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受20世紀后期全球涌動的經濟全球化、信息化、市場化與民主化四大世界潮流的影響，行政法——作為主要調整政府行政行為的法律部門——發生了和還正發生著重大而深刻的變化。這些變化主要表現在下述五個方面，這五個方面的變化決定和預示著新世紀我國行政法發展的走向：

一、行政“疆域”的變遷：從“行政國家”（“全能政府”）到“有限政府”

在19世紀，西方國家大多實行自由放任政策，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。那個時候，“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人幾乎可能沒有意識到政府的存在而度過他的一生”。這種說法也許有點夸張，但那時國家行政職能普遍很少卻確實是事實，通常僅限于國防、外交、社會治安、稅收和郵政寥寥數項。而當歷史進入20世紀，特別是兩次世界大戰以后，人們在經受了“市場失靈”及其導致的大災難后，轉而過分地相信政府，相信行政權，認為政府及其行政權是萬靈的，能夠醫治“市場失靈”和解決人們在社會生活中發生的種種問題。于是，國家行政職能大為擴張，行政的疆域大大地突破了傳統的邊界，新擴充的領域主要包括：（1）干預經濟，對經濟活動進行規制；（2）調控國內國際貿易、管理國內國際金融；（3）舉辦社會福利和社會保險；（4）管理教育、文化和醫療衛生；（5）保護知識產權；（6）保護、開發和利用資源；（7）控制環境污染和改善人類生活、生態環境；（8）監控產品質量和保護消費者權益；（9）管理城市規劃和鄉鎮建設；（10）直接組織大型工程建設和經營、管理國有企業；等等。

上述國家行政職能的擴張包括兩種情況：一種情況是適應社會發展的需要，為保障社會的發展和進步所必須，如舉辦社會福利和社會保險、保護知識產權、保護資源、控制環境污染和改善生活、生態環境、監控產品質量和保護消費者權益等（這些“公共物品”是否全部應由政府提供，公民自治組織等“第三部門”能否對此有所作為仍是一個可研究的問題）。第二種情況則是人們對于國家作用的認識誤區所致。由于被一些表面的、暫時的現象所迷惑，如西方國家在上世紀30年代經濟大危機后通過政府廣泛干預而使經濟得以恢復并走向繁榮的事例，蘇聯建國后通過全面的政府計劃經濟使之由農業國迅速轉變為工業國以及我國在50年代通過政府對經濟及社會生活的全面領導、干預而使國民經濟迅速恢復、發展的事例等，許多人進而認為，國家和政府無所不能，從而賦予政府全面干預經濟、干預社會，甚至干預人們私生活的種種職能，使人們“從搖籃到墳墓”都依賴國家和政府，國家和政府逐步演變成“行政國家”、“全能政府”。

隨著時間的推移，“行政國家”、“全能政府”的副作用越來越明顯，以致于其有完全演變成一個社會毒瘤的趨勢。這種現象即為行政國家的異化，亦稱“政府失靈”，其主要表現是：（1）對民主、自由和人權的威脅。在現代復雜的社會、經濟生活中，人們為了保障民主、自由、人權，必須確立和維護相對穩定的秩序。而要確立和維護秩序，就必須有強有力的行政權，行政國家正是社會對這種強有力的行政權的需要的產物。然而，行政權過于強大，如果沒有同樣強有力的控制機制，它又必然形成對民主、自由、人權的威脅：使議會徒具形式，使法院聽命于政府，使人民對行政官員心存畏懼。（2）腐敗和濫用權力。行政權本來是人們為獲取“公共物品”而設置的，但是當其異化以后，它即在為公眾提供“公共物品”的幌子下，大肆為掌握和行使其權力的人提供“私人物品”。掌握和行使權力的人運用權力為他們自己謀取金錢、財物，甚至美色（所謂“權錢交易”、“權色交易”等）。他們本來是人民的“公仆”，但卻以權力把自己塑造成“主人”，將行政相對人作為自己任意驅使的對象，他們可以對相對人亂罰款、亂攤派、亂集資、亂定規章制度、亂發號施令，相對人若不服從，他們即對之予以強制或制裁，甚至實施肉體和精神折磨。行政權的濫用和腐敗，有時可以達到令人發指的地步。（3）官僚主義和效率低下。在行政國家的條件下，由于“帕金森定律”的作用，行政人員增加，行政機構膨脹。機構之間、辦事人員之間互相推諉、互相扯皮。門難進，事難辦，臉難看，話難聽。（4）人、財、物資源的大量浪費。行政權的行使必須有相應的成本付出，這是自然的、正常的。但是當行政國家異化現象出現以后，行政權行使的成本會成倍地增加，以至導致人力、財力、物力資源的大量浪費。很多優秀人才的精力、才華并非用于事業，而是用于處理機關之間人與人的各種復雜關系；國家財政稅收的大部分不是用于經濟文化建設，而是用于幾百上千萬公職人員的“皇糧”開支（所謂“吃財政飯”）。（5）人的生存能力和創造能力的退化。行政國家往往與計劃經濟制度和福利國家制度相聯系。實踐證明，計劃經濟和福利國家均不利于培養和激勵人的競爭精神和創新能力。在一切都有國家保障的條件下，人們會逐漸養成依賴，甚至懶惰的品質，其生存能力會逐漸退化，以至經不住人生道路上的任何風浪打擊。在行政國家的條件下，政府可能本是好心地為國民考慮一切，提供一切，但最終反而害了國民，最后還會使國家衰敗。這是行政國家異化的另外一種表現。

