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1我國養老福利機構改革的背景及進程

1984年民政部“漳州會議”提出“社區服務”的概念，提出要使社會福利事業從單一的、封閉的國家包辦體制轉變為國家、集體、個人協辦型福利事業單位。即解放思想，深化改革，逐步實現由封閉型向開放型、福利型向福利經營型、單純供養型向供養康復型的轉變。20世紀90年代民政部明確提出“社會福利社會化”（服務對象的公眾化、福利資源的社會化、服務隊伍的社會化、服務設施的社會化、社會福利事業管理的社會化）的口號，同時國家了頒布《社會福利機構管理暫行辦法》，明確提出要逐步推行“民辦公助、公辦民營”，規定個人可以向民政部門提出籌辦福利機構的申請，并在一定程度上會受到相關政策的積極扶持。發展公辦民營福利機構，使之成為有自我“造血”功能而非單靠“輸血”的實體是由我國社會主義初級階段的基本國情決定的，是社會主義市場經濟條件下發展我國福利事業的客觀要求，是應對福利機制滯后這一嚴峻挑戰的必然選擇，是推進福利社會化的必然結果。

以徐州市養老福利機構為例：據徐州市民政局相關部門人員介紹，徐州在20世紀90年代就逐步貫徹我國福利機構改制的相關方針政策。目前徐州市養老福利機構共有32家，床位2483張，入住老人998人，6家為國辦，占總數的18．75％；4家為集體所辦，占12．5％；22家為民營性質，占68．75％。其中民營性質的福利機構基本上自求生存、自謀發展、自負盈虧，入住率有所提高，減輕了政府部門的財政負擔，經濟效益和社會效益方面也取得了顯著的成效。就目前徐州市社會福利院現狀而言，大體上分為三大部分：一是由政府開辦的國營福利性社會福利院；二是私人承租，同時由徐州市民政部門統一領導和管理的民營性養老機構；三是集體共有，同時由徐州市民政部門統一領導和管理的公營性養老機構。

目前政府經營的國有福利性社會福利院和集體共有性福利院，基本上只接收“三無”老人、五保戶老人，只有極少數福利性社會福利院開展了自費代養項目。而由私人競標承租的民營性質社會福利養老機構充分借鑒國企改革的成功經驗，采取承包、聯合、兼并、租賃、托管、合資合作和股份制等多種形式，調動多方面的社會資源積極參與和興辦養老事業，逐步實現新的經營方式。社會福利院的人事管理自主權進一步擴大，實行法人實體化管理。把福利事業作為產業來辦，普遍建立起公平競爭機制和規范化的市場化運行機制，取得了較好的經濟效益和社會效益。

2當前我國養老福利機構改革存在的主要問題

當前，我國改制后的民營性福利機構管理模式和運作機制已逐漸步入正軌，取得了顯著成果，但仍存在很多制約因素。這些“瓶頸”限制了民營性福利機構改革的進一步深化，阻礙了其發展規模的進一步擴大，延緩了其經濟效益和社會效益的實現進程。

2．1護理員工素質普遍不高

（1）缺乏專業化技能。總體來看，員工工作崗位進入門檻相對較低，即對工作有些責任心，對老人有一定耐心即可。在民營性社會福利院工作的人員大多是非專職人員，其中以中老年婦女為主。她們以前從事的都是其他方面的工作，轉行從事養老服務業后，所能提供的服務只能是最基本的日常生活照顧，專業方面的知識很不健全。另一方面，院長僅做必要的信息傳達及各部門關系的簡單協調工作，平時對護理人員缺乏特別規范的管理。

（2）缺乏對工作的熱愛和積極性。護理人員中普遍存在一種對工作的厭倦情緒。他們對自己的待遇略有抱怨，工作積極性不高，缺乏職業道德的積極引導，缺乏個人職業規劃，不能自我調節以緩解工作壓力。這些消極因素直接導致他們與老人們之間缺乏溝通，產生隔閡，也會導致護理員工之間矛盾時有發生。

（3）缺乏對老人心理方面的專業指導。據統計，當前徐州市福利機構大多只關注老人身體上基本的食宿，但缺乏相關心理護理方面的人員或專家，這也是老人家屬比較擔憂的。尤其是一些高齡老人，他們的自卑心理和抑郁情緒較為普遍，亟待人們進一步關注。

