化，現代產業體系快速形成，新發展格局逐步構建，經濟社會發展進入新階段，非公經濟比重得以顯著提升。由于大部分非公小微企業分布于各類社區、園區、商圈、樓宇，其存續時間短、抗風險能力弱、合法合規性差的特點導致勞動關系糾紛不斷發生，而“小二級”工會作為重要主體之一，在前述區域的勞動關系協調中起著舉足輕重的作用。課題組通過文獻分析和走訪調研，在厘清基本概念的基礎上，呈現“小二級”工會在協調勞動關系中的實際成效和存在問題，分析其角色定位、趨勢方向及現實對策，進而找到一條適合“小二級”工會促進勞動關系長效發展的上海路徑。

［關鍵詞］“小二級”工會；協調勞動關系；體系建設

隨著上海經濟社會發展不斷開創新局面，新舊動能轉換、經濟轉型升級力度持續加大，在加快經濟體系現代化的進程中，非公經濟比重已占生產總值一半以上。①與此同時，由于大部分非公企業屬于小微企業，分散在社區或集中在產業園區、商圈、樓宇內，生命周期短、抗風險能力弱，勞動關系不穩定且用工欠規范，導致勞動爭議與勞資糾紛案件不斷發生。這些都迫切要求工會組織創新組織體制和運作方式，建立健全工會維權機制，加大維權力度。2017年，全國總工會推廣上海顧村經驗觀摩交流會在上海寶山召開，上海市總工會同時下發《關于推進上海非公有制企業工會改革工作的指導意見》，標志著非公企業工會改革正式啟動。2018年，上海市總工會在《關于深入推進非公有制企業工會改革發展的意見》中明確提出加強街鎮“小二級”（園區）工會聯合會組織建設，增強“小二級”工會實體化運行能力，為“上代下”維權等工作提供組織保障。2019年12月，上海市總工會制定下發《關于加強街鎮“小二級”工會組織建設的指導意見》。自此，上海非公企業工會改革重點從原先的強調非公企業工會聚焦到街鎮“小二級”工會。為了更好地指導“小二級”工會協調勞動關系制度建設，2019年6月，上海市總工會制定并了《上海市區域性、行業性集體協商、職工代表大會工作規范(試行)》，全國總工會也于2020年下發《關于加強和規范區域性、行業性工會聯合會建設的意見》，就區域、行業集體協商、職代會的工作規則、代表構成、工作程序和組織制度等做出更為細化的規定，為上海市非公企業協調勞動關系體系建設工作的發展提供有力支撐。然而，各類文件下發后，究竟各地區工會對“小二級”工會協調勞動關系體系建設工作的看法認識如何？工作進展怎樣？在實踐中又面臨什么新的問題？在新形勢下，今后如何進一步深化推進？為此，上海市總工會勞動關系工作部將“‘小二級’工會協調勞動關系體系建設研究”確定為重點調研課題，調研內容主要為“小二級”工會協調勞動關系體系建設的實際成效與當前工作中存在的主要問題，并認真分析“小二級”工會協調勞動關系體系建設工作的職能定位、發展趨勢及現實對策。通過文獻分析和典型訪談，課題組先后走訪了上海市長白街道、芷江西路街道、虹梅街道、長征鎮工業園、朱家角工業園、環同濟科技園、奉賢南方國際廣場、金山紡織行業、石門二路物業行業、寶山楊行鎮物流行業等單位，了解區總、街鎮、企業關于“小二級”工會運行運轉的有關情況。課題組在對調研資料進行深入分析的基礎上，形成了本研究報告。

