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一、行政審判對司法體制的一般要求

（一）司法獨立是行政訴訟有效運行的基本條件

行政訴訟是司法機關以訴訟方式解決行政爭議的法律制度，它將行政爭議蘊含的公民權利與國家權力之間的矛盾納入和平的司法程序理性解決，化解和渲泄了公民等因行政權不法行使產生的怨恨和不滿，有效維護、回復了正常的社會、法律秩序，既是對公民權益的救濟手段，又是國家權力對其合法性的自我回復機制。行政訴訟的發達程度是衡量一國法治發達程度與社會文明程度的重要標尺。出于公正解決行政糾紛這一基本目的考慮，司法獨立是行政訴訟作為一種訴訟制度的基本要求。

行政訴訟的基礎是立法權和司法權尤其是后者對行政權的制約，權力分立或分工和司法獨立構成其制度基石。因為只有在立法和行政分離后，才可能以國家的立法來制約國家的行政，才可能由獨立的司法機關以國家法律為依據來審查行政活動的合法性。在專制集權統治下，不僅在觀念上任何符合國家利益這一目的性的活動也必然符合法律，而且在實踐中，專制統治者作為行政首腦在偏離法律時，以立法主體的身份隨時可以為此而更改法律，使得不可能作為行政行為的行為倒作為立法行為而具有效力。[1]司法機關的審查更是無從談起。就運行機制而言，司法獨立狀況制約著行政訴訟的運行，獨立而有權威的司法機關是行政訴訟正常運行的必要條件。

從實證角度分析，各國行政訴訟的形成與發展，因所處歷史背景及社會政治基礎不同呈現不同的形態，早期深受“行政制度”的影響，晚近則為法治主義及人權保障左右。[2]在這一制度變遷過程中，司法權對行政權的制約或監督始終是其運行的基礎，司法權與行政權在國家政治、社會生活中地位的消長對比直接制約著行政訴訟制度的運行模式及價值取向。（注：法國行政訴訟制度的發展史可資說明。參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第553-556頁。）

（二）司法體制類型的選擇受到行政爭議特殊性的影響

獨立而有權威的司法機關是行政訴訟制度功能據以實現的基礎條件。假定這一宏觀條件已經得到滿足，在行政爭議所涉具體問題的情境中，司法權和行政權的關系表現為另外一種景象：猶如行政不能干預司法一樣，司法也不能干預行政的自主性，行政審判對行政行為的審查與監督必須適度，這個“度”構成行政訴訟中司法權與行政權的另一重關系。不同國家在特定歷史條件下對該關系的不同認識和實踐，形成了行政審判體制的不同類型。

行政審判的特殊性主要表現為：行政爭議所蘊含的問題有時具有專業性與技術性，且往往涉及行政裁量權的行使，其性質并非純粹的法律爭議；而行政審判就其運行機制而言是司法權對行政權的制約，這種制約不可避免地在一定程度上要影響行政的效率，并可能影響行政權運行的自主性。實踐中，這兩方面往往交織在一起。如果法院不具備對行政爭議專業性問題的審查能力，審查不僅是不必要的，而且會阻礙行政的效率與自主運行；即使法院具備對行政爭議的審查能力，也往往需要注意所審查問題的性質與審查的強度，否則同樣會對行政的運行有不利影響。不過后一問題在前一問題解決后更多地表現為司法的自我克制，通過一系列具體制度加以保證，如事實問題與法律問題的區分、合法性審查與合理性審查等等。

西方國家的行政審判體制主要有行政法院型與普通法院型，分別以法、德和英、美為代表。（注：日本的行政審判體制較為例外。在美國的強制性改造下，日本廢除了戰前的行政法院，同時設立了較多的行政委員會作為行政裁判機構，司法制度采取英美法系的單軌制；但同時又針對行政訴訟程序制定行政事件訴訟法，其行政審判可以說是揉和德制的行政法理與訴訟思想，而憑借英美的普通法院系統來進行的。這是一種“新瓶裝舊酒”式的改制。參見陳新民：《中國行政法學原理》，中國政法大學出版社2002年版，第310頁。）在法國，設立行政法院的特殊歷史原因時過境遷，但行政法院卻基于其崇高的歷史聲譽和行政審判的專業性繼續存在；[3]行政審判的專業性與對分權學說的理解，也是德國行政法院設立的最初緣由，[4]其目的均在兼顧增進行政效率與解決行政合法性問題。英美兩國強調司法權不應割裂，不設立專門的行政法院審理行政爭議，其司法審查依循著一條完全不同于法國、德國行政訴訟的道路發展，并形成了另外一種模式：在行政裁判機構基礎上的普通法院型行政審判體制，行政裁判機構主要負責解決行政爭議中的技術性問題，普通法院主要負責合法性審查。