2．2組織結構缺乏科學性與系統性

民營性福利機構大多由私人踩點承租或投資，自主經營，自負盈虧。機構規模普遍偏小，資金和設備力量分散，因此很難建立起較為健全的組織結構和管理體系，更難合理設計與適時調整科學高效的組織結構。徐州大部分福利院組織結構過于單一，內部管理缺乏科學性與系統性。調查顯示，大部分福利機構院內管理層一般僅設兩層：院長和護理人員。院長獨當一面，兼管財務會計、人員調配、保健衛生等各方面。而相關護理人員受教育程度普遍偏低，無法參與院內民主制度的管理，這就大大降低了工作的協調性、同步性、系統性及整體性，致使溝通不夠順暢，分工不夠明確。組織結構的不完善進一步導致相關管理制度的不健全、人員管理與調配的不合理、競爭意識的匱乏。這樣的管理模式又會使其陷入過去一些國營福利機構“服務態度差，工作效率低”的怪圈，無法實現有效的績效管理，無法充分利用現有人力物力資源獲得工作效率的最大化。

2．3資金運作缺乏效率

養老服務業屬于新興的公益性服務行業，投入大、收益薄，收效慢，初期基本處于虧損狀況，投資回報率不高，自然難以對社會資本形成很強的吸引力。一旦機構經營狀況生變，民辦養老福利機構就將面臨嚴重生存危機，因此大多數潛在的福利民間力量對此持有想做又不敢做的遲疑態度。

目前大部分民營福利院只能提供最基本的食宿條件，老人一般為4~7人一間。除條件較好的部分福利院有電視、棋牌供老人們消遣、娛樂，其他福利機構由于資金限制暫時還無法提供如健身、醫療保健等較完備的硬件設施支持。以徐州市FH福利院為例，該福利院于1998年成立，地處徐州市QS社區，隸屬徐州市泉山區民政局，占地超過1000m2，是泉山區規模較大的養老福利院。床位110張，入住80多位老人，入住率較高，屬民營性福利機構。該福利院的啟動資金全部由私人踩點投資，開展自費代養等相關項目。院內設施相對比較匱乏，福利院1年的運作租金需要5~6萬元，還有房屋的日常維護、設備的添置及20多位工作人員的工資等花費開銷，加在一起是筆不小的負擔。另外，一些民營福利機構缺乏對民間捐款的系統籌資，資金運作效率不高，資金用途的相關信息披露也徒有其表，更加劇了資金流通運作的緊張。

2．4養老市場結構不完善

當前我國農村養老觀念普遍落后于城市地區，認為在家庭中贍養老人是天經地義的事。再加之經濟條件等諸多方面的制約，農村及小城鎮家庭大多不會選擇入住養老院。因此，在福利事業中引入市場機制和競爭機制的運營模式的變革在農村一些較為偏遠的地方還沒有得到很好的落實和貫徹，農村的民營福利市場仍有待于進一步探索和開拓。

市場調查是福利院改革經營最薄弱的一環，管理者往往只知道對自己內部的設施和組織進行建設和調整，對外部的反應、市場的需求不夠重視，也不知道怎樣去把握市場需求，往往盲目發展，造成資源的局部浪費，養老機構供需匹配矛盾突出。就目前現狀來看，50~70歲的老年人年齡段的養老福利市場依然空缺。據筆者的實踐調研統計，徐州市大部分民營養老機構接收的都為80歲以上、生活無法自理的老人。但實際上，仍有許多50~70歲左右、生活尚能自理的老人，他們需要的不單指物質方面的照顧，他們尋求的大多是精神的慰藉，但很少會有福利機構設計并論證投資此年齡段的老齡福利項目。一般來說，社會的養老資源是有限的，如何在以人為本的原則下將有限的資源用在最需要幫助的人群身上，并獲得較好的經濟效益和社會效益是社區政府和福利機構必須考慮的一個原則性問題。