“行政國家”、“全能政府”的產生，既有歷史必然的因素，又有人為的因素。人制造行政國家、全能政府，本來是為人的發展創造條件，但是，在其運作過程中，它卻一步一步演變成阻礙人的發展，甚至摧殘人的魔域。人類必須走出這個魔域，否則，就不僅不能發展，而且有自我毀滅的危險。自從20世紀中期以后，世界上越來越多的人開始看到和認識到這種危險。于是許多國家開始采取各種措施限制行政權，控制行政權，轉化行政權，限制和縮減行政的“疆域”。這樣，到20世紀后期，大多數“行政國家”陸續逐步過渡到“有限政府”。這種過渡的一般途徑是：（1）轉變和縮減政府職能，限制行政權。在“行政國家”時期，政府什么事都管，什么事都做，政府不僅進行管理，而且從事生產和經營，不僅宏觀調控，而且微觀干預。這樣就導致了行政職能和行政權的膨脹。現在要走出行政國家，首先要做的自然就是轉變和縮減政府職能，讓政府少管“閑事”。過去政府管的許多事情本來是政府完全沒有必要介入，沒有必要管的“閑事”（如企業的產、供、銷、人、財、物），這些事如果讓“看不見的手”去調節，會比政府管理更有效，而且可以避免腐敗和人力、物力、財力的大量耗費。（2）規范行政行為，控制行政權。行政權必須限制、削減，但是在相當相當長的一個歷史時期內不可能取消、廢除。因此，人們走出行政國家的另一個重要途徑是規范行政權的行使，控制行政權。（3）加強社會自治，轉化行政權。在任何社會，社會公共體都是必要的，因為人們需要公共體提供“公共物品”。但是“公共體”并不等于政府。“公共物品”除了可由政府提供外，還可由其他公共體——社會自治組織（如行業協會、公共事業組織、社會團體、基層群眾性自治組織等）提供。而且，非政府的社會公共體行使公共權力，即行政權力轉化為社會權力，可以避免或減少行政國家異化的許多弊端，如腐敗、濫用權力等。因為非政府的社會公共體更接近公民，公民可更直接參與其運作和更直接對之進行監督。

行政法的調整范圍決定于行政的“疆域”，而行政的“疆域”究竟應有多大，這又取決于對“公共物品”的界定。另外，“公共物品”哪些只能由政府提供，哪些則可由政府以外的“第三部門”提供，這又取決于“第三部門”的成熟和行政改革、政治改革的進程。但是，無論如何，政府職能將進一步轉變、轉移，國家行政的“疆域”將逐步縮減，這是新世紀行政法發展的明顯走向。

二、行政權行使主體的變遷：從責任政府到參與民主

傳統行政法的“責任政府”，主要指國家行政權由政府行使，政府向議會和人民負責。“責任政府”并不要求人民直接參與國家行政權或其他國家權力的行使。

20世紀中期以后，“責任政府”仍是現代行政法的理論基礎之一，但是內容有了重大的修正和補充。這主要表現在：其一，人民轉移給國家的權力（特別是國家行政權）不再只是由國家機關行使，其中一部分國家權力已通過立法將之交付介于國家與公民之間的，人們稱之為“市民社會”（CivilSociety）、“非政府組織”（NGO）、“非營利性組織”（NPO）、“準政府組織”、“社會中介組織”、“第三部門”等的社會組織行使。國家權力向社會轉移已經成為現代社會一種越來越強勁的趨勢。其二，人民通過多種途徑和形式參與政府的行政管理，如通過座談會、論證會、聽證會或提交書面資料、書面意見，或通過書面或口頭辯論等方式參與行政立法和行政政策的制定；通過陳述、申辯、取得行政資訊和聽證等形式參與實施各種具體行政行為，如行政給付、行政征收、行政許可、行政裁決、行政處罰等。

由于行政權力的向社會轉移和公民參與國家行政管理，行政主體已不再是國家行政機關一家了，在現代行政法制下，行政權實際由國家行政機關、社會和公民共同行使了，盡管國家行政機關仍是最重要的行政主體。就我國情況而言，自80年代以來，公民參與國家行政管理和國家行政權力社會化一直通過多種形式、多種途徑在發展和推進。其主要的形式和途徑有下述諸種：

