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摘要：司法預算是司法有效運轉，實現司法公正和效率的重要物質基礎。構造司法預算的關鍵是，既要保障司法部門的履行職責，又要避免可能對司法權的侵害。因此，司法預算的審批、編制、執行和監督的諸多環節設計上，應注意司法權與立法權、行政權之間和司法審判權與司法事務管理權之間的權力安排。通過司法和預算的學理分析所構造的司法預算模型對司法改革的實踐具有重要的指引意義。

關鍵詞：司法改革，司法預算，預算法

司法部門既無軍權、又無財權，不能支配社會的力量與財富，不能采取任何主動的行動。——漢密爾頓[1]（P391）

我國的司法改革沿著“強調當事人舉證責任——庭審方式改革——審判方式改革——審判制度——訴訟制度改革——司法制度改革”的軌跡漸進地發展，[2]而建立、健全現代司法體制，使之符合市場經濟、民主政治以及司法理念和規律的客觀要求，已經成為司法改革積極推進的重要任務。無論是黨的十六大報告和法院系統的改革綱要，還是學者們關于司法改革的建議，司法經費保障體制，即司法預算制度，都受到普遍關注。現行司法預算的合理性“必須建立于對政府和司法的雙重道德假設之上，亦即政府不因資源供給上的優勢而謀求司法給予特殊保護，包括在行政訴訟中不謀求司法機構予以偏袒，并且不直接或間接干預司法審判；同時，司法亦不‘為稻糧謀’而在處置涉及政府事務時失之公正，且能排拒政府的任何直接或間接的干預，”[3]顯然，二者皆不成立，因此，制度構造的困惑在于，既要保證司法部門能夠獲得來自立法部門和行政部門的有效物質支持，又要避免與其公正裁判者的角色可能發生的沖突，在我國特殊情景下，這一問題尤其突出。以司法和預算的學理入手，探求司法預算的邏輯基礎，然后因應具體國情及其發展變化予以必要調整，應當是制度構造的一條科學思路。

一、司法預算的審批

現代國家的收支之于國民經濟和公民生活茲事體大，具有極其重要的經濟和政治意義，所以，自英國1688年革命而后，議會為求貫徹其對于行政機關的節制權起見，遂采逐年議決預算之制；凡經議會逐年議決的支出及征收，倘一年期滿，未經議會決議，政府即無征收或支出之權，[4]（P225）換言之，民主法治國家的特征之一就是立法部門壟斷政府預算的審批權。在我國，《憲法》第62、99條和《預算法》都明確規定，全國人大和地方各級人大審查和批準預算和預算執行情況的報告，因此，司法預算的審批權應由人大行使是毫無疑問的。

盡管全國人大和地方各級人大有權審查的預算一般包括本級政府預算和匯總的下一級總預算，但是，其有權批準的預算卻限于本級政府預算，因為預算批準權與預算資金的供給應保持一致，即預算的批準權歸屬于何級人大就意味著該項支出由其財政負擔。[1]那么，何級人大行使司法預算的批準權便是一個值得商榷的問題。目前，依據“分級管理、分灶吃飯”的原則，我國司法經費由各同級財政負擔，即中央財政負責中央司法機關的預算，地方各級財政負責其同級司法機關的預算，相應地，各級人大也就享有對同級司法預算的批準權。這種司法預算審批體制在實踐中暴露出很多問題，例如，地方各級司法機關的財政開支，包括工資福利、業務經費、建設資金等，悉聽地方政府支配，導致司法機關與本級本地區政府形成利益共同體，甚至各別地方政府恣意干涉司法權，此外，由于我國各地區經濟社會發展的不平衡，也導致司法系統內的苦樂不均，貧困邊遠地區經費短缺嚴重，已經影響司法的有效運轉，截至2002年底，河南省法院系統有101個基層法院存在拖欠工資現象，涉及法院工作人員10702名，全省累計拖欠工資9557萬元，拖欠醫藥費1858萬元，拖欠辦案差旅費1469萬元，拖欠基礎設施建設款3.2億多元。