一、“小二級”工會與協調勞動關系

（一）小二級工會。隨著我國經濟的高速發展和城鎮化程度的大幅提高，街鎮行政區域內出現各類人群聚集的空間形式，如商圈、樓宇、園區等，根據“職工在哪里，工會組織就建到哪里”的原則，相應的工會組織形式也得到極大豐富，故而原先的“村居（社區）工會”不再能夠代表街鎮與企業工會之間的中間層級，“小二級”工會的提法應運而生，但尚缺乏對其特征進行高度抽象的概念定義。①1.文意解釋角度。“小二級”工會的提法是從工會組織結構的角度，區分于“小三級”工會的一種組織層級概念。一般來說，“小三級”工會指的是“鄉鎮（街道）—村居（社區）—基層企業工會”三個層級的工會組織,而“小二級”則僅指介于街鎮與企業之間層級的工會組織。2.目的解釋角度。在2019年上海市總工會《關于加強街鎮“小二級”工會組織建設的指導意見》中，對于“小二級”工會的地位和作用提出三點看法：一是為了解決街鎮工會力量配置與工會組織發展需求之間的矛盾，讓大量工會日常工作能夠得到組織落實，形成推進落實工會改革任務承上啟下的重要樞紐；二是對小微企業和靈活分散就業群體提供就近、靈活和有針對性的服務；三是為了應對非公企業工會組織力量相對比較薄弱的實際狀況，代表上級工會幫助解決非公企業工會和職工維權等方面的難點痛點問題。由上可推知，“小二級”工會必須具備承接街鎮工會常規工作、服務小微企業及靈活就業群體、針對非公企業開展“上代下”維權的能力。3.歷史解釋的角度。2010年，全國總工會下發《關于加強和改進新形勢下工會自身建設的決定》，要求積極推進建立區域性、行業性基層工會聯合會（聯合基層工會），充分發揮鄉鎮、街道、工業園區工會在組織建會中的重要作用。2014年，全國總工會《關于新形勢下加強基層工會建設的意見》，要求加強鄉鎮（街道）、開發區（工業園區）工會建設，加強區域（行業）基層工會聯合會建設。嚴格來說，國家層面尚未對“小二級”工會做出規范闡述，在各類文件中多以“小三級”工會形式連帶出現。2017年，上海新一輪的非公企業工會改革啟動，在當年上海市總工會制定下發的《關于推進上海非公有制企業工會改革工作的指導意見》中，“小二級”工會的表述提法尚未出現，但文件中明確要求加快培育社會化工作者向區域性、行業性工會聯合會配備專職工會干部，這在以后的諸多相關文件中均有所提及，可以說是為“小二級”工會建設埋下了伏筆。2018年，《關于深入推進非公有制企業工會改革發展的意見》正式提出“以健全完善街鎮（開發區）‘小三級’工會組織體系為基礎，以更加貼近基層、服務基層為導向，著力加強街鎮‘小二級’（園區）工會聯合會組織建設。