（一）通過法律、法規、規章授權非行政機關的組織行使國家行政職權

法律、法規、規章授權非國家行政機關的組織行使國家行政職權主要有下述幾種情形：其一，國家在行政管理體制改革，特別是在政府機構改革過程中，撤銷某些行政機關，使其不合理的管理職能消失，對于某些必要的管理職能，則通過法律、法規、規章授予有關行業協會或其他社會組織行使；其二，某些社會團體。如工會、婦聯等，因與作為其成員的公民有著非常密切的聯系，故國家將某些相關行政職能，如勞動保護、社會救濟、物價監督、計生管理等，通過法律、法規、規章授予它們行使或授權它們協助國家行政機關行使；其三，某些事業組織的職能因與相應國家行政職能有較密切的聯系，國家從方便管理的角度將相應行政職能授予這些組織行使；其四，村民委員會、居民委員會是廣大公民的群眾自治性組織，政府的許多行政管理職能通過它們的協作和配合方得以實現。法律（如《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織法》等）、法規、規章常常將某些行政管理職能直接授予它們行使或授權它們協助基層人民政府行使。

法律、法規、規章授權非國家行政機關的組織行使行政職權是行政權轉移和社會化的重要形式。在這種情況下，行政主體已不再是國家行政機關而已轉變為非國家行政機關的組織了。

（二）行政機關委托非行政機關的組織行使國家行政職權

為了防止行政機關自我擴張、自我膨脹的趨勢，現代國家通常必須嚴格控制行政機關的編制。行政機關在人員不足的情況下，要完成其擔負的管理職責，實現其管理目標，往往將其部分行政職能委托非國家行政機關的社會組織、團體行使，行政機關則對被委托組織實施指導和監督的職責。例如，我國1996年制定的《行政處罰法》規定，行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合法定條件的組織實施行政處罰。委托行政機關對受委托的組織實施行政處罰的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任。行政機關委托非行政機關的組織、團體行使行政職權，雖然其行政主體仍是行政機關，但行為主體已是非國家行政機關的組織。這樣，一方面有利于防止行政權的膨脹和濫用，另一方面為公民參與行政管理提供了機會和途徑。

（三）社會公共組織根據內部章程行使公共權力

現代社會行政權力社會化的一個重要表現形式即是社會公共組織通過自治實現自我管理，以減少和部分取代國家行政機關實施的國家行政管理。國家行政管理由于國家權力的堅硬外殼和與行政相對人的相對較遠距離，以及國家機關內部的復雜結構，容易產生官僚主義和腐敗，社會公共組織的自治管理則與相對人保持著最小距離和給予相對人最大的透明度，管理者處于被管理者近乎隨時隨地的監督之下，從而較易于防止或避免官僚主義和腐敗。另外，社會自治管理的成本要大大小于國家行政管理。正是由于這些緣故，在許多國家，社會自治管理在20世紀初期或中期以后得到較大發展，部分國家行政管理職能向社會公共組織轉移。我國經過上世紀最后二十年的四次政府機構改革，特別是1998年開始的第四次政府機構改革，國家的行政機構和人員較前大為精簡，政府的許多職能開始轉移給了社會公共組織。

行使社會公權力的組織是各種各樣的，如作為基層群眾性自治組織的村民委員會、城市居民委員會，作為行業組織的律師協會、醫師協會，作為學術機構的大學、研究院，等等。這些組織既可根據法律、法規、規章的授權或行政機關的委托行使一定的國家行政職權，也可根據其本身的章程對其內部公共事務進行自治管理，行使社會公權力。如村民委員會可制定村規民約，調整村民內部關系；律師協會可制定律師自律性規則，規范律師行為；大學可制定內部行政管理和學術管理規范，調整學校內部的各種關系。

社會公行政與國家行政同屬公共行政，20世紀中期以后公共行政的最大變遷是公民參與。公民參與不僅促進了國家行政的民主化，而且導致了國家行政權逐步向社會轉移和社會公行政，即公民自治的范圍逐步增大。因此，在現代社會，行政民主的要求已不再僅僅是責任政府，而是必須以公民通過多種途徑和形式直接參與和自治為補充。很顯然，在新世紀，公民自治和公民參與將是我國行政法發展的另一重要特色。

三、行政法原則的變遷：從形式法治到實質法治

在任何民主國家的任何時期，法治均是行政法的基本原則。但不同時代，法治原則的內容并不完全相同：傳統行政法治更多注重的是法治的形式，主要強調政府依法行政：政府管理有法可依，有法必依和公民在法律面前人人平等，從而與封建專制社會的人治相對立。而現代行政法治則注入了越來越多的實質內容，例如，以合理性原則補充合法性原則；以比例原則和信賴保護原則補充依法行政原則；確立政府對侵權行為承擔賠償責任；在行政領域建立程序法制，等等，從而使形式法治逐步轉化為實質法治。

