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【內(nèi)容摘要】隨著福利國家的建立，西方各國相繼確立了行政公益訴訟制度以監(jiān)督和制約行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，從而更好地維護(hù)國家和社會公共利益。在我國現(xiàn)行行政訴訟制度之下，基于“訴訟利益”理論的傳統(tǒng)訴訟制度，沒有為公益的侵犯提供任何救濟(jì)途徑，是我國行政訴訟的一個重大制度缺失。本文在借鑒國外相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，基于擴(kuò)大原告資格和擴(kuò)大受案范圍兩個方面進(jìn)行淺顯論述，對建立我國行政公益訴訟制度提出幾點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】公益訴訟原告資格受案范圍

一、行政公益訴訟概述

隨著民眾法治意識不斷增強(qiáng)，政府在面對公共利益問題時是否依法行政日益受到社會各界廣泛關(guān)注。正如一句古老的英國法諺所言：“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以人們能夠看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)（Justicemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）”。現(xiàn)行公共利益保護(hù)機(jī)制中缺乏訴訟救濟(jì)機(jī)制，僅僅依靠行政機(jī)關(guān)對其自身的違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督糾察顯然力度不夠。正如有學(xué)者指出：“與社會沖突及其危害程度的多樣性相適應(yīng)，人類解決社會沖突的手段也始終是多元的。并且，隨著人類文明的不斷發(fā)展，這種手段逐步趨于完善，社會及其成員對手段的選擇也越來越明智和恰當(dāng)”。[1]“法律對社會的功能主要是通過對利益的調(diào)整控制而實(shí)現(xiàn)的”。[2]。面對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中公共利益訴訟保護(hù)機(jī)制的缺失，如何運(yùn)用法律手段消除公共利益受損的不和諧因素，促進(jìn)和諧重慶建設(shè)，具有重要的研究價值。

行政訴訟制度確立的初衷是為了保障行政權(quán)的獨(dú)立行使，防止并排斥司法權(quán)對行政權(quán)的僭越。但是二戰(zhàn)以來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，西方普遍進(jìn)入了福利國家時代，行政訴訟的重心也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即對行政相對人利益的保護(hù)，以及對行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的監(jiān)督和制約，而這一轉(zhuǎn)變的顯著特征之一便是各國行政公益訴訟制度的建立和完善。

行政公益訴訟是針對國家公權(quán)機(jī)關(guān)的作為或不作為提起的訴訟，在訴訟過程中適用行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定。行政公益訴訟的關(guān)鍵在于“公益“二字，對于公益概念的界定不僅涉及到行政公益訴訟案件的范圍，而且決定著行政訴訟制度的價值定位，一直影響到整個訴訟結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，因此是行政公益訴訟的核心內(nèi)容。

首先，公益是由法律確認(rèn)和保障的一種正當(dāng)?shù)摹⒑戏ǖ臋?quán)益。法律上承認(rèn)公共利益，是各國的通例，最為典型的是對集會游行的法律控制，各國法律都禁止可能危害公共秩序的游行。我國現(xiàn)行憲法的核心內(nèi)容也體現(xiàn)了維護(hù)公共利益的精神。而法律上既然確認(rèn)了公益的存在，在涉及重大社會公益的社會活動中，就需要有代表公益的主體維護(hù)公益。行政機(jī)關(guān)作為國家和社會的管理者，在行政所涉足的領(lǐng)域，通常作為公益的代表，但是，在非法行政損害公益的情況下，僅僅依靠行政機(jī)關(guān)自覺糾正錯誤是不夠的。因此，法律上應(yīng)在行政權(quán)影響公益時，設(shè)定一個代表公益，發(fā)動公益訴訟的訴訟主體，而在此方面的規(guī)定恰恰是我國現(xiàn)行法律的一大盲區(qū)。[3]

其次，公益所代表的主體具有不特定性和普遍性。公益是人們普遍具有的，是一般主體的利益而非個別主體的利益，具有法律化的主體普遍性。它是一個國家或社會中，全體公民整體利益的體現(xiàn)，屬于全體公民享有的利益，因此每個公民都是權(quán)利主體之一。[4]再次，公益的范圍在法律規(guī)定上表現(xiàn)為國家公共利益，社會公共利益，公眾或群體公共利益，公平競爭的公共秩序等。這幾種利益之間存在交叉，并可能同時受到一個違法行政行為的侵犯。