2．5組織文化宗旨不明確

機構文化是指一個機構內部全體員工所保有的一些特殊的意識、行為和物質產品，包括機構環境、價值理念、模范人物、儀式、文化網等要素。目前，民營老人福利機構尚缺乏機構良性文化的氛圍和市場營銷理念。民營福利機構的意識文化并未為其機構員工所普遍接受和認同，院內護理人員對機構核心精神理念并沒有深刻的認識和理解。不少福利機構仍對品牌文化毫無經營意識，幾乎未曾關注其品牌意識所能帶來的良性效益，這也就意味著失去了一筆本可以充分利用的潛在資源。另外，組織宗旨不夠明確，對組織的未來沒有長期的遠景陳述和規劃。這些被忽略的隱性因素也就告訴了我們民營福利機構無法持續而長久地走下去并做大、做強的關鍵所在。

3完善我國養老福利機構改革的對策思考

3．1提高人員素質，關注老人心理

（1）提高相關工作人員的專業化技能。學習和借鑒國外的先進做法，加強養老護理員的應知應會培訓，使他們掌握基本保健、護理、康復知識和技能，包括先進的護老思想和觀念和專業化眼光（如醫療保健、緊急救護、科學飲食、文體娛樂），還應適當懂得社會學、倫理學、心理學、護理學、老年學等學科的基本知識和醫學的一般理論；借鑒教師等職業資格證制度的經驗，盡快建立起養老機構管理者的資格證準入制度，養老機構管理者必須經過相關專業學習，取得資格證書后方能上崗；從中、高等院校和社會招聘各類人才，充實到福利院管理與服務隊伍中，形成專業人才梯隊。

（2）提高工作人員的工作積極性。采取適當激勵措施，如加強員工培訓，根據工作績效增加工作人員的工資待遇，提高員工福利水平等，樹立其工作的高度責任心和榮譽感；培養工作人員的工作歸屬感和團隊合作意識，增加員工之間的溝通交流；增強員工與老人及家屬的互動，進一步深化尊老、敬老、愛老、服務老人的觀念。

（3）積極引導護理人員關注老人心理健康。給予老人足夠尊重和理解，做到富有耐心及同情心，使之解除心理壓力，進行自我心理修養，加強自我積極暗示，克服消極暗示，讓老人真正擁有歸屬感和安全感；積極開展文體娛樂活動，鼓勵老人建立新的人際關系，結識新的朋友，同齡相嬉，樂而忘老，避免偏激與固執的心理傾向；定期邀請相關專家與老人進行心理疏導和溝通，幫助老人建立科學價值觀、滿意感，引導其運用科學的態度來分析對待衰老現象，改變自以為老的觀念，確立新的老年意識。

3．2引入現代機制，完善績效管理

首先，改革組織結構。在考慮福利院擴建過程中，逐步引入現代化企業管理機制，按照管理職能及服務功能合理規劃，實行院長負責制領導下的“三層四級”負責制（決策層、管理層、操作層和院長級、科級、區主任級、員工級），形成階梯形的領導與被領導體系。其中管理層可以下設財務會計部、人力資源部、后勤支持部、公關宣傳部等。各部門分工明確，同時又相互協調溝通。其次，完善績效管理。在體制上實行經濟技術管理責任制承包；在崗位設……全科論文中心置上堅持因需設崗，一崗多職；在崗位責任上推行百分考核制，在工資分配中實行現行工資制度與崗位工資或效益獎金相結合并與崗位考核掛鉤的合理激勵機制；在人員使用管理上全部實行聘用合同制，從而較好地實現責、權、利分工明確，管理體系規范科學，定編、定崗、定責、定標準、定流程、定考核細則，修改管理制度與規范（包括院內質量管理“三級查房”制度、“每月考評”制度、年終考核制度），同時實行民主管理，推進政務公開，建立行之有效且較為完善的養老服務機構績效評估體系。

如果條件允許，建議引進ISO質量管理體系。將貫徹體系標準與福利院實際相結合，與院內現有制度相結合，與服務特性和要求相結合，積極采納員工的合理化建議，及時反饋并解決工作中老人及其家屬的意見和建議，推動管理服務意識的進一步提高。加強服務管理體系建設，提高服務質量，實行科學化、行業化、專業化管理。增強透明度，擴大對外開放能力，接受各界監督，不斷推進福利事業單位正規化、標準化建設。