（一）以合理性原則補充合法性原則，承認行政自由載量權并加以控制

傳統法治主義否認行政自由裁量權的存在，主張“無法律即無行政’。現代行政法治則承認行政自由裁量權但要求對之加以限制。限制自由裁量權主要不是依靠制定法，而是法律的原則和精神，主要不是依靠實體法，而是行政程序。這樣，合理性原則就在法治的土壤上生長出來了，并與合法性原則一道規范和控制行政權，構筑現代行政法治的基本架構。

關于合理性原則的具體內容，羅豪才教授曾將之歸納為三項要求：（1）行政行為的動因應符合行政目的；（2）行政行為應建立在正當考慮的基礎上；（3）行政行為的內容應合乎情理。并指出，“現代國家常用‘法律精神’來規范自由裁量。‘法律精神’在西方往往指理性、自然法等，在我國，通常指客觀規律、道德準則、黨和國家的政策等”。關于對行政自由裁量權的限制，臺灣行政法學者翁岳生教授提出了裁量權的內外界限說。行政自由裁量權的外部界限是：（1）最高之法律原則，如誠信原則、人格尊嚴原則等；（2）憲法與不成文憲法原則，如禁止過分原則；（3）規定行政行為成立的法律，如行政手續法、公務員法等；（4）對于具體行為的特別法，包括僅一般性規定的，法律的指導原則及其目的；（5）行政習慣法規則。行政自由裁量權的內部界限是：（1）平等原則；（2）法治國憲法之固有原則，如比例原則等；（3）裁量行為附處分理由；（4）不放棄行使應享有的載量權；（5）不將應在非常狀態運用之原則適用于一般情形。對于行政裁量行為的此種內部界限，翁岳生教授還根據德國行政法院的判例，概括出裁量者違反界限的主觀瑕疵的十項情形：（1）依行政人員個人之意欲而來之隨意；（2）無動機的情緒；（3）不能理解的對事物之謬誤而引起之恣意；（4）加以損害之意圖；（5）奸計或惡意之妨害、（6）政治上之偏見而引起之權力濫用；（7）對個人不利之先天的反感或嫌惡；（8）對個人有利之同情；（9）個人之動機或利益；（10）一般對事件之無關連性與違背目的性。這樣，法院即可根據上述有關行政自由裁量權的內外界限，對行政裁量行為進行司法審查和控制。

（二）以比例原則、信賴保護原則補充依法行政原則，限制政府濫用權力

傳統的依法行政原則以議會法律至上為基本內容。現代行政法治同樣承認和堅持法律至上，但對法律的理解不拘泥于法律的文字，而更注重法律的精神，這主要表現在執行依法行政原則時，同時要考慮和執行比例原則和信賴保護原則。

比例原則的基本涵義是：行政機關實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，如為實現行政目標可能對相對人權益造成某種不利影響時，應使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，保持二者處于適度的比例。對于比例原則，有的學者作更廣泛的解釋，認為該原則包含妥當性（適當性）原則、必要性原則和比例性原則三個子原則。

信賴保護原則的基本涵義是：政府對自己作出的行為或承諾應守信用，不得隨意變更，不得反復無常。信賴保護原則要求：（1）行政行為具有確定力，行為一經作出，未有法定事由和經法定程序不得隨意撤銷、廢止或改變；（2）對行政相對人的授益行政行為作出后，事后即使發現有輕微違法或對政府不利，只要行為不是因相對人過錯所造成，亦不得撤銷、廢止或改變；（3）行政行為作出后，如事后發現有較嚴重違法情形或可能給國家、社會公共利益造成重大損失，必須撤銷或改變此種行為時，行政機關對撤銷或改變此種行為給無過錯的相對人造成的損失應給予補償。

（三）放棄或限制“主權豁免”原則，確立國家侵權賠償責任

在19世紀，甚至直至20世紀40年代，許多西方國家對政府的行政侵權行為是不負國家賠償責任的。其理論根據是“主權豁免”學說。這種主權豁免原則對于公民權益的保護自然是極為不利的。在行政權較少干預社會生活和“無法律即無行政”的早期資本主義社會，這一原則引發的矛盾和沖突畢竟還不太多和不太嚴重。但當社會進入到人們“從搖籃到墳墓”都離不開行政權，行政機關享有廣泛的法定職權和廣泛的自由裁量權的“行政國”時代，這一原則引發的矛盾和沖突就使正常的管理秩序和社會秩序難以為繼了，越來越多的人已經不能再容忍政府任意侵犯自己的權益而不給予任何賠償了。于是，許多國家開始放棄或限制主權豁免原則，建立國家侵權賠償責任制度。