司法預算究竟在各級政府之間如何安排，實際上，是一個司法權在中央和地方以及地方各級間的縱向劃分問題。“自從政府依地域組織以來，其結構就必然受到地域的影響，地理對國家的制約不亞于歷史，”[5]（P241）國家權力在空間上延伸，往往與占有的地域相聯系，因此，除非小國寡民，單一制或聯邦制國家都存在權力的縱向劃分，而且其往往又與立法、行政、司法的橫向劃分相糾葛。就立法權而言，權力的基礎是民意，所以，除部分涉及公民基本權利和國家基本制度應由全國性立法部門依據法律保留原則獨占外，各級立法部門都可以依循各自地域內的民意對相關事宜予以立法治理，并且借助法律體系效力位階的設計予以協調一致；就行政權而言，權力的目標是公共產品的提供，而不同公共產品受益范圍的差異決定行政部門縱向分層的合理性和必然性，[6]（P25－26）并且借助基于隸屬產生的領導服從關系確保上下級行政機關的政令暢通。但是，就司法權而言，權力的本質是法院代表國家對各類糾紛所作的居中裁判，[2]而裁判的有效性受司法獨立、司法公正以及司法權威的影響，換言之，由一個處于獨立地位的權威部門針對當事人之間紛爭所予以的公平裁決才具有形式和實質相統一的效力。而司法獨立、司法公正以及司法權威都要求司法權中央化：司法獨立既要求排斥來自于外部的干涉，也要求利益超脫于當事人之外，其中也理應包括與地方利益的隔絕；司法公正標準具有多樣性，之一就是在同一個法律體系下，對于同樣的情況，應當適用同樣的法律，實現相同的法律效果，這必然要求司法權在主權范圍內的統一；司法權威是指司法部門應當享有的威信和公信力，司法部門能夠對糾紛享有最終的裁決權在于其所代表的國家意志，因此，無論最高法院，還是地方各級法院，都為法律至高無上的化身。基于事權與財權統一的原則，司法預算支出應中央財政負擔，而全國人大也應擁有司法預算的審批權，實際上，在大多數國家，司法預算是國家預算的一部分，[3]由議會批準。1941年以后，南京國民政府將各省司法經費一律改為由中央國庫直撥，盡管適逢國難當頭以及之后惡性通貨膨脹，但是取得一定效果，可以為當前司法改革的借鑒。[7]

全國人大擁有司法預算審批權也不是絕對的，因為依據三權分立理論，權力機關應尊重和保障司法部門的司法權，為防止其濫用預算審批權干涉司法權，應通過必要的制度設計予以約束，可以考慮借鑒1985年召開的第七屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會通過的《關于司法機關獨立的基本原則》第七條制規定，“向司法機關提供充足的資源，以使之得以適當地履行職責，是每一會員國的義務”，在我國憲法、法律中強調保障司法機關履行職能是全國人大審批司法預算應遵循的基本原則，或者是借鑒巴拿馬憲法第211條之規定，“司法預算不得低于中央政府總收入的2％”，在我國憲法、法律中明確設定司法預算的最低比例。[8]（P176）

二、司法預算的編制與執行

按照上述學理分析的結論，司法預算應列入中央預算，那么，司法預算也應遵循中央預算的相關規定予以編制和執行。根據我國預算法律法規，中央各部門根據國務院的指示和財政部的部署，結合本部門的具體情況，編制部門預算草案，于每年12月10日前報財政部，財政部審核中央各部門預算草案，對不符合相關要求的予以糾正，具體編制中央預算草案，匯總地方預算草案，并在每年全國人大會議舉行的一個月前，將中央預算草案的主要內容提交全國人大財政經濟委員會進行初步審查，最后國務院在全國人大舉行會議時，向大會作關于中央和地方預算草案的報告。全國人大預算批準之日30日內，財政部應向中央各部門批復，國務院負責組織中央預算的執行，財政部具體負責實施，管理和監督預算資金的收付，并經由中央國庫則辦理預算收入的收納、劃分、留解和庫款的支撥。由此可見，國務院、財政部在中央預算的編制和執行中舉足輕重，具有影響甚至控制的能力，對于司法預算如果適用相關規定的話，不免令人生成疑慮，如何防止司法部門向擁有財政權的行政部門退讓甚至順從，盡管目前類似情形在我國基本發生于地方的司法部門和行政部門之間。

