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黨的十六大提出關(guān)于推進司法改革，實現(xiàn)依法治國方略的戰(zhàn)略實施，這是新時期強化司法工作新的里程碑。同樣，檢察改革勢在必行，這就存在著一個以檢察改革的成效推進檢察事業(yè)跨世紀發(fā)展的重大戰(zhàn)略性問題。筆者認為，檢察改革作為司法改革的重要組成部分，應(yīng)該是理性的著眼于達到最佳預(yù)期效果的改革。其理性主要表現(xiàn)為：著眼于從制度上保證檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，理順檢察機關(guān)和黨委、人大、政府的關(guān)系；著眼于提高檢察隊伍的整體素質(zhì)和工作效率，調(diào)動工作積極性；著眼于“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”，創(chuàng)造一流的工作業(yè)績。是否符合這些條件，是我們判斷具體進行的檢察改革行為或方案是否理性的標準。

一、檢察改革應(yīng)達到的最佳效果

檢察改革應(yīng)達到的最佳效果，就是要保證檢察改革的目的最大限度地得以實現(xiàn)。檢察改革總的目的，就在于確保國家專門法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位，從制度上保證依法獨立行使檢察權(quán)，逐步減少業(yè)務(wù)管理工作中的行政色彩，增強檢察機關(guān)的司法屬性，從而充分發(fā)揮其對維護社會公平正義、圍繞發(fā)展這一執(zhí)政興國第一要務(wù)服務(wù)的作用。

上述檢察改革的總的目標即最佳效果的實現(xiàn)具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）檢察隊伍的整體素質(zhì)和工作效率得到提高。機關(guān)以效能為本，效能以人為本。要強化領(lǐng)導班子建設(shè)，通過領(lǐng)導班子建設(shè)帶動和促進各級檢察隊伍建設(shè)。領(lǐng)導干部要以身作則，率先垂范，以自己的模范行為和表率作用影響和感染廣大干警，敢于讓干警“向我看齊”，做到正人先正己；要強化隊伍思想教育和業(yè)務(wù)培訓，增強檢察隊伍的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。在整個檢察隊伍素質(zhì)得到有效保證的情況下，還有一個提高機關(guān)工作效能的問題。效能建設(shè)是把管理的諸要素有機結(jié)合在一起的管理活動，它是管理科學的重要組成部分，是高層次的管理形式和載體，加強檢察機關(guān)效能建設(shè)，是提高工作效率的關(guān)健。筆者認為，效能建設(shè)的基礎(chǔ)便是規(guī)范化建設(shè)。近幾年來，全省各級檢察機關(guān)都在搞規(guī)范化建設(shè)，特別是從今年開始，省院把規(guī)范化建設(shè)擺上了重要日程，旨在用三年左右的時間，使全省檢察機關(guān)規(guī)范化建設(shè)基本到位。相信隨著規(guī)范化建設(shè)的不斷推進，各項規(guī)章制度的全面落實，檢察工作一定會走向制度化、科學化、法制化的發(fā)展軌道，檢察隊伍的素質(zhì)和形象一定會得到更大程度的提升，工作效率也會得到最大限度的提高，各項工作一定能夠取得新的成績、開創(chuàng)新的局面。

（二）檢察體制及其運行機制，能夠有利于充分調(diào)動干警的工作積極性。現(xiàn)行的檢察體制中確實也存在著一定程度的內(nèi)設(shè)機構(gòu)形式與檢察法律監(jiān)督內(nèi)容不相適應(yīng)的地方。譬如，在全國許多檢察機關(guān)，由于強調(diào)上下對口，普遍存在著分工過細、忙而不均的問題，一些干警在此情況下，熱衷于到待遇比較高或工作量比較少的部門工作。而對待遇較低或工作量比較大的部門不感興趣。由于這樣，有的同志產(chǎn)生了疲勞厭戰(zhàn)情緒，有些同志的業(yè)務(wù)能力則得不到全面的提高。因此，要從體制創(chuàng)新和機制創(chuàng)新入手，積極穩(wěn)妥地推進各項檢察改革，保持內(nèi)在動力，增強檢察機關(guān)的生機和活力。要進一步深化主訴、主辦檢察官制度，要以保證案件質(zhì)量、提高工作效率、完善效果、增強責任為目的，切實賦予相應(yīng)的權(quán)力，落實崗位津貼，實現(xiàn)責、權(quán)、利的有機統(tǒng)一；要積極推行機構(gòu)改革，有效配置人才資源；要大力推進崗位目標責任制，嚴格考核和獎懲，建立起注重實績、公開公正的評價機制，使干警的職級、法律職務(wù)晉升和表彰獎勵，都有體現(xiàn)獎勤罰懶、獎優(yōu)罰劣的激勵競爭機制，從而進一步激發(fā)隊伍的活力，使工作積極性得到淋漓盡致的發(fā)揮。