按照管轄覆蓋、責任覆蓋、組織覆蓋的路徑，原則上對應非公黨建片區、社會治理網絡、園區片塊和居民區等，以區域為基礎、行業為特色建立覆蓋全域的工會聯合會”。可見，此處將區域劃定的依據規定為黨建片區、治理網格、園區片塊、社區小區等，這與區域性工會相關要求高度相似。2019年，《關于加強街鎮“小二級”工會組織建設的指導意見》規定，“小二級”工會是按照地域相近、行業相同的原則在街鎮以下建立的區域性、行業性工會聯合會。自此，“小二級”工會的基本概念回歸到區域性、行業性（區級行業除外）。從以上三個維度看，街鎮以下區域性、行業性工會聯合會能夠在內涵和外延上完全與“小二級”工會的概念契合。可以說，“小二級”是組織架構層面的定義，而區域、行業是從空間的維度和職業內容的維度對街鎮以下、企業以上層級的工會組織進行了全方位的涵蓋。（二）協調勞動關系。協調勞動關系是工會主業主責中的重要內容，必須先厘清協調勞動關系工作的基本要素和關鍵環節，才能對“小二級”工會在協調勞動關系工作中形成準確的定位。傳統的觀點傾向于將勞動關系局限于勞動者與用人單位之間的層面來理解，認為勞動關系僅指“由勞動者和勞動力使用者為實現勞動過程而結成的社會經濟關系”①或“職工和雇主之間在勞動過程中形成的社會經濟關系的總稱”，②甚至將勞動關系的主要內容限定于勞動者讓渡勞動力換取勞動力使用者支付相應報酬的過程。近年來，一些著作開始把勞動者團體（工會）與用人單位團體之間建立的、以集體協商和集體合同為內容的社會關系納入勞動關系的范疇，甚至有學者進一步認為勞動關系應作廣義理解，廣義勞動關系包括社會勞動關系，即勞動者組織、雇主和政府之間所構成的社會關系，其內容包括勞動就業關系、勞動爭議關系、社會保險關系、勞動行政關系等。③2016年，上海市總工會《關于突出維護職能加強工會協調勞動關系體系建設的指導意見》明確，“實現工會法律援助、法律監督、集體協商、民主管理制度的機制整合”是加強協調勞動關系體系建設的目標任務之一。由此可推知，自群團改革以來，上海工會維護職能所指向的是廣義的勞動關系。另外，上海市總工會于2017年、2019年先后就共同加強本市勞動關系矛盾預防化解工作與市高院、市人社局、市司法局聯合下發相關文件，形成了各部門在勞動關系領域的信息共享、分析研判、共同指導的工作機制，加之原有的“人社、工會、企聯/工商聯”三方機制，更說明了上海工會在協調勞動關系方面愈加側重于與社會勞動關系有關的內容。“小二級”工會即街鎮以下區域性、行業性工會作為一級地區、行業工會組織①在維權服務內容方面與上級工會理應做到無縫對接。