“司法部門招致立法部門侵涉的危險遠小于行政部門，因而司法權與行政權保持中立就更為艱難和必要”，[9]（P264－265）尤其在我國，司法與行政不分并從屬與行政的歷史傳統有幾千年，至今仍有一定影響，以致于部分司法部門將保障行政權及實現行政目標放在重要地位，法治理念下的司法權對行政權的制約也難以有效實現。因此，邏輯推演的必然結果就是適度限制行政部門在司法預算編制和執行中的權力，當然，財政是行政部門的基本職能，組織財政收入和保持財政收支平衡的行政目標，決定行政部門不能完全置身司法預算之外。臺灣地區于1997年7月21日修正“中華民國憲法”增修條文第5條第6項規定：“司法院所提出之年度司法概算，行政院不得刪減，但得加注意見，編入中央政府總預算案，送立法院審議。”這樣，一方面削弱行政部門在編制預算時的審核權，另一方面通過行政部門附議的方式確保行政部門對于預算的不同意見為立法部門所重視，能夠有效平衡財政權與司法權。我國可以借鑒該立法例，建立獨立的司法預算制度，每年由最高法院編制全國法院系統的司法預算，送財政部匯總，財政部雖然無權改動預算，但是可以附加書面異議，由國務院就此向全國人大作以報告，最后，全國人大批準司法預算后，國務院及財政部門按照預算撥付款項，最高法院具體負責執行。

司法權的核心是審判權，但是，法院作為一種社會組織，其內部不可避免地存在著一些行政性事務，例如案件日程和統計、法院人員編制安排以及法官錄用、考核、晉升和罷免等等，而司法預算的編制和執行就是重要內容之一，對此予以管理所衍生的權力就是司法事務管理權，其是保證審判權順利有效運作的輔助性權力。在我國，司法事務管理權的曾經與法院分離而由司法行政機關行使，例如1979年《人民法院組織法》第17條第3款規定，“各級人民法院的司法行政工作由司法行政機關管理”，這顯然有悖于司法權獨立于行政權的原則，因此，1983年修訂刪去相關條文，由法院自己行使內部事務的管理，這也是各國的普遍作法。[10]（P242—247）司法預算編制和執行的完全回歸將強化司法事務管理權，有利于法院系統的獨立，但是，司法獨立還應包括某個法院的獨立，乃至法官個人的獨立，[11]（P181－185）而司法事務管理權對審判獨立構成異化或侵犯，例如預算編制和執行的至上而下體制可能致使上下級法院的監督關系轉變成領導關系，或者法官對司法經費的依賴可能致使其唯司法事務管理者馬首是瞻。實際上，在英國，1971年《畢清皇家委員會報告》（BeechingRoyalCommissionReport）發表后，司法改組將司法管理控制權基本上從法官手中轉移到大法官辦公廳的文職人員手中，辦公廳負責總預算和經費分配，并且在財務節儉壓力下，逐漸地介入應受法官專管的領域。有法官批評這種制度，認為美國相關制度值得借鑒，即由聯邦巡回上訴法院的首席法官和其他經過挑選的法官組成聯邦司法會議進行政策決定，包括司法預算的編制、執行和監督，具體職責則由其領導下的規模很大的聯邦法院行政管理局承擔。[12]（P333－346）我國法院內部機構設置的改革應以此為鑒，建立法官中心型的內部管理機制，[13]（P203－205）例如，改造審判委員會使之成為法官民主管理的組織機構，負責司法預算編制與執行的決策，同時，法官系列之外專設司法事務管理機構和人員為司法預算的具體操作，服務于司法審判。