目前在我國現(xiàn)行行政訴訟制度之下，特定的當(dāng)時人或由當(dāng)事人中的一人或數(shù)人作為代表可以通過行政自訴的途徑維護(hù)其利益不受侵害。但這一基于“訴訟利益”理論的傳統(tǒng)訴訟制度，沒有為公益的侵犯提供任何救濟(jì)途徑，在立法上不承認(rèn)公益訴訟的類型，否定了行政公訴存在的可能性，成為我國行政訴訟的一個重大制度缺陷。在對行政公益訴訟訴的探索和制度構(gòu)建過程中，對西方國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒意義使不能忽視的。

二、行政公益訴訟在西方國家的發(fā)展

（一）行政訴訟原告的范圍擴(kuò)大，大多國家開始承認(rèn)行政相對人基于公共利益具有原告資格。

福利行政和社會行政與公民生活密切相關(guān)，若公民或社會組織對這部分行政行為不具有原告資格，則不利于公民權(quán)利。于是，行政訴訟的價值逐漸地轉(zhuǎn)向保護(hù)行政相對人利益監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)上來。針對行政訴訟中的這些變化，美國著名行政學(xué)者伯納德·施瓦茨指出：“行政法方面的任何變化都沒有原告資格方面的變化迅速。在最近幾年中，原告資格的欄桿大大降低了。”在美國，“憲法允許國會授權(quán)人和人對此爭議的問題提起訴訟，即便這種訴訟的唯一目的是保護(hù)公益也行。”[5]在英國，“行政訴訟的申請人除作為公民，關(guān)注警方履行其貫徹實(shí)施有關(guān)法律義務(wù)外，并無個人特別利害關(guān)系”，法院對這樣的申請人“不僅沒有反對他缺乏訴訟資格問題，相反，強(qiáng)調(diào)他提起訴訟是為了公眾做了一件好事。”[6]在日本和法國，頁允許普通公民提起客觀之訴，擴(kuò)大參與行政過程的利害關(guān)系人的范圍，其權(quán)利或利益直接受到行政行為影響的行政管理直接相對人、甚至任何人，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，已成為現(xiàn)代性法發(fā)展的最重要趨勢之一。

（二）可訴行政行為種類增多，各國行政訴訟受案范圍不斷拓展。

隨著行政公益訴訟制度在各國的普遍確立和發(fā)展實(shí)施，與之相適應(yīng)的是行政訴訟的受案范圍也呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢。行政訴訟法對公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的保護(hù)，不再僅限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，而且還包括了環(huán)境以及生態(tài)平衡利益等許多人共同享有的非經(jīng)濟(jì)價值的保護(hù)。另外，由于經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，西方國家傳統(tǒng)的公眾利益范疇已經(jīng)拓展到消費(fèi)品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、城市發(fā)展、社會治安、反對壟斷以及現(xiàn)代文明帶來的新的社會事務(wù)，從而擴(kuò)展了行政訴訟或司法審查的領(lǐng)域，加強(qiáng)了對公共利益的保護(hù)。具體而言，在美國凡是因行政機(jī)關(guān)的行政行為而使公民或組織的法定權(quán)利受到不法侵害或受到不利影響或損害，不論抽象行政行為還是具體行政行為，均可納入行政訴訟受案范圍；英國判例法也明確規(guī)定，凡是被認(rèn)為違背“越權(quán)原則”的行政行為（包括抽象行政行為和具體行政行為）均屬于行政訴訟范圍。在法國，出判例所排除的情況，行政機(jī)關(guān)的一切決定，不論采取何種形式，不論是口頭或書面的，明顯的或默示的，均可提起訴訟。德國也規(guī)定了認(rèn)為行政機(jī)關(guān)行政行為違法，或者向行政機(jī)關(guān)主張權(quán)利的，均可向法院提起訴訟。

總之，對于國外相關(guān)制度及其發(fā)展趨勢的分析考察，對于建立我國科學(xué)、系統(tǒng)、全面的行政公益訴訟制度將具有重要的借鑒意義。

三、建立我國行政公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)意義及制度構(gòu)建

（一）一個案件引發(fā)的問題

某市規(guī)劃局在一著名的文化名勝邊建造樓房，其建筑風(fēng)格和文化名勝的建筑格格不入，一市民提出停止建造或者修改風(fēng)格的建議，規(guī)劃局沒有采納，該市民就以規(guī)劃局破壞文化名勝環(huán)境為由將市規(guī)劃局告上法庭，提起了行政訴訟，要求規(guī)劃局撤銷該建筑物的繼續(xù)施工，恢復(fù)原樣。當(dāng)?shù)胤ㄔ何词芾恚碛墒且?guī)劃局的規(guī)劃方案和建筑施工并未對該市民的利益產(chǎn)生侵害。該市民不服，認(rèn)為保護(hù)文化名勝是每個人的責(zé)任，規(guī)劃局的行為嚴(yán)重影響了景觀的效果，實(shí)際上已經(jīng)對市民產(chǎn)生了潛在的影響，所以自己有權(quán)利向法院提起訴訟。