3．3多方籌集資金，完善監督機制

首先，福利院可以向政府民政部門申請相關資金的支持，爭取更多的政策支持。同時充分利用各種傳媒和現代化的宣傳手段大力宣傳社會福利社會化，向社會開放，廣泛籌集由社會各界熱心于慈善事業的人士、法人及其他社會組織志愿參加組成，依法登記注冊的社會福利基金會所提供的資金，謀求一些相關慈善機關的支持和幫助。同時充分利用社會志愿者資源，努力造就相對穩定的專、兼職義工服務隊伍。其次，完善社區照顧的支持網絡。借鑒國外經驗，挖掘和利用社區的資源。并且現代社會很大的一個優點就是資源共享，要實現資源共享政府可以明文規定社區內的各個機關、團體、學校、醫院等和社區實行共建，資源共享，社區工作者也可以動員社區內的單位實行資源對外開放，達到資源共享。第三，走以副養院的路子，建立較為完善的成本核算體系，降低投入期成本，控制長期運作成本，降低用人成本，降低風險成本，同時進行嚴格的投資論證，選準項目，加強管理，為福利院增加額外收入，努力實現“養老服務質量的最優化和服務成本的最低化”。第四，進一步完善資金監督機制。福利機構收到的公益性捐贈財產，利益歸屬上的復雜性，所涉利益主體的多樣性，還有其目的的公益性，都決定對其監管的必要性，而且決定對其的監管必須是政府監督和社會監督并重的雙督模式。

3．4深入市場調查，完善養老結構

（1）利用各種傳媒和現代化手段加強宣傳、輿論鼓勵，逐步更新人們的養老觀念和舊有體制。大力宣傳社會福利社會化的發展思路和目標任務，把國家鼓勵和動員全社會都來關注支持、參與和興辦養老機構的號召變成廣大人民群眾和全社會自覺的行動。

（2）細分市場，根據老年人群不同層次的困難和需求來設置社會養老保障項目的對應點，使提供的產品或服務滿足不同層次顧客的特殊需求，從而贏得市場，取得競爭優勢。養老機構的規劃設計要遵守科學化、多層次、人性化的原則，為適應不同收入群體的社會養老需求，跟上社會發展步伐。由于老年群體的收入存在差異，所以在建設養老機構時要在收費標準、設施投資上加以區別和考慮，不能一味地追求高標準、高檔次。

建立養老機構市場化運行機制必須以充分保障原有的最基本保障為前提，對政府必須保障的“三無”對象和收入有限的老人仍應予以基本保障服務，大力建設普及型、收費低的養老機構，吸納大量中低收入老年群體。

嘗試建造少量設備先進、服務一流的具有示范作用的養老機構，以滿足經濟條件較好、支付能力強的老年人的養老需求。可以考慮在機構的統一管理下，根據不同生理、心理情況，合理劃分出低齡健康老人區、高齡和病弱老人護理區及臨終關懷區。

多樣化的養老需求，需要多樣化的服務項目來滿足，增加適合老人需求的新興服務項目，限制或取消一些不適合現代老人生活方式的服務項目。

3．5樹立組織文化，強化品牌意識

第一，建立機構文化。努力營造良性的機構文化，使市場營銷的理念和措施能夠為機構員工所接受和認同。充分調動員工的積極性的創造力，建立以人為本的養老福利文化，樹立一種良好的合作精神和共同的價值觀。同時充分利用好機構文化這一潛在資源，適當加大福利機構公益宣傳的投入，提高組織的知名度，將品牌優勢轉變為推動福利機構可持續發展的有效資源和前進動力。第二，實現觀念更新。由于養老機構長期以來是政府辦的福利事業，所以福利性、計劃性已在人們的思想中根深蒂固。所以建立養老機構市場化運行機制首先必須解放思想，更新觀念，樹立市場觀念、效率觀念、競爭觀念、危機觀念和以人為本的質量觀念。第三，民政部門應積極和引導各福利院逐漸樹立起本組織的核心價值觀和核心價值體系，運用這些隱形的因素，充分調動院內職工的工作積極性，提升其工作自豪感、工作滿足感和歸屬感，從而進一步推動工作效率的提高，從而獲得長久的經濟效益和社會效益。

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（轉自：科技創業月刊）*基金項目：徐州師范大學課題“當前我國福利機構管理機制和運營模式創新研究——以徐州市FH福利院為例”（項目編號：xskt09087）的階段性成果