（三）通過檢察體制改革，進一步協(xié)調(diào)好與黨委、人大、政府、政協(xié)的關(guān)系，確保檢察機關(guān)有一個公正執(zhí)法的良好環(huán)境。從檢察機關(guān)來說，要創(chuàng)造一流的工作業(yè)績，干警的素質(zhì)、班子的建設(shè)是內(nèi)因，但是良好的執(zhí)法環(huán)境是必需的外因，否則，檢察工作只能面臨“巧婦難做無米之炊”的局面了。良好的執(zhí)法環(huán)境必須要理順以下關(guān)系：

首先，加強黨的領(lǐng)導對促進檢察機關(guān)執(zhí)法工作的關(guān)系。筆者認為，黨對檢察機關(guān)的領(lǐng)導方式，不應(yīng)是插手具體辦案事務(wù)，而是對檢察機關(guān)在政治方向、大政方針上的領(lǐng)導以及對黨員干部的管理。另外，黨通過組織紀律加強對檢察機關(guān)的監(jiān)督，通過對檢察機關(guān)違紀案件的查處、黨內(nèi)生活制度的檢查督促及通過黨組織對黨員的管理來保證檢察機關(guān)正確執(zhí)行黨的路線、方針、政策。同時，各級檢察機關(guān)要自覺接受黨的領(lǐng)導、人大的監(jiān)督，主動向同級黨委、人大、政法委匯報報告工作。在遇到辦案阻力大的案件，在法律允許的范圍內(nèi)，可同黨的紀檢部門聯(lián)合起來，增大反腐查案力度。

其次，黨委、政府的人事政策與檢察機關(guān)推行人事制度改革的關(guān)系。目前，檢察機關(guān)是參照國家公務(wù)員管理辦法而實行的管理模式，地方各級人民檢察院的檢察員以上法律職務(wù)的人員，都要由當?shù)攸h委、政府的組織部門予以考核、考察、批準，而后才由本級人大或人大常委會根據(jù)組織部門的意見任命，這使人大的任免權(quán)流于形式，不利于人大對檢察機關(guān)的監(jiān)督。另一方面，地方黨委忽視了檢察人員同行政人員的區(qū)別，對檢察人員的考察、任用以行政模式同等對待，違反檢察官法，違反程序選拔了一些不適應(yīng)檢察工作的干部。這樣不利于適合檢察工作的優(yōu)秀人才脫穎而出，不利于建設(shè)一支高素質(zhì)、專業(yè)化的隊伍。因此，在國家沒有從整體上對司法機關(guān)的管理模式進行改革以前，要借助檢察改革的東風，由上級檢察機關(guān)拿出切實可行的辦法，檢察機關(guān)在與黨委、政府某些人事政策發(fā)生沖突時，由上級檢察機關(guān)與上級黨委、政府人事部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

第三，黨委政府的財政政策與保障檢察工作正常進行的關(guān)系。不言而喻，目前檢察機關(guān)普遍面臨著“皇糧”吃不飽，需靠“收支兩條線”制度彌補經(jīng)費不足的情況。一些地方黨、政領(lǐng)導忽視了檢察機關(guān)保一方平安、為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展保駕護航的重要作用，在經(jīng)費的拔付上大打折扣，有的地方不能保障檢察機關(guān)正常辦案經(jīng)費和人員工資，更別說保障裝備費用。許多地方的檢察機關(guān)人員工資待遇根本不能同行政執(zhí)法機關(guān)相比，主要原因就在于行政執(zhí)法機關(guān)能為財政提供經(jīng)濟效益，而檢察機關(guān)不能。因此，經(jīng)費問題已成了制約檢察機關(guān)發(fā)展的“瓶頸”。這一問題不是單靠某一個基層檢察院的力量能夠根本解決的。可由各級檢察機關(guān)會同一級財政部門編制出檢察機關(guān)經(jīng)費預(yù)算，然后逐級上報高檢院及國家財政部，再由高檢院和財政部共同制定辦法，辦法應(yīng)具體規(guī)定檢察經(jīng)費的來源、用途、管理等方面，才能較徹底地解決。