隨著各國國家賠償法的陸續制定和國家賠償制度的相繼建立，國家承擔行政侵權責任終于構成法治原則的一個必要要素。

我國1994年制定《國家賠償法》，1995年實施，正式確立起政府承擔侵權賠償責任的制度。盡管現在我國有了國家賠償法律制度，但它還很不完善。所以，在新世紀，進一步健全和完善我國國家賠償法律制度仍是實現行政法治原則的一個重要任務。

（四）以程序法治補充實體法治，保護公民“正當程序權利”

“正當程序權利”的確立并非始于20世紀，早在1791年和1868年，美國憲法第五修正案和第十四修正案即規定了“正當程序條款”（DueProcessofLaw），賦予公民以正當程序權利。英國普通法更是早在幾個世紀以前即形成了“自然正義原則”（NaturalJustice）。根據該原則，公民在遇到爭議和糾紛時，有一個獲得當事人之外的第三者進行審理和裁決的權利；在受到不利處分時，有一個獲得處分者聽取其陳述和申辯的權利。但是，20世紀以前，正當程序權利保護并沒有作為法治原則的構成要件和基本要求，法治的涵義中并沒有正當程序權利保護的內容。那時，洛克、盧梭、霍爾（JeromeHall）、戴雪等人論述法治的構成要件時，都沒有將正當程序權利保護作為法治的一個要素。

20世紀40年代以后，隨著美國《聯邦行政程序法》的制定，行政程序受到人們越來越多的重視。許多國家，如德國、西班牙、葡萄牙、瑞士、奧地利、荷蘭、日本、韓國等，相繼制定行政程序法，將行政相對人的程序權利通過立法加以固定，并將相對人程序權利的保護作為現代行政法治原則的構成要件加以確立。德國行政法學者哈，毛雷爾將正當程序權利歸類為公民的基本權利，而公民基本權利的保護則是其歸納的法治國家原則九個要素的第一個要素。公民正當程序權利保護作為現代行政法治原則的一個要件不僅在英美法系，而且在歐洲大陸法系均得到了確立。

至于行政程序的興起導致控權機制的變遷—一從傳統行政法重司法審查的事后控權到現代行政法重行政程序的事前、事中控權，我們將在后面專題論述。

四、行政目標和手段的變遷：從管理、強制到服務、指導、合作

根據傳統行政法，行政的主要目標是管理，管理的主要手段是強制。強制和服從被認為是傳統行政關系的基本特征。以往行政法教科書在論述行政行為的特征時，一般認為行政行為不同于民事行為的特征是其具有強制性、單方性、自力執行性等；在論述行政行為的效力時，一般認為行政行為具有私人行為所不具有的公定力、確定力、拘束力、執行力等。很顯然，以往行政法學者關于行政行為特征和效力的觀點、結論是在總結傳統行政行為所運用的傳統行政手段的基礎上加以分析、歸納所抽象出來的。

20世紀中期以后，傳統的行政目標和行政管理手段開始發生變化，一些西方國家展開了“新公共管理”運動（NewPublicManagement）。將傳統公共管理的主體中心主義、權力中心主義轉化為客體中心主義和服務中心主義。與行政管理目標的變遷相適應，行政管理的手段在20世紀中后期也發生了較大的變革。相對于傳統的行政管理手段，現代行政管理手段的權力性、強制性色彩減弱了，淡化了，而越來越多地體現出民主、協商的品格，體現出行政主體與行政相對人相互合作的精神。這種新的品格和精神既在變革后的傳統管理手段中得到反映（如在行政許可、行政處罰中增加聽取相對人陳述意見和舉行聽證的程序，在行政征收、行政強制中增加事前告知程序和為相對人提供申辯的機會，等等），更在20世紀中后期新出現、新發展的許多新管理手段中得到體現。這些新管理手段主要有下述四種：

（一）行政指導

行政指導是現代行政管理一種使用頻率很高的手段。行政機關通過各種政策文件、綱要、指南或通過直接向相對人提供建議、勸告、咨詢等，引導行政相對人作出某種行為或不作出某種行為，發展哪些領域、事業，或抑制哪些領域、事業等。行政指導不具有要求相對人必須執行的直接法律效力，但行政機關可通過各種宏觀調控措施（如財政、計劃、稅收、利率等）和其他利益機制（如建設規劃、土地利用規劃、水、電、道路、交通的配置與使用等），引導相對人遵循行政指導，做出符合行政指導目標的行為。行政指導由于不具有直接強制性，使相對人有較大選擇的空間，體現了對其意志的尊重和行政管理的民主性。在許多場合，行政相對人往往自愿接受行政指導，按行政機關的指導行事，從而使行政管理的目標以較小的阻力、較小的代價、較有效地得以實現。但是行政指導也有另外的一面：相對人信任政府，相信行政機關的指導，而且行政機關以各種措施和利益機制引導相對人服從指導，實施指導要求的行為。然而指導一旦錯誤或失當，導致相對人利益重大損失，行政機關卻可以以其行為屬于“指導”而非強制為由而不負責任。對此種情況，現在許多國家都在研究解決辦法，法律開始對行政指導手段適用的范圍、程序和責任加以規范。在新世紀，各國行政法無疑將對行政指導進一步在制度上予以完善，行政指導將不再是完全自由裁量的事實行為，而是應受一定法律規范約束的法律性行為（亦非完全的法律行為）。