三、司法預算的監督

預算監督既是對預算編制正確性與合理性的反饋和評價，也是對預算執行情況的檢查和糾正，是預算目標真正得以實現的保證。預算監督按照監督主體的不同可以可分為內部監督和外部監督，前者是預算單位對預算收支進行自我約束，后者則可進一步分為人大監督、政府監督、財政監督和審計監督等。[14]（P99－100）國務院、財政部分別負責組織和具體實施對中央預算編制和執行，因此，其預算監督是直接和持續的，在預算監督體系中發揮著重要作用。但是，司法預算的編制和執行由法院自身承擔，國務院、財政部的預算監督就無從著手，預算草案的附議也只能針對司法預算的規模和結構。那么，就有必要強化司法內部監督、人大監督以及審計監督，以確保預算資金收支的真實、合法和有效。就司法內部監督而言，預算資金收支的內部控制應以法官民主管理機構和程序為依托，而上級法院的司法事務管理機構對下級預算資金的監督應有嚴格控制，不得借此干預司法審判；就人大監督而言，司法預算的審批本身就有預算監督的側面，此外對預算執行情況報告的批準以及常委會對預算的調整方案和決算的審批也是預算監督的重要環節，在必要情形下，人大還可采用質詢等方式強化監督的權威性。此外，依據《憲法》、《審計法》，審計機關有權對預算執行情況以及中央級其他財政收支的真實、合法和效益，進行審計監督，以維護預算的法律嚴肅性，而基于“審計風暴”現象的冷靜思考，有學者主張改革現行的審計機關直屬國務院總理領導的機構設置，由行政型模式轉為立法型模式，設立與一府兩院相平行的審計院，直接向全國人大及其常委會負責并報告工作，這一建議對于司法預算具有特殊意義，畢竟超脫行政利益的預算監督更有利于避免對司法權的可能侵害，以及審計監督的專業性和人大監督的權威性的結合也是司法預算更有力的保障。

司法預算監督的一個重要方面就是對預算收入的管理。司法部門雖然與財政、稅收、海關等預算收入征收部門不同，但是其收入除財政預算撥款以外還有其他來源，主要為訴訟費和罰沒收入。目前，依據財政部、最高法院聯合頒布的1999年《人民法院訴訟費用管理辦法》以及2001年《人民法院財務管理暫行辦法》等規章，對訴訟費和罰沒收入實行收繳分離、收支兩條線，相關收入上繳財政專戶或國庫后與預算撥款一起納入人民法院部門預算統一管理，比較過去的，法院僅將相關收入數字報同級財政、坐收坐支的“一條線”管理的制度，確實有所提高，但是仍應進一步改進：第一，將訴訟費等由預算外資金納入預算內管理，確保預算的完整和公開，保證人大對財政資金使用的全面監控，減少亂收費和腐敗滋生和財政權濫用；第二，實踐中，地方各級政府以“明脫暗掛”等方式變相捆綁司法經費和地方財政，形成司法部門的創收沖動，一定程度上應對司法腐敗泛濫負責，因此，應將預算安排與訴訟費等收入徹底脫鉤，按照核定范圍和標準撥付工資福利、業務經費和建設基金；第三，合理化訴訟費的收費標準，訴訟收費的主要目的應是防止濫用訴權和適度分擔財政開支，[4]有學者認為其屬于規費，應遵循“成本或費用填補原則”，[15]（P17）是忽略了訴權的基本權利屬性和司法的公共產品特征，事實上，我國過高的訴訟費已經成為公民接近正義的障礙，因此，應當適當調整訴訟收費的標準和結構，以及采取有效的減、免、緩制度。