二、檢察改革的整體思路

如上所述，能否實現(xiàn)檢察制度改革的最佳效果，是我們判斷具體進行的檢察體制改革行為或方案是否合理性的標準，正因為如此，檢察改革應(yīng)遵循實現(xiàn)最佳效果所必備的條件切實進行。

（一）提高認識，掌握原則。檢察改革是我國司法改革的重要組成部分，是貫徹落實黨的十六大提出的推進司法改革的具體行動，這不僅關(guān)系到檢察事業(yè)跨世紀發(fā)展，也關(guān)系到依法治國方略的順利實施，要使檢察工作有新的發(fā)展，就不能固步自封，必須深入實際研究檢察改革和建設(shè)中的重大問題，特別是要進一步解放思想，不斷深化各項改革措施，適應(yīng)新形勢、新發(fā)展、新要求、新動向。要在實踐“三個代表”重要思想的基礎(chǔ)上，破除舊模式、舊思想，建立起符合社會發(fā)展客觀規(guī)律的新機制，在改革中挖掘和調(diào)動自身最大的潛能。改革勢在必行，每一名干警都是改革的參與者，改革就是給大家創(chuàng)造提供施展才華的舞臺，要將這一思想灌輸?shù)矫棵删^腦中，變?yōu)樽杂X行動而積極投入?yún)⑴c改革當中，向改革要警力、要素質(zhì)、要戰(zhàn)斗力，用改革來破舊立新，建立新的管理機制，要工作效率，這應(yīng)當是目前開展工作的出發(fā)點和落腳點。特別是作為基層檢察機關(guān)的決策者，應(yīng)當樹立“有所為、有所不為”的思想，要明確在基層院檢察改革中，在新的歷史時期，哪些是應(yīng)當積極推進落實的，哪些是屬于全局性的基層院力所不能及的，譬如組織體系、人員分類管理等。唯有此才能保證改革的科學性和實效性，唯有此才能使改革成為形成動力、創(chuàng)造活力的源泉。與此同時，檢察改革必須立足于中國國情，從社會會主義初級階段和社會主義市場經(jīng)濟這個實際出發(fā)，來構(gòu)劃檢察改革的總體藍圖。

（二）融入整體改革。改革是一場革命，涉及政治體制、經(jīng)濟體制和科技教育文化等方方面面。檢察制度作為我國政治制度的一個組成部分，置身于當代中國改革大潮中，必須效力于維護社會政治、經(jīng)濟生活秩序，切實維護國家法律統(tǒng)一實施，保障社會公平和正義。要有效地推進檢察改革，必須涉及檢察制度內(nèi)在要素改革，包括檢察官隊伍管理的改革、檢察機關(guān)內(nèi)部各職能部門和綜合后勤保障部門的設(shè)置、分工、制約機制的改革和實施法律監(jiān)督過程的公開化、科學化、效率化以及監(jiān)督手段的有效性、合理性等方面的改革，這是檢察改革的基礎(chǔ)，但僅此還遠遠不夠。實施檢察改革，還必須考慮改革的整體性即整體的結(jié)構(gòu)改革。在司法體制內(nèi)部，涉及檢察機關(guān)與審判機關(guān)之間乃至檢察機關(guān)與公安機關(guān)之間的分工和協(xié)作的結(jié)構(gòu)問題。在司法體制外部，檢察機關(guān)與政黨組織、立法機關(guān)、政府機關(guān)的結(jié)構(gòu)問題，以及檢察制度與人事、干部、財政等制度之間的相互關(guān)系等。整體結(jié)構(gòu)得不到改革，某些內(nèi)在要素的改革是無法實現(xiàn)整體結(jié)構(gòu)改革目標的，因此，檢察制度的內(nèi)在要素改革和整體結(jié)構(gòu)改革，兩者必須予以綜合考慮，要注重檢察改革的內(nèi)外結(jié)合。既要注意內(nèi)部機構(gòu)的有機運作，又要注意與外部環(huán)境包括加入WTO后的世界環(huán)境有機協(xié)調(diào)。因此，當前的檢察改革必須把內(nèi)在要素改革和整體性改革結(jié)合起來，把檢察機關(guān)內(nèi)在狀況改革和外在環(huán)境改革結(jié)合起來，在變革要素的同時，打破結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，實行要素重組，促進檢察改革的真正成功。