從這個案例中可以看出，如果根據(jù)現(xiàn)行的行政訴訟法，該市民的訴訟請求將不予受理。第一規(guī)劃局的行為是內(nèi)部的規(guī)劃行為，不是針對行政相對人的具體行政行為，對市民本人不會產(chǎn)生人身、財(cái)產(chǎn)等方面的侵害。故法院不受理。第二法律法規(guī)授權(quán)的組織，事業(yè)團(tuán)體，群眾組織可以對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為提起行政訴訟，在這個案件中，環(huán)保局或者其他的合法的群眾組織、團(tuán)體可以對規(guī)劃局的規(guī)劃向法院提起訴訟。個人沒有資格提起行政訴訟。

本案提出了一個非常值得探討的理論和實(shí)務(wù)問題：公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)之外的權(quán)利能否通過行政訴訟程序獲得救濟(jì)？或者說侵犯公益的行政爭議是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍？

第一規(guī)劃局的一部分職能就是進(jìn)行合理的城市規(guī)劃，它的方案將影響整個城市的布局，每一位城市居民與外來客人都潛在地受到了規(guī)劃局的影響，規(guī)劃不當(dāng)實(shí)際上已經(jīng)侵害了城市居民與外來客人的利益。在文化名勝邊建造風(fēng)格不同的建筑，降低了文化名勝的觀賞和游覽水平，所以法院應(yīng)該受理此案，撤銷規(guī)劃局的規(guī)劃方案，當(dāng)然在目前的司法解釋和行政訴訟法中找不到相關(guān)條款受理和判決此類案件，這就需要《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的修訂，在司法解釋中增加此類內(nèi)容。

第二精神影響是否可以提起行政訴訟？規(guī)劃局的行為對其他部門和群眾的利益并未造成影響，而且城市建設(shè)規(guī)劃是規(guī)劃局的職能之一。對其他部門與群眾有影響的，是精神上的影響，新的建筑讓市民感到不舒服，讓游客的游覽興致大大降低。這些都屬于精神上的影響，對于這種訴訟是否應(yīng)該受理，就應(yīng)該啟用社會意向，即廣泛征求群眾以及相關(guān)部門的意見，讓精神影響的相關(guān)人、單位來決定是否撤銷規(guī)劃局的行為。

行政訴訟法的受案范圍在一定程度上不能夠滿足社會上出現(xiàn)的一些沖突解決。《行政訴訟法》規(guī)定公民、法人對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的具體行政行為可以起訴，而實(shí)際生活中，有許多行為主體并沒有“行政機(jī)關(guān)”的外衣，卻進(jìn)行著“實(shí)質(zhì)上的行政行為”，比如曾經(jīng)發(fā)生過的“學(xué)生告學(xué)校”、“足球俱樂部告足協(xié)”的事情。法律規(guī)定的不明確，使這方面的訴訟之路還很不暢通。這些案件的“夭折”對現(xiàn)行的法律提出了挑戰(zhàn)，這個挑戰(zhàn)希望法律能鮮明地告訴人們，它所確立的司法審查制度是只對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為，還是針對所有的“實(shí)質(zhì)行政行為”，而這正是行政公益訴訟所能解決的關(guān)鍵問題。