（二）行政合同

在現代行政管理中，行政機關越來越多地運用行政合同手段實現其管理職能。特別是在經濟領域、城鄉建設和規劃領域、科教文衛領域、社會保險和社會福利領域，行政合同運用得越來越頻繁。相對于傳統行政管理的單方行為來說，行政合同的簽訂要與行政相對人協商，行政機關要求相對人作出某種行為或不作出某種行為要取得相對人的自愿和同意，行政機關和行政相對人履行合同的權利、義務都要經雙方相互認可，并寫入合同之中。這種管理方式充分體現了行政機關對相對方意志的尊重，從而有利于調動相對方的積極性、創造性，有利于取得相對方對其管理行為的配合，從而能更有效地實現行政管理目標。當然，行政合同并不完全同于民事合同，行政機關在合同關系中仍然享有某些優益權，如對行政相對方履行合同的監督權和某些相應的強制權，根據社會公共利益需要而單方面解除合同權。對于行政機關的這些優益權，行政相對方通過履行合同取得的優厚的報酬，優惠條件等而獲得補償。

行政合同作為一種行政管理手段，并非能適用于所有行政領域和所有行政管理事項。在國家安全、社會秩序和許多涉及重要國家和公共利益的領域，一般都不適用行政合同。而且，在可能適用行政合同的領域，法律對行政合同手段的運用亦應加以嚴格的規范和控制，如合同的締結在可能的條件下，應采用招標、投標的方式。否則，這一管理方式也極易導致腐敗和權力濫用。

（三）行政獎勵

行政獎勵是行政機關運用精神和物質激勵的方式引導行政相對人做出某種行為，以促成一定行政目標實現的行政管理方式。行政獎勵雖然是針對特定個人、組織頒發的，但它對一般公眾有普遍的激勵作用。首先，行政獎勵的適用范圍、對象和條件通常通過法律、法規向社會公開，人們欲獲得相應獎勵，即會自覺努力創造條件，去實現法律、法規規定的要求；其次，受獎的先進模范人物及其事跡通常會通過新聞媒介或行政文件向社會公布，這對廣大社會公眾無疑會起到相應的宣傳教育作用，激發他們向先進模范人物學習，從而積極做出相應獎勵設立者欲鼓勵人們做出的某種行為，達到行政管理的相應目的。很顯然，這種管理方式相較于行政命令、行政強制、行政處罰的方式，淡化了權力色彩，體現了對相對人的尊重，更多地體現了民主性。當然，行政獎勵并不能代替行政命令、強制、處罰等傳統的管理手段，作為一種新的管理手段，它只能是傳統管理手段的補充。

（四）行政給付

行政給付主要是“福利國家”時展起來的一種管理手段，即行政機關通過給特定行政相對人發放撫恤金、救濟金、養老金、失業補助、最低生活補貼等，以維持處在年老、疾病、貧窮、失業和其他困難情境下的相對人的基本生活，并進而維持社會的安定和社會正常的生產、生活秩序。在現代社會，雖然許多原實行過分“福利國家”政策的西方國家正在修改其過高的福利政策，但是行政給付作為一種伴之而生的管理手段，并沒有消失。不僅沒有消失，而且適用范圍還有所擴大。例如，一些國家的行政機關將行政給付與稅收等傳統行政手段結合使用，共同實現對經濟的宏觀調控和對社會收入的再分配，以保障社會公正。如我國政府對老少邊窮地區實行的財政補貼即屬于起這種作用的行政給付。當然，行政給付的運用亦不可過頭，而只能與其他行政手段適當地配合和協調運用。否則，會導致“行政國家’弊端的出現。

上述行政管理手段的變遷，無論是傳統手段內容和程序的變革，還是新的手段的產生和形成，都還只限于國家行政機關行使行政職權，對社會實施行政管理的領域，至于在行政權力社會化情形下，非國家的社會公共體行使特定行政職權，實施一定范圍、一定領域的行政管理，其行政手段則更為多樣化，更體現了權力弱化和與相對人的協商、合作精神。

