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［論文關鍵詞］基層立法

［論文摘要］基層就是軍隊的基礎，基層建設既是一個永恒的話題，又是一個復雜的系統工程。基層建設是機關工作水平的一面鏡子，只有把基層建設搞好了，領導機關的工作才有堅實的基礎。當前機關指導基層建設面臨著新的形勢、新的環境、新的條件，立法不失為一條維護基層建設和諧秩序的有效途徑。

基層就是軍隊的基礎，基層建設既是一個永恒的話題，又是一個復雜的系統工程。俗話說，基礎不牢，地動山搖。軍隊基層建設的發展離不開嚴格的法規制度，從古至今莫不如此。目前，我軍軍事法體系已初步形成，指導基層建設的根本法規——《軍隊基層建設綱要》也實行了多年。實事求是地講，基層建設秩序有了明顯的規范，基層建設水平也有了明顯的提高，但從基層單位的實踐來看維護基層建設和諧秩序的任務任重而道遠，主要是領導機關在指導基層建設和工作矛盾處理方面常常干擾了基層建設的和諧秩序，甚至有些機關領導和干部插手基層敏感事務，給基層建設帶來了負面影響，卻沒有相關的法規制度來監督和糾正。因此，在黨不斷推進依法從嚴治軍的大背景下，筆者認為應該從立法上來尋找維護基層建設和諧秩序的有效途徑，從而促進部隊基層建設的科學發展。

一、立法是避免領導機關干擾基層建設正常秩序的重要途徑

(一)機關指導基層水平的有待提高提供了為維護基層建設正常秩序立法的現實需要

《綱要》是指導基層建設的根本大法，為部隊基層建設和諧秩序提供了最原則的要求。它概括了基層八項主要工作，提供了基層建設的支點。又對領導機關抓基層建設提出了原則的職責和要求。但正如上面所說各種的現象，領導機關依據綱要科學指導基層建設的任務仍然很重，要有相應的法規來規范。主要體現在：一是要細化職責、要求來規范領導機關指導基層建設。要有配套法規制度監督領導機關按照《軍隊基層建設綱要》等規范黨委機關指導基層的秩序，使得機關在統籌安排、計劃部署、指揮調控、檢查指導等方面下功夫，能堅決克服領導機關工作指導上的隨意性，突出解決基層無力解決的問題，切實做到一級抓一級、一級向一級負責，從根本上解決基層忙亂的現象。二是著重維護好規章制度的權威性、嚴肅性。依據《軍隊基層建設綱要》的原則要求，防止和糾正機關指導基層建設思路不清、任務不明、標準不高的問題，按時間、標準和要求，使得基層能認認真真、扎扎實實地做好每日、每周、每月、每年必做的每一項工作，切實把經常性工作搞扎實。三是健全規范基層建設秩序的檢查監督機制。加大從嚴執紀的力度，做到有法可依、執法能嚴、違法能究，對科學指導、按規工作的，給予大力支持和表揚，對瀆職失職、違章違紀干擾基層建設和諧秩序的，能嚴肅查處，及時糾正。

(二)科學發展觀的先進理論提供了為維護基層建設正常秩序立法的理論依據

總書記在黨的十七大報告中指出：“科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。”科學統籌是科學發展觀的內在要求，也是推進部隊基層建設又好又快發展必須堅持的重要原則和方法。這給通過立法來統籌好基層近期工作與長遠發展的關系，防止遠近脫節提供了理論基礎。具體來說：一是通過立法保持基層建設全面協調可持續發展，從長遠著眼、從眼前入手，扎扎實實做好打基礎、管長遠、起長效的工作，把實現近期目標、完成近期任務與加強部隊長遠建設有機地協調起來、統一起來。二是通過立法加強對基層建設的宏觀籌劃，既能科學合理地確定爭先創優的近期目標，又能注重長遠、著眼發展制定基層建設總體規劃；既能高標準完成各項現實任務，又能為今后部隊的發展積蓄后勁；既能下大力研究解決當前基層建設面臨的矛盾和問題，又能切實做好推動部隊持續發展的各項工作，從而為部隊基層建設的長遠發展奠定堅實的基礎。三是通過立法來統籌好機關指導與基層自建的關系，防止重“外”輕“內”。