司法預算監督的另一個重要方面就是對預算支出的管理。依據2001年《人民法院財務管理暫行辦法》第十六條之規定，司法預算支出包括保障其機構正常運轉、完成日常工作任務的基本支出，為完成特定工作任務或事業發展目標的項目支出和用財政預算撥款以外資金安排的自籌基本建設支出等，其監督內容、方法以及主體與其他預算支出監督區別不大。但是，應當明確的是，基于我國司法改革全面啟動的特殊背景下，司法預算規模應予以擴大，主要包括但不限于以下因素：第一，隨著依法治國進程的加快，立法與公民權利意識同步提高，法律糾紛呈現膨脹趨勢，雖然可以通過建立其他替代性糾紛解決方式等予以緩解，[16]（P203－258）但是治本之道是增加司法資源，尤其我國相關方面留有歷史欠賬；第二，近年來司法改革的規范和實踐之一就是逐步提高司法的門檻，形成精英化的法官群體，那么，與人員的高素質及其業務的復雜性相一致，有必要實行高薪制予以保障，而且為確保法官全國范圍內的有序流動，也需要全面統一法官的工資福利，防止地區間經濟社會發展的差異所帶來的貧困落后地區的司法困境；第三，司法效率亟待提高，諸如新加坡、巴拿馬等國家的司法改革經驗揭示，司法領域基礎設施投資的增加，以及在案件追蹤、實務研究和判決過程中引入高新技術，可以極大的縮短審案期限和提供結案率，[17]（P46－69）而我國在相關方面比較薄弱；第四，為減弱司法改革的阻力，需要以司法改革特別預算的方式支付改革成本，維護運轉穩定。

四、結束語

司法預算是司法有效運轉，實現司法公正和效率的重要物質基礎。學理分析所構造的司法預算的基本框架是：司法預算列入中央預算，由全國人大審議和批準；法院內法官民主管理機構負責司法預算編制和執行的決策，具體管理由法院內司法事務管理機構承擔，政府及其財政部門僅享有預算提交時的附議權；司法預算的監督應從收支兩方面入手，人大監督與審計監督密切配合發揮主要作用。應該承認的是，制度的變遷存在路徑依賴，一定程度上需要遷就紛繁復雜的客觀歷史與現實。司法預算制度的改革觸及法院體制、財政體制等基本政治經濟制度，期待一蹴而就是不現實的，因此，有些學者提出了司法預算劃分為中央和省級兩種預算，由同級人大審批以及同級政府和財政部門編制等過渡方案。[18]（P263－264）但是，筆者認為，以純粹的司法理論和預算原理為工具，構造司法預算理想模型的意義在于，為司法改革提供發展指向，有效檢測并及時矯正改革趨向中可能出現的偏離。

「注釋」

[1]1994年《預算法》將1991年《預算管理條例》的關于上級人大直接審批下級預算改為行使審查權，這既避免預算重復審批的矛盾和尷尬，也符合預算運作的法理。

[2]我國關于司法權的認識，經歷大司法權說——三權說——多義說——兩權說——單一權說的理論嬗變，（胡夏冰。司法權：性質與構成的分析[M].北京：人民法院出版社，2003：137—193.），筆者采信單一權中的裁判權理論，因此本文的司法預算僅指向法院系統預算。檢察權的性質屬于行政權，作用在于維護社會安全與秩序，具有地域性，可以劃分為多層次，其相關開支可以劃入各級預算。

[3]美國是聯邦制的國家，有聯邦憲法和各州憲法，組成聯邦和州不同的法院系統，其中聯邦司法預算完全由聯邦財政負擔；州司法預算中，上訴法院經費通常來自州政府，而低級法院的經費則有的由州財政或地方政府財政各自或共同負擔。后者受到廣泛批評。（最高人民法院司法改革小組編。美英德法四國司法制度概況[M].韓蘇琳譯。北京：人民法院出版社，2002：212－223.）

[4]也有學者認為還有制裁違法行為和維護國家主權等目的。（張衛平。司法改革：分析與展開[M].北京：法律出版社，2003：581.）

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