五、行政控權機制的變遷：從偏重司法審查到司法審查與行政程序并重

在許多西方傳統行政法學者看來，行政法就是控制行政權的法，而控權的主要手段是司法審查。從現代行政法的實踐考察，這種控權論的觀點顯然是片面的。行政法的功能并非僅僅是控權，行政法對于行政主體亦有激勵的作用。即使行政法的基本功能或主要功能是控權，控權也不限于消極的事后控制，而應包括積極的事前、事中控制，甚至積極控制比消極控制有更重要的意義，在現代控權機制中有更重要的地位。

在19世紀和20世紀前期，司法審查一直是行政授權機制的最基本環節（雖然不是唯一環節）。人們信任法院，信任司法審查，認為有了法院司法審查的屏障，行政權的腐敗和濫用就可以有效得到抑制，人民的權利和自由就可以有效得到保障，人們完全可以放心地獲得行政正義。但是，20世紀中期以后，隨著“行政國家”的出現，這種情況發生了變化：司法審查的事后控制已不足以抑制行政權的濫用、腐敗和維護行政正義，人們已不能僅依靠司法審查而有效地保護自己的權利和自由。司法審查的控權功效發生了危機。于是，新的控權機制被創建出來：自上世紀40年代以后，世界上許多國家和地區陸續制定出專門規范行政行為的行政程序法，對行政權的行使進行事前、事中控制，并為司法審查對行政行為，特別是自由裁量行為進行事后控制提供審查標準和依據。

行政程序是現代行政控權機制最重要的環節。不同國家、不同地區的行政程序法的內容和體例不盡相同，但其控權功能大致相同。大多數國家和地區的行政程序法設立了下述控權程序制度：

（一）聽證制度

聽證制度是行政程序的核心制度。聽證既適用于具體行政行為，也適用于抽象行政行為。聽證既可以是正式的，也可以是非正式的。正式的聽證制度吸收了某些司法或司法性程序：行政機關在作出行政決定前，要由專門的聽證機構或聽證官員（如美國的行政法官）主持有行政官員和行政相對人及其人參加的聽證會，行政官員對欲作出的決定應進行說明，行政相對人可對之提出不同意見，雙方可進行辯論、對質。聽證必須做詳細記錄，行政機關必須在考慮聽證記錄的基礎上作出最后行政決定。非正式聽證則不要求舉行聽證會，只要求行政機關在作出行政行為前采取一定方式聽取相對人的陳述或申辯，即給予相對人一個說話和表示異議的機會。很顯然，這種制度有利于控制行政機關濫用權力和及時避免錯誤（而不是到事后再糾正錯誤）。

（二）資訊公開制度

資訊公開是防止行政腐敗的一項重要制度。所謂“陽光是最好的防腐劑”、“暗箱操作是腐敗的溫床”，均是說明政府資訊公開的必要性和重要意義。資訊公開要求政府將所有涉及行政相對人權利、義務、利益的信息，包括法規、規章、其他規范性文件、行政政策、行政決定、行政機關的工作制度、辦事規則及程序、手續等，只要不是法律規定應予保密的，均應以一定方式向社會公開，允許相對人以一定方式獲取、查閱或復制。行政相對人掌握了行政運作的信息，不僅有利于保護自己的合法權益，而且有利于監督和制約行政機關濫用權力。

（三）職能分離制度

職能分離制度是分權制度在行政機關內部的運用，它要求行政機關將其內部的某些相關職能加以分離，使之分屬于不同的機構或不同的工作人員掌管和行使，如行政處罰中的調查、控告職能與作出處罰決定的職能分離，處罰決定職能與決定執行職能（如收繳罰款）分高等。職能分離制度的意義在于在行政機關內部建立相互制約機制，防止權力腐敗。

（四）不單方接觸制度

不單方接觸制度是調整行政機關與兩個或兩個以上有利益沖突的當事人之間的關系的行政程序制度。該制度要求行政機關在處理某一涉及兩個或兩個以上有利益沖突的當事人的行政事務或裁決他們之間的糾紛時，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸，聽取其陳述，接受其證據等。不單方接觸制度不僅是防止行政腐敗的需要，而且對于避免行政人員偏聽偏信和作出不公正的決定亦有重要意義。

（五）回避制度

回避制度是“自己不做自己的法官”的自然正義原則（NaturalJustice）的要求。該制度要求行政機關及其工作人員在作出行政決定和實施行政行為時，如自己或自己的近親屬與相應決定、行為有利害關系，應主動回避或應相對人申請回避，不參與相應決定的制作和相應行為的執行。回避制度對于防止行政機關及其工作人員實施行政行為時以權謀私和維持行政機關在公眾心目中的公正形象均有重要意義。