從功能比較的角度看，法德行政法院體制與英美普通法院體制并不代表他們有多大的實質區別，在行政裁判基礎上的普通法院體制可能是行政法院的功能性替代物或對應物；二者的區別可能僅僅在于，各國根據本國現實的政制、法律、社會需要以及法律文化傳統，以不同的手段和方式彌合了現存制度與客觀需要之間的差距與裂痕，即出于對解決行政爭議客觀要求的考慮，在本國既有制度的基礎上建立適合國情的科學協調的行政爭端解決體系。

從司法體制的角度分析，行政審判體制固然是一國司法體制的組成部分，但從行政爭議的解決看，則又是行政救濟或監督體系中最為重要的部分，正是后者所具有的特別意義使得不同國家的司法體制在原初狀況的基礎上發生了或大或小的變化。無論法德的行政法院體制還是英美在行政裁判基礎上的普通法院體制，都是行政審判的特殊性在各國既定歷史條件下對司法體制發生影響的結果。

二、我國建立行政法院、改革行政審判體制的必要性分析

（一）建立行政法院是解決現行行政審判體制專業性不足的要求

我國目前是在普通法院內部設行政審判庭專門審理行政案件的體制。從整體看，與英美國家體制仿佛，與日本最為類似，但沒有專門的行政裁判機構適用準司法程序做出行政決定或者裁決行政爭議的程序，行政復議更多體現的是一種行政性的層級監督，行政爭議在形式上得不到較有效而公正的解決。從行政庭的設置上分析，似乎是借鑒法德的行政法院體制以專門法庭的組織形式解決行政爭議，但由于沒有特別規定行政法官的知識構成，且在現行法官管理體制下不同專業審判庭法官之間的流動非常容易，專業性并不凸顯，在制度上似乎也無意加以保障，不盡適應行政審判的專業性需要。

假定以上行政法院體制和在行政裁判基礎上的普通法院體制窮盡了解決行政爭議的基本模式，改進我國行政審判體制的功能可有以下選擇：或者在堅持由普通法院行政審判庭審理行政案件的基礎上，設立類似于英美的行政裁判機構或專門性法院作為初審機構解決行政爭議中的專業性問題、裁量權的運用及行政政策的統一，對其裁決不服可向普通法院行政庭上訴；或者在普通法院之外設立行政法院系統，并對其法官的知識構成提出特別要求，從而能夠勝任行政爭議專門性問題的解決。

選擇前一方案，首先需要對行政復議體制進行根本性的變革，更多地設立類似商標評審委員會、專利復審委員會的行政裁判機構，并進一步完善其人員組成與裁判程序；同時，在行政程序法的目標模式選擇上，應當更多地注重權利保護，加強審判式聽證程序在一般行政程序中的應用，減輕法院審查行政行為的難度與壓力。這一方案除需要設置行政裁判機構、增加大量裁判人員而增加巨大成本外，可能導致的更嚴重的弊端是在行政權本來就相當強大的我國，行政部門的權力更加膨脹。從長遠看并結合歷史經驗分析，行政權過分強大并不是法治國家的福音，更不利于法治國家的建設。

如果行政審判由另行設置的行政法院負責，在技術上可以突出行政審判的特殊性，對行政法官提出明確的專業標準，更有效地實現對行政法官的選任和管理，以適應解決行政爭議的專業性需要，這是設立行政法院的最大優點。

在法國，行政法院比較重視行政審判的專業性需要，對法官提出行政經驗和法律知識的雙重要求并通過一系列人事、組織方面的制度安排得以實現。最高行政法院高級成員主要來自高級文官，極少數來自外界。在判決做出方面，一個案件在經過幾次調查研究后結合法律專家和行政專家的意見才做出判決，其質量往往有保證，且符合實際行政的需要。[5]