二、“小二級”工會協調勞動關系體系建設的經驗做法

非公企業工會改革開展幾年來，在上海各級工會組織的努力以及相關方面的支持下，“小二級”工會協調勞動關系體系建設也在同步推進，取得了一些工作成效，這主要體現在以下幾個方面：一是推動了區域、行業內勞資矛盾預防調處，糾紛發案率逆勢下降；②二是進一步擴大了區域、行業工會的影響力，促進了基層工會的發展；三是有效地推動了基層民主政治建設，促進了區域經濟發展、社會和諧與文明程度。總體而言，各地區都能根據自身實際，大膽探索，創造了一些值得借鑒的經驗模式。（一）園區內制度聯動升級，整體推進體系建設。該模式以普陀長征工業園工會為代表。園區工會由帶有行政管理職能的“中環集團”工會作為班底，他們將職代會制度與黨政和工會聯席會議、三方協商機制、勞動法律監督檢查制度聯動，形成整體聯動機制體系，并成為工會參與社會管理的一項基礎性工作。首先，工會與黨政聯席會議制度主要解決年度內工作目標等方向性問題，提出年內需要黨政支持事項的問題，內容包括：報告工會組建情況、擬提交職代會的議題、需要黨政支持的重大事項相關建議等；其次，三方協商機制主要解決區域內涉及職工切身利益的共性問題、協商擬定集體合同草案等；第三，區域性職代會主要解決各項制度議事內容和相關程序的公開問題，以及職工的廣泛參與問題；第四，勞動法律監督檢查主要解決各項制度議事結果的落實問題，并配套建立工會干部、行政管理人員和鎮勞動監察協管員組成的專門小組，抽查企業用工情況，督促企業規范用工。（二）依托街區黨建網絡，主動融入社區治理。該模式以芷江西路街道街區工會為代表。組織架構上，街鎮總工會在原有18個小區聯合工會基礎上以街區黨建網格為單位建立4個工會聯合會，班子成員包括企業工會主席、小區工會主席、網格工作站負責人、勞動監察員、市場檢查員等，并配以社工擔任工會干部，同步建立街區勞動監察網格，形成由區域性職代會民管協調小組、街區勞動監察網格、街道勞動爭議調解委員會組成的勞資矛盾預防化解體系，根據案件復雜程度進行逐級調解，將勞資矛盾控制在基層小區范圍內。此外，街道黨工委還將區域性職代會制度建設等工會工作納入黨建目標體系之中，加強考核管理，進行表彰激勵。（三）重點突出單項工作，促進制度落實落地。目前，各地區“小二級”工會在協調勞動關系方面形成整體推進態勢的典型尚不多，但一些以重點突出單項工作落實制度的案例不斷涌現。該模式以靜安區石門二路街道物業行業工會為代表，他們主要以巡視檢查落實集體協商約定事項，職代會上通過“履行集體合同‘三訪三查’的意見”，組織勞動監察人員、工會代表、行業職工代表、勞動關系部指導員等對照行業工資標準，查訪不同崗位工資具體發放、職工個體工資實際收入等情況，確保工資集體協商落實落地。