二、對維護基層建設正常秩序立法的基本構想——制定《機關指導基層建設監督條例》

(一)《機關指導基層建設監督條例》在軍事行政法規體系中的主要功能

按照軍事法學對軍事法體系的劃分，《機關指導基層建設監督條例》應當屬于軍事行政法律體系的范疇。再往下細分它應當歸屬于軍事行政管理法律制度，類似的還有三大條令、黨委工作條例、基層建設綱要等等一些法規制度。目前，我軍的軍事行政法律體系已經初步成型，但包括在其中的相關軍事行政監督法律制度還需完善。所以《機關指導基層建設監督條例》在軍事行政法規體系的主要功能是實現與其他軍事行政法規的有機整合。一是上承著《基層建設綱要》原則要求，是機關指導基層建設職責要求的細化和可操作化；二是下啟著三大條令的具體規定。三大條令尤其是紀律條令對破壞基層建設和諧秩序的獎懲決定體現的很明確。但基層建設秩序的好與壞與機關有直接的關系，有了《機關指導基層建設監督條例》，三大條令就有了更多用武之地。三橫向整合了相關的單項規定。在上面筆者列舉的關于領導機關干擾基層建設和諧秩序的三種表現中，只有一部單項《關于軍隊領導機關工作人員插手干預基層敏感事務的處理規定》(試行)出臺。如果制定了《機關指導基層建設監督條例》就能把這個規定有機整合進去，從而能全面的維護基層建設和諧秩序。

(二)《機關指導基層建設監督條例》主要內容的設想

1.條例要對機關指導基層建設的合法行為有具體的界定

機關指導和幫助是推進基層建設的一個重要動力，但是所有行為應當是合法的。對這些合法行為的具體界定應是《機關指導基層建設監督條例》的首要內容。具體來說：一是要能約束機關指導基層時堅持從長遠出發，按制定的規劃指導。二是對機關下達給基層的工作任務有明確量的限制，避免“五多”的泛濫。三是對機關攤派給基層的公差勤務有明確的規定，防止機關對基層人和物的隨意抽掉。

2.條例要對機關干擾基層建設和諧秩序的事實有明確的概念認定

不合法事實的認定是法律的核心內容，這部條例能否可行的關鍵在于對機關干擾基層建設和諧秩序的事實有明確的概念認定。從部隊建設實際來看，應當有以下概念認定：一是對破壞基層戰斗力建設的認定。戰斗力建設是部、隊存在和發展的根本，是基層建設的根本內容，這部條例應對機關破壞基層戰斗力建設有清楚的認定。二是對破壞基層凝聚力建設的認定。凝聚力是基層戰斗力的基礎，這部條例應對機關凝聚力建設有著明確的定義。三是對損害基層合法權益的認定。條例在敏感事物、基層決策權、人事權等等上應當有明確的保護規定，對機關損害基層合法權益有清楚的認定。

3.條例要有可操作的處理細則和實際可行的執法主體

條例除了有以上兩部分之處，還就可操作的處理細則和實際可行的執法主體。一是對相關的處理細則有明確的規定，要與紀律條令相銜接，對各種干擾基層建設和諧秩序的行為有適當的懲罰客體和措施。二是要對執法主體做以明確的規定。從部隊編制的實際來看，讓本單位黨委檢查和督導領導機關會遇到很多阻力，會影響到條例的執行。因此筆者建議把上級機關做為這部條例的執法主體。

［參考文獻］

［1］鄭三土著：《軍隊行政監察新論》，解放軍出版社2003年9月版。

［2］張成存編：《軍隊政治機關業務知識與技能》，解放軍出版社2001年3月版。