在德國，在行政法院的初創階段，一些具有高級行政職務資格的公務員能夠被任命為行政法官，盡管現在具有行政管理經驗、從事過行政工作不再是被任命為行政法官的前提條件，但人們也一致認為，行政管理經驗對于行政法官來說具有重大意義。在各級法院中很多在行政機關或部門中有長期工作經歷的人被任命為法官。另外年輕的行政法官在其3年試用期內均有在行政機關實習幾個月的機會。有些地方甚至規定，不經過一段這樣的實習期，不可能被任命為終身法官。[6]可見，行政爭議的專業性對法官的知識構成有重大影響。

在比較法的意義上，法國和德國行政法院法官的來源與英美普通法院法官的來源極為相似，且發揮了類似的制度功能。英美國家普通法院法官來源于執業在一定年限以上的律師，這保證了法官對法律的熟稔和對實務中的問題較深刻的理解，而且也使得法官與律師作為職業共同體對法律有共同的理解與體驗。法國和德國行政法院法官具有行政經驗，了解行政活動中的實際問題，有助于其判決符合實際行政需要。二者共同體現了對不同問題專業性的合理考慮和滿足。法德對行政審判的這種認識和制度安排在英美國家以不同的形式表現出來，行政裁判機構的行政法官承擔審查技術性問題，普通法院法官負責審查法律問題。

針對我國行政審判專業性的缺失，通過特別的行政法院體制實現對行政法官法律專業知識和實際行政經驗的要求和培養，有利于造就高素質的行政審判人員，促進行政訴訟的發展。行政法官除必須通過國家統一司法考試具有從事司法職業的一般資格外，還應有一定的專門行政知識或實際行政經驗。應當在法官遴選、培訓時著重突出后一要求。

這樣的要求在現行行政審判體制下也是迫切而合理的，問題是現行體制無法達成這樣的目的。

（二）設立行政法院更是克服行政訴訟遭遇的體制障礙的需要

獨立而有權威的司法機關是行政訴訟得以有效運行的必要條件，然而，我國因種種因素的制約這一條件是不甚充分的。

政府“法外行政”的傳統意識深刻影響它對法治的接受能力、限度、速度，新中國建立的行政主導型的國家、社會體制強化了政府的權力，司法因諸多政治、歷史因素的制約并沒有取得和形成在現代國家所應有的獨立性和尊榮地位，反而被融入行政體系之中，導致其依附性，更遑論權威性。

在行政訴訟實踐中，行政機關作為行政爭議的當事人，因切身利益所在較之其他訴訟對法院的干預有更強的驅動力，而由于行政部門在地方黨政權力機構中的強勢地位，司法體制的地方化實際上主要表現為地方政府部門對法院人事、財政的控制以及由此而來的對法院獨立審判的實際干涉。（注：基于黨管干部的原則，在法院組成人員由人大選舉或任命前，需由本級黨委討論同意，上述人員的免職亦由本級黨委或組織部門向人大提出。而由于政府領導人員通常在同級黨委中占多數，地方政府實際上嚴重影響著司法人員的任免。在地方各級法院的財政倚賴同級政府供給時，地方政府控制了地方法院的生活，也就在很大程度上控制了其意志。）司法機關無論在物質供給還是在人事安排等方面都沒有足夠的自主權，無法排拒來自行政的干預，憲法、法院組織法、行政訴訟法關于法院依法獨立審判的規定因無具體制度的保障難以落實。另一方面，行政審判庭作為法院的一個內設機構，受制于法院自身對之的重視程度。一些法院為獲得人事安排、財政撥款等方面的某些利益，往往在行政審判方面加以讓步。法院在行政訴訟中受理難、審理難、判決后執行難，充分體現了司法權面對行政權橫加干預的無奈。就公民等原告方而言，行政訴訟極高的撤訴率則反映出他們對法院權威的不信任和被告行政機關對原告對之合法反對的不容忍。

弱小的司法權在沒作必要準備的情況下，應建設法治國家之需被推向前臺，勉為其難地擔負起監督強大的行政權依法而“治”的使命，可謂“任重道遠”。而在現行體制下，司法的獨立性遭到嚴重傷害，難以承擔這一使命。除非通過體制改革加強并維護司法權的獨立性，行政訴訟將無出路。

作者認為，借鑒大陸法系國家的經驗設置獨立的行政法院審理行政案件，至少有以下優點：

行政法院獨立設置，監督政府行政行為的合法性，這種地位與性質使其依法獨立審判的要求與實際上屢遭干涉的矛盾在實踐中不可避免地凸顯出來。獨立性要求的彰