三、“小二級”工會協調勞動關系工作的主要特點

（一）園區內不同職工人群特點各異。園區內高新技術企業無論規模較大抑或孵化器小微企業，其從業人員學歷普遍在本科以上，維權能力較高且手段方式較為平和理性，參與區域民主協商的意愿也較高，常有小微企業人員主動請求擔任職工代表。再者，園區內創業型小微企業人員之間往往是同學、朋友關系，相互間多為合伙而非勞資雇傭，即使發生矛盾也一般是股東之間的糾紛。相對地，在該類企業發展到一定規模的情況下，方有可能產生勞資矛盾。與此不同，食品餐飲等行業企業從業人員則呈現出入會意愿高漲、權利意識提升、維權手段能力缺乏的特點，一旦出現經營管理者跑路、欠薪欠保等情況，則極易發生形式較為極端的群體性勞資糾紛。（二）純居住類社區工會工作較為單一。街鎮黨政對于基層治理工作主要聚焦于“維穩”“托底”。以居住功能為主的社區，其治理主體為黨政、居委會、居民、社會組織、社區經濟體，而社區經濟體則主要為周邊居民提供服務，且以小微企業、分支門店、個體工商戶為主，其與社區多存在空間上的強聯系。如物業、基礎設施等區域性、功能性領域，發生勞資糾紛從居民的角度只是意味著生活便利程度的降低。由于職工數量規模小，也不易造成封堵店門、堵塞道路、游行示威等形式的群體性糾紛，故協調勞動關系乃至工會工作較難納入“純居住”社區治理重點范疇，工會組織在此類型社區的治理中經常扮演幫困“送溫暖”等錦上添花的角色。另一方面，工會工作的對象一般是職業上存在強聯系的職工，在社區開展工會工作與園區、商圈、樓宇等區別較大，工會干部亦不愿在“純居住”型社區過多投入精力，原因在于社區內多為門面房類型的經營實體，碎片化程度較高、雇傭職工數量少、生命周期短，協調勞動關系等工會工作往往通過覆蓋形式完成。（三）園區職代會具體操作趨于靈活。在代表名額分配方面，園區職代會更偏向于規模企業，對于聚集于孵化器的小微企業則給予名額較少，如此可降低代表產生方面的工作難度，將規模企業作為工作重點，突出小微企業覆蓋和參與的特性。另外，由于園區內企業和人員變動大，職工代表多為一年一選，且基本為推選產生。職代會議題方面，主要以集體合同和評先評優（如和諧勞動關系創建）為主，集體合同的生效過程為企業前期審閱、首席協商代表先行簽字，提交職代會表決通過，最后由企業進行確認。提案工作方面，主要通過日常走訪、巡視檢查、寒暑慰問、安全檢查及職代會召開前的協商會收集意見和建議，內容涵蓋樓宇照明、教育、醫療、文體活動等。（四）區域集體協商重簡便易行。相對于行業協商，區域內集體協商的參考因素局限性更大，即使行業相似相近，如建筑設計、城市規劃、園林設計、家庭裝潢等企業的重點崗位也無法做到統一界定，因此更傾向于以“倡議”的形式增加職工休息時間（如每天中午兩小時活動時間）等便于達成一致及實際操作的事項。協商方式方面，主體為工會與企業經營管理者，其中企業方代表主要出自規模企業、龍頭企業，并以發放“征詢表”的形式獲得小微企業認可。工資協商方面，內容則以津貼為主，主要聚焦職工交通、通信、餐飲、加班等項目，對工時工價等專業意義上的項目較少涉及。（五）勞資矛盾調處資源依托上級工會。“小二級”工會的勞資矛盾調處工作依賴于上級工會支持，基本未有單獨成立“小二級”勞動爭議調解委員會的情況。一是上級為街鎮的“小二級”工會，一般街鎮層面建有“聯合調解中心”和勞動監察調解工作室，其中聯合調解中心由司法、勞動監察、工會等部門派員參與，但調解內容則涵蓋公司、家事、勞動等各個方面，類似于人民調解。在調解不成的情況下，街鎮工會社工可為職工法律文書，但仲裁訴訟則需由區總工會援助服務中心提供相應服務，街鎮工會代為聯系。群體性勞資糾紛預防預警方面，一般由企業工會主席在重大調整發生前向街鎮工會進行通報，請求街鎮工會介入開展協商。二是上級為企業的“小二級”工會，其轄區內設有群團服務站（如黨建之友、職工服務站、婦女之家），但該類服務站一般隸屬于企業工會，承擔勞動爭議調解職能，服務對象通常覆蓋多個“小二級”建會建制區域，站點工作人員由工會委員、企業代表及公司法務人員①組成。預防化解方面，一般通過召開轄區企業工會主席每月碰頭會和季度例會收集各類勞資矛盾隱患信息，如發現矛盾隱患或遇有職工上門尋求幫助，則主動上門調解，運用法律、行政等方式使勞資雙方達成和解。三是行業工會方面，根據糾紛調處屬地化原則，行業層面一般不設立專門調解組織，日常運作方式為企業工會主席向街鎮工會主席反映或職工直接與社工聯系，而后由街道總工會或區總工會出面調解，或引入區、街鎮資源提供法律援助。