（六）說明理由制度

說明理由也是行政程序控權的一項重要制度。該制度要求行政機關在作出涉及相對人權益的決定、裁決，特別是作出對相對人權益有不利影響的決定、裁決時，必須在決定書、裁決書中說明其事實根據、法律根據或行政機關的政策考量等理由。說明理由既是對行政機關實施行政行為的一種直接制約，防止其主觀武斷和濫用權力，也是為事后的司法審查提供根據，從而構成對行政行為的間接制約。

20世紀中后期的行政控權實踐證明，行政程序是現代行政控權機制中最積極、最有效的一種控權制度。當然，行政程序控權不能脫離司法審查。沒有司法審查的保障，行政程序的作用會大打折扣。因此，現代行政控權機制是行政程序和司法審查并重，而不是以行政程序控權代替司法審查控權。

新世紀行政法是舊世紀行政法的繼續和發展，舊世紀行政法在四大世界潮流（經濟全球化、信息化、市場化、民主化）影響下已開始的變革在新世紀無疑將會更加深入地繼續下去，新世紀行政法發展的走向從舊世紀行政法的五大變遷中已初露端倪。注釋與參考文獻

關于“當代四大國際性潮流”的提法，參見“經濟全球化與政府作用”課題組：《經濟全球化背景下的政府改革：中國的經驗、問題與前景》，載《新華文摘》2001年第8期，第1-8頁。

H．W．R．Wade，AdministrativeLaw，Oxford1989，p．3－4．

參閱姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999版，第4、99-101頁。

行政國家的另一面是“福利國家”，瑞典等北歐國家可以被認為是典型例子。現在世界上許多國家都在反思“福利國家”的利弊，實踐證明，政府管得過多，公民福利過多，確實不利于激發人們的進取精神，不利于社會經濟的發展。

上述概念的內涵和外延許多是相同或近似的，有些則有一定程度或較大程度的區別。參見黎軍博士的博士學位論文《行業組織的行政法問題研究》，第3-4頁。

關于國家權力向社會轉移的趨勢，可參見郭道暉：《權力的多元化與社會化》，載《法學研究》2001年第1期。

參見《中華人民共和國立法法》第58條；《美國行政程序法》第553條。

參見《中華人民共和國行政處罰法》第30－43條；《日本行政程序法》第5-31條。

例如《村民委員會組織法》第2條規定，村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。第4條規定，村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。第26條規定，村民委員會應當協助有關部門，對被依法剝奪政治權利的村民進行教育、幫助和監督。

所謂“法定條件”，指《行政處罰法》第19條規定的三項條件：（一）是依法成立管理公共事務的事業組織；（二）具有熟悉有關法律、法規、規章和業務的工作人員；（三）行政處罰需對違法行為進行技術檢查或者技術鑒定的，應有條件組織進行相應的技術檢查或技術鑒定。

國家行政管理職能向社會轉移是一種歷史發展趨勢，需要經歷一個相當長的歷史發展時期。在現代和今后一個較長時期，國家行政管理在公行政中不可避免地仍占主導地位。國防、外交、社會治安、經濟的宏觀調控等行政職能只能由國家行政機關行使，對于其中的某些職能，如社會治安，社會公共組織雖可協助行使，但基本的行政主體只能是國家行政機關。國家轉移給社會的只能是部分公共行政管理職能而不可能是全部或主要的公共行政管理職能。

這四次政府機構改革分別始于1982年、1988年、1992年和1998年。

羅豪才主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1996年版，第62頁。

翁岳生：《行政法與現代法治國家》，臺灣祥新印刷有限公司1990年版，第16-21頁。

德國行政法學者將依法行政概括為法律創制、法律優越、法律保留三項要求。參見陳新民：《行政法學總論》，臺灣三民書局1995年版，第54頁。

多見陳新民：《行政法學總論》，臺灣三民書局1995年版，第62頁。

參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1989年版，第687頁。《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版，第234－235頁。

如：德國魏瑪憲法第131條的規定；美國《聯邦侵權求償法》和英國《王權訴訟法》等。

參見[英]H．W．R．Wade：AdministrativeLaw,1988,p.25．[德]哈．毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第105－107頁。

自然正義有兩條最基本的規則：其一，自己不做自己的法官；其二，對爭議做出裁決或對相對人做出不利行為，應先聽取當事人的意見或申辯。參見龔祥瑞：《西方國家司法制度》，北京大學出版社1993年版，第127－129頁。

參見龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社1985年版，第74－77頁。

[德]哈．毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第105－107頁。

同②，第459-460頁。[日]室并力主編：《日本現代行政法》，吳微譯，中國政法大學出版社1995年版，第21-22頁。

參見[德]平納特：《德國普通行政法》，朱林譯，中國政法大學出版社1999年版，第105頁；[日]西岡等：《現代行政法概論》，朱林譯，甘肅人民出版社1990年版，第100頁。

參見林紀東：《行政法》，臺灣三民書局1980年版，第320-325頁；楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第375－380頁。