（二）在我國設(shè)立行政公益訴訟的重要意義

因而在我國，現(xiàn)實(shí)生活中行政行為侵害國家和公共利益，未得到有效監(jiān)督、糾正的情況大量存在。特別是在目前社會轉(zhuǎn)型時期，權(quán)力腐敗的問題十分突出，行政機(jī)關(guān)或其工作人員惡意串通相對人違法行使行政職權(quán)，侵害公共利益的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。而且，行政行為侵害公益的行為雖然可以有多種救濟(jì)方式，但無可否認(rèn)，行政訴訟方式是一種更有效的選擇，同時也符合法治的原則。因?yàn)樾姓V訟的目的既是提供權(quán)利救濟(jì)，也是為了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政。在違法行政行為侵害公共利益的情況下，通過司法審查的方式，不僅可以使受侵害的公共利益得到救濟(jì)，而且可以使違法的行政行為得到監(jiān)督和糾正。行政公益訴訟有助于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、提高執(zhí)法水平，實(shí)現(xiàn)權(quán)利對權(quán)力的制約[7]；而且行政公益訴訟符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則，能夠積極有效的保護(hù)受害人和整個社會的利益，對于可能或已經(jīng)危害社會公共利益的行為均可依法提起訴訟，充分體現(xiàn)其防患于未然的御前功能。實(shí)現(xiàn)社會利益的最大化[8]；最后，行政公益訴訟的設(shè)立也是我國“入世”后完善行政審判制度的重要內(nèi)容之一，要順應(yīng)國際潮流，于國際相接軌，就應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)足這一方面的缺失，否則在國際交流中，容易導(dǎo)致一部分利益得不到應(yīng)有的保障。

（三）建立我國行政公益訴訟制度的幾點(diǎn)構(gòu)想

1.關(guān)于行政公益訴訟的原告資格

從西方國家行政公益訴訟制度的實(shí)踐來看，要發(fā)揮行政訴訟制度在維護(hù)公共利益的作用，就必須突破原告資格的規(guī)定，使各種不同利益在受到侵害時都可以進(jìn)入訴訟程序。以前狹義的嚴(yán)格的原告資格概念已經(jīng)被證明不能充分適應(yīng)當(dāng)今法律制度中公共利益要求的情況下，基于任何理由而對原告資格進(jìn)行的限制都是與現(xiàn)代法治主義原則背道而馳的。不但不利于維護(hù)法律的尊嚴(yán)，加快法律的普及，而且還可能助長行政機(jī)關(guān)的官僚作風(fēng)，使他們對公共利益漠視不顧，將造成更多的利益侵害。

而根據(jù)我國現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，能夠向人民法院提起行政訴訟的公民、法人或其他社會組織必須同被訴具體行政行為有直接利害關(guān)系。不具有這種關(guān)系的人是不能提起行政訴訟的。但是這種一以貫之的做法已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)。解釋第12條規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以提起行政訴訟。這一規(guī)定較之于行政訴訟法第2條規(guī)定的認(rèn)為具體行政行為侵犯合法權(quán)益來說，不易大大擴(kuò)充了行政訴訟原告資格范圍。因?yàn)榘凑胀ǔ５挠^點(diǎn)，法律上利害關(guān)系有直接與間接之分，也有切身利益關(guān)系與非切身利益關(guān)系之分。與某一具體行政行為有直接利害關(guān)系的人享有原告資格，同樣有間接利害關(guān)系甚至可能利害關(guān)系的人也都應(yīng)該具有原告資格。法院對訴訟資格的審查應(yīng)當(dāng)是質(zhì)量上的審查而不是數(shù)量上的審查，只要原告收到了“可以辨認(rèn)的輕微的事實(shí)上的損害”，就足以確定其有訴訟資格，不論這種損害多么間接，因果關(guān)系多么微弱。[9]這樣，從理論上講，任何損害公益的行為都與公民或其他社會組織存在某種形式上的利害關(guān)系而使他們具有了原告資格。

2.關(guān)于行政公益訴訟的受案范圍

目前，我國行政訴訟的受案范圍過于狹窄，限制了行政訴訟作用的發(fā)揮。究其原因，有立法方面的因素，但更多的卻是原子司法實(shí)踐的慣性。為此，有識之士紛紛指出應(yīng)該逐步擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，這種意見無疑是正確的。行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大，會促進(jìn)行政公益訴訟制度的建立，反過來又將帶動行政訴訟受案范圍的進(jìn)一步拓寬。

首先，應(yīng)擴(kuò)大公民、法人合法權(quán)益的保障范圍。除原有的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之外，行政主體違法行政行為侵犯公民、法人的勞動權(quán)，受教育權(quán)、社會保障權(quán)、環(huán)境權(quán)等合法權(quán)益的行政案件也應(yīng)當(dāng)允許提起行政公益訴訟。