四、“小二級”工會協調勞動關系工作存在的突出問題

長期以來，非公企業工會工作是上海市工會工作的重點和難點，將非公小微企業作為主要工作對象的“小二級”工會在協調勞動關系方面亦面臨種種困境，其中既有整體規劃科學性、合理性上的不足，也有特定工作項目推進上的瓶頸，針對部分職工人群的協調勞動關系工作亦存在難點問題。（一）行業工會定位不明《上海市工會條例》規定，同一行業或者性質相近的企業可以成立市、區縣產業工會。首先，《條例》未對在街鎮層面建立行業工會做出具體規定，但在實際操作中區總工會往往先在街鎮層面建立行業工會，在條件成熟后再建立區級行業工會。其次，街鎮以下行業工會無獨立財政，雖然街鎮層面行業工會可以辦理法人資格證，也可以擁有獨立賬戶，但通常并不收取工會經費及會費，經費來源也主要依賴街鎮總工會撥款。這一方面是由于工會經費一般由屬地工會收取，另一方面行業工會所覆蓋的眾多小微企業工會經費收取困難，然而街鎮撥款通常較為有限，對行業工會開展工作造成掣肘。例如，某行業工會聯合會于2010年9月建立，無工作經費預算，且少有覆蓋企業足額繳納工會經費，工會活動主要靠留存經費及行政補助。再者，縱橫關系未理順，市、區、街鎮三級行業工會均無隸屬關系，相互之間也無互動交流機制，處于各自為政狀態；另外，行業工會與屬地工會之間的職責分工不明確，目前看來行業工會的主要職責多為開展集體協商。（二）企業和職工體量較大導致工作資源和能力不匹配。從區域非公企業和職工集聚情況的角度來看，一些地區的“小二級”工會建會建制存在范圍過大問題，區域、行業內企業和職工體量過大，明顯超出其工作能力，導致工會干部疲于奔命，協調勞動關系工作趨于表面化。例如，某街道下設區域工會聯合會覆蓋700多家企業，又多為高新技術型非公企業，其中外資企業占相當比例，但由于體量過大，集體協商工作只能通過由工會向其中60余家較為活躍的企業發送郵件確認的方式開展。（三）建會建制指標設定較為機械近年來，上海市產業結構調整力度加大，區域內外向型、研發型企業增多，特別是一些產業園區內企業具有外資成分多、科技含量高、生存周期短的特點，按照傳統“一刀切”的方式對街鎮或“小二級”工會設定建會建制指標則缺乏科學性，也容易挫傷工會干部的積極性。一是設置依據滯后，“經濟普查”報告數據經常被用作區域企業體量基數，以此設定百分比對建會建制數量做出要求，但企業是動態發展的，小微企業關停并轉頻繁，相關經濟數據明顯滯后于發展實際，不再適合作為指標基數；二是設置標準欠靈活，目前“建會企業集體協商建制率動態保持在90%，工資集體協商建制率動態保持在80%”的要求，對于一些區域內有大量外資或民營企業的工會來說達標存在一定難度，如面對知名企業，“小二級”工會的建制協調能力更是明顯不足。（四）外資企業建制缺乏抓手。在上海市一些區域內存在相當數量的外資企業總部或研發總部，該類企業往往在黨組織、工會均已建立的情況下拒絕建立集體協商、職代會制度。由于外資企業在用工方面較為規范，再者出于地方稅收、營商環境的考慮，各級工會缺乏對其實施倒逼建制的抓手和動力。另外，少數研發型外企借助自身IT技術優勢獨立開發網上管理系統，以此組織全體員工參與投票、發表意見和建議，但其并不接受上級工會的指導，工會對此類“野生”的民主管理模式并不掌握，屬于企業內循環運轉。集體協商方面，外資企業職工工資收入較高，企業對工資專項集體合同中要求的工資普遍增長難以接受。（五）高科技企業協調勞動關系針對性不強。高新技術類企業中，規模企業、創業小微企業、高附加值企業（人數少產值高）職工大都從事科技研發工作，業務涉及生物醫療、軟件開發、AI設計等諸多領域，故難以依據以往劃分標準成立行業性工會組織，導致工會對該類企業在組織建設上以區域覆蓋為主，進而造成相關工作針對性不強。再者，科技研發類企業從業人員學歷、收入普遍處于高位，維權能力和補償期望值也較高，一方面對工會援助的依賴性較低，另一方面工會在高于法定標準情況下的利益協調能力和手段有限，如某街道內企業勞動爭議的發生多為高于法定標準的利益性維權，工會在其中主要起到建議咨詢作用。（六）部分服務行業工資集體協商難度大。除制衣等傳統制造業，以建筑設計為典型代表的中高端服務業在行業工資專項集體協商方面很難做到統一標準，加之相關部門支持力度弱及經濟下行等因素，即使僅聚焦部分重點崗位進行協商，協商目標仍然以保底為主，形成有針對性的工資專項合同難度大。例如，某街道建筑設計行業工會曾針對“主任設計師”“項目施工員”“助理設計師”等三個重點崗位，向獨立核算工會經費的12家企業開展工資收入調查，通過了解企業經營狀況，向人事主管征詢意見建議等途徑，以工時工價等為依據，經勞動爭議委員會審議形成了“重點崗位工資指導線”。在開展工資協商過程中，工會面臨重點崗位基本工資低，提成部分占比較大，企業規模和經營狀況各異，且近年來行業經營狀況整體下滑，個別規模企業對工資集體協商極為抵觸，工資指導線傾向于保底，職工獲得感不強；同時，當協商標準明顯高于“三方”工資指導線時，人社部門對行業指導線認同度較低。