（三）司法運作的有機性。司法運作機制有其內(nèi)在規(guī)律性，檢察改革不能違背。這種規(guī)律性，首先要求司法獨立，即檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)。眾所周知，司法公正是一個永恒的主題，司法獨立則是司法公正的前提性條件。實行司法獨立，客觀上要求：一是檢察機關(guān)地位獨立，具體體現(xiàn)機關(guān)法定、組織獨立、人事獨立和經(jīng)費獨立等方面。二是司法活動獨立。檢察機關(guān)行使檢察權(quán)不受法外因素影響。三是職務(wù)獨立，包括檢察官職業(yè)獨立，官職獨立。誠然，我國的司法獨立與國際通行的司法獨立存有明顯的差別，主要在于我國的司法獨立包括法院和檢察院獨立行使司法權(quán)，需在接受黨的領(lǐng)導和接受人大監(jiān)督的前提下進行。因此，我們的檢察改革必須基于我國國情，汲取司法獨立原則的精髓，結(jié)合以往的司法經(jīng)驗來進行。其次，司法運作機制的內(nèi)在規(guī)律性要求建立完善的監(jiān)督制約機制。實行司法獨立，旨在防止司法權(quán)的濫用和專橫，同樣需要一套完備的制約機制，包括一大批具有較高政治修養(yǎng)和業(yè)務(wù)技能精深的檢察官以及在檢察內(nèi)部和外部形成強有力的監(jiān)督制約機制，以及時糾正可能出現(xiàn)的各種偏差。實踐表明，沒有監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗。當前，司法腐敗的滋生蔓延，對現(xiàn)行司法體制提出嚴峻的挑戰(zhàn)，促使司法改革成為眾望所歸。當前，人民群眾迫切要求檢察機關(guān)對具有行政機關(guān)和司法機關(guān)雙重性質(zhì)的公安機關(guān)的法律監(jiān)督更切實有效。對法院審判活動的監(jiān)督，著重從立法上規(guī)范和強化刑事審判監(jiān)督權(quán)，完善并強化民事、行政訴訟監(jiān)督權(quán)。再次，司法運作機制的內(nèi)在規(guī)律性要求健全檢察制度及其內(nèi)部制約機制。比如對偵查工作，防止錯捕漏捕和濫用強制措施；偵查監(jiān)督與公訴相制約，防止錯訴漏訴；偵查與不立案、撤案及不起訴決定的復(fù)議、復(fù)查相制約，防止有錯不糾等。從某種程度上講，這些制約措施對偵查活動的依法進行具有一定的監(jiān)督作用。

（四）求穩(wěn)求實，循序漸進。對檢察改革系統(tǒng)規(guī)劃，全盤考慮，前后銜接。在改革中要注意借鑒和吸取他方的好經(jīng)驗、好做法以及教訓，以穩(wěn)妥的心態(tài)、務(wù)實的作風，可行的措施，先易后難，成熟一項，改革一項，循序漸進，穩(wěn)步推進，每年解決一些突出問題，逐步擴大改革成果，最終實現(xiàn)整體效應(yīng)。根據(jù)我國檢察制度的實際，推進檢察改革應(yīng)主要依據(jù)《憲法》、《人民檢察院組織法》、《檢察官法》進行。這是因為，憲法是國家的根本大法，它規(guī)定了人民檢察院在國家政治生活中的根本地位。我們所進行的檢察改革，其目的都是為了落實憲法的這一規(guī)定。而《檢察官法》是多年來，實行檢察改革尤其是檢察人事制度改革成果的總結(jié)，是多年來檢察改革成果的法律化，現(xiàn)在所進行的檢察改革是其繼續(xù)和發(fā)展。《檢察官法》其最大特色是，它把檢察官從國家公務(wù)員中分離出來，建立了單獨的檢察官任職條件、等級劃分、考核、培訓、工資福利、退職、退休等制度。從法律規(guī)定來看，我國對檢察官的資格提出了較高素質(zhì)的要求，目前最主要的是嚴格執(zhí)行《檢察官法》，確保檢察官的素質(zhì)貨真價實。對檢察官待遇，即工資、退休等直接涉及其切身利益的重大問題，待條件成熟時，修改后的《檢察官法》應(yīng)直接規(guī)定。在此過程中，應(yīng)慎重出臺有關(guān)檢察官使用、待遇等制度的改革，否則，相比落實較好的《警官法》大有遜色之嫌。