其次，應(yīng)擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)違法不作為而侵犯公民、法人合法權(quán)益的行政案件范圍侵害公共利益的行政行為有作為和不作為兩種形式，多數(shù)表現(xiàn)為不作為。因?yàn)槭芎φ呤菄一蛘呷w人民，侵害人——行政機(jī)關(guān)本身就是這種利益的法定保護(hù)人，所以，在意保護(hù)個體利益為宗旨的中國現(xiàn)行行政訴訟制度上沒有法律救濟(jì)的手段。這是迫切需要改進(jìn)的。現(xiàn)行的行政訴訟法第11條有關(guān)款項(xiàng)內(nèi)容有部分屬于行政不作為案件而納入受案范圍，但過于狹窄，應(yīng)予擴(kuò)大。對行政不作為而侵犯公民、法人的合法權(quán)益，如對重大污染行為，行政機(jī)關(guān)不處理的，應(yīng)允許提起公益訴訟，以督促行政機(jī)關(guān)勤政高效，防止互相扯皮推諉。

再次，對部分違法的，抽象行政行為侵犯國家、集體、公民個人合法權(quán)益的，應(yīng)允許提起行政公益訴訟，在實(shí)踐中，由于對抽象行政行為缺乏相應(yīng)的程序約束和法制監(jiān)督，其侵犯公民、法人合法權(quán)益的情形屢見不鮮。相比較而言，抽象行政行為較之于具體行政行為與公益的關(guān)系更為密切，因而損害公益的可能性更大。然而根據(jù)行政訴訟法第2條規(guī)定，只有具體行政行為才能進(jìn)入司法審查的范圍，抽象行政行為不具有可訴性。如此一來，大量的因抽象行政行為引發(fā)的公共利益之損害均被排除在行政訴訟之外。根據(jù)目前《行政訴訟法》第53條實(shí)際上已賦予人民法院對規(guī)章有一定程度的司法審查權(quán)，法律評價權(quán)和選擇適用權(quán)，那么對規(guī)章以下的抽象行政行為實(shí)施司法審查也應(yīng)是順理成章的。此外，解釋第1條放棄了對具體行政行為內(nèi)涵進(jìn)行界定的做法，而且將受害范圍圈定為行政行為，并對不可訴的行政行為作了列舉。這樣一來，就使得行政訴訟實(shí)踐中完全可以將那些損害相對人合法權(quán)益、包括損害公共利益的行政行為納入訴訟的范圍之內(nèi)，而不必判別他們究竟是具體行政行為還是抽象行政行為。但同時考慮到抽象行政行為涉及面廣，并且有一定的政策性，如果允許任何一個相對人提起訴訟，確有不便之處，因此可以規(guī)定只有由檢察機(jī)關(guān)和有關(guān)社團(tuán)組織提起行政公益訴訟，以示慎重。

四、結(jié)語

由于社會和經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，新科技的廣泛適用，生產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)活動的涉及面越來越廣，社會的一體化進(jìn)程日益加劇，因而涉及國家、社會公共利益的事物和領(lǐng)域越來越多，在這些活動中，或者沒有直接的受害人，或者當(dāng)事人由于各種原因不能很好地履行職責(zé)，致使國家、社會公共利益不能切實(shí)得到保護(hù)。此時，借鑒西方國家的公益訴訟制度，通過承認(rèn)有訴的利益而擴(kuò)大當(dāng)事人的資格，對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)造成國家和社會公共利益損失的行為進(jìn)行監(jiān)督，就可以避免權(quán)力以及監(jiān)督權(quán)力活動的黑箱運(yùn)作，這既符合民主與法制的發(fā)展潮流，也更有助于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立。行政公益訴訟制度的出現(xiàn)，充分說明了公民法律、權(quán)利意識的增強(qiáng)，使社會進(jìn)步的顯著標(biāo)志。本文認(rèn)為，即使根據(jù)現(xiàn)行法律，對損害公益的訴訟尚不能作出實(shí)體判決，但為推動社會進(jìn)步，就應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮司法監(jiān)督職能，針對個案向有關(guān)單位或部門發(fā)出司法建議，并結(jié)合研究借鑒外國相關(guān)制度，大膽創(chuàng)新，以司法實(shí)踐推動立法。改革是漸進(jìn)的，法律是在社會的發(fā)展和進(jìn)步中不斷修正的，不斷提高法律的權(quán)威性和全面性，切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。毫無疑問，在一定程度上，行政公益訴訟的建立和完善將會推動我國行政訴訟制度的發(fā)展和行政法治的進(jìn)程。

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