五、相關對策建議

近十幾年來，上海市協調勞動關系工作始終呈現波浪式發展態勢，一些問題沒能得到根本上的解決。因此，我們必須打破路徑依賴，摒棄“頭痛醫頭腳痛醫腳”式的應對模式，從問題本源出發，尊重基層實際，堅持制度核心價值理念，實現不同部門、制度之間的融合發展，保證“小二級”工會協調勞動關系工作的水平得到持續提升。（一）實現“小二級”工會職能定位的理性回歸。2019年《關于加強街鎮“小二級”工會組織建設的指導意見》中對“小二級”工會的職能定位已經非常明確，即具備承接街鎮工會日常工作、服務小微企業及靈活就業群體、針對非公企業開展“上代下”維權的能力，但從目前的情況來看，大多數區域行業工會采取“1+1”的人員配置，即一名專職主席或副主席，①另配備一名工會社工，面對大量非公企業職工，各項任務繁重，加之財政尚不獨立，相關工作受到人員和經費的雙重制約。實際上，“小二級”工會在提供服務方面客觀上不具備“造血”能力，其最主要的功能是將市、區、街鎮資源與企業職工進行對接，如各類文體活動、法律援助等，起到一種媒介樞紐形式的“輸血”作用,故現時應更強調“小二級”工會輸送服務的職能，聚焦其作為工會組織神經末梢對職工需求和隊伍穩定的敏感性，進而做到服務資源的精準投放和糾紛的有效預防調處，使其職能定位與資源能力實現匹配。（二）加強建會建制的科學性、合理性。2018年，上海市總工會《關于深入推進非公有制企業工會改革發展的意見》中規定，“根據區域非公企業和職工集聚情況，原則上按照100家工會組織、5000名職工的規模，建立‘小二級’（園區）工會聯合會”。而在2019年，上海市總工會《關于加強街鎮“小二級”工會組織建設的指導意見》中更改了相關提法，具體表述為“按照管轄責任有效覆蓋和銜接的原則，根據街鎮經濟社會結構、經濟規模和業態分布，在整合街鎮（園區）既定工會組織的基礎上，原則上按30-100家工會組織，2000-10000名會員的規模建立若干個‘小二級’組織”。這是對當前區域行業工會工作實際的制度性回應，從服務對象體量上對建會建制范圍做了更加靈活的規定，地區、街鎮應根據人力和經費資源配備情況對區域、行業建會建制范圍進行科學劃分，同時注重與相關行政部門和企業代表組織、企業代表的協商。①另外，要嚴格按照文件精神，遵循我國工會組織的歷史發展規律，②重點針對靈活就業、非技術型③等自身維權能力較弱的職工群體建立工會組織，形成以區域性“小二級”工會為基礎、行業性“小二級”工會為補充、覆蓋全域的“小二級”工會組織構架。（三）加強制度一體化融合發展。政府行政部門在工作邏輯、工作重點上與工會的要求既有差別也有結合點，如街道政府部門的核心取向為“保底”“維穩”，園區很大程度上也有區域行政管理的特性，這與勞資矛盾預警預防調處深度契合。政治學理論普遍認為，行政權的偏好在于“效率、集中”，而民主、協商的原意在于“平權、分權”，兩者在文意上看似矛盾，但處置得當則可相得益彰。在區域治理方面，“命令-控制”型的治理結構使得決策難以反映公眾的真實訴求，④基層政府需要能夠掌握職工或者居民的實際情況，區域性、行業性集體協商、職代會等作為反映企業和職工意愿訴求的平臺，能夠幫助政府實現科學決策和地區和諧穩定，這可能需要我們將兩項制度與地區原有的制度（如“三會一”）進行有機融合，把兩項制度的核心價值內嵌入地區治理，達到互相借鑒提升、創新社會治理的效果。另一方面，要大力推進“小二級”工會協調勞動關系制度體系建設，將區域、行業工會建設納入街鎮政府與工會聯席會議議題范圍，在黨政支持下推動職代會決議有效落實，堅持勞動法律監督與三方協商、職工代表巡視檢查、法律援助等工作有機結合，將合法用工作為集體協商的重要內容，使區域、行業勞動關系狀況成為職代會審議的當然議題，形成“你中有我、我中有你”的勞動關系體系建設整體協調推進模式。（四）加強協調勞動關系隊伍建設。資料顯示，2019年上海市16個區線下工會服務陣地共計4994個，其中，工會自建陣地（包括站、點、室）3260個，依托黨建服務中心建立的有728個。各區總工會則將更多工會社工下沉至街鎮及“小二級”工會，目前在街鎮及以下的工會社工共1145名（含黨群工作者268名），是保障工會服務陣地運作的主要力量，在推進基層工會組織建設、勞動關系協調機制建設等方面發揮了重要作用。可見，工會社工隊伍是“小二級”工會人力資源的重要支撐，工會社工組織的健康發展與協調勞動關系乃至工會整體工作的有效開展存在密切關系，必須對工會社工的工作內容、考核標準、能力職級、薪資待遇等進行細致梳理，針對社工組織的人力資源、經費收支、職能定位等方面開展調研，形成關于工會社工職業發展和社工組織規范運作的指引性文件。同時，要在推動街鎮配備社工和勞動關系指導員、聘請社會律師的基礎上，積極引進以往有勞動仲裁經驗的人員擔任志愿者支持工會工作，加強協調勞動關系的工作力量。

作者:上海市總工會勞動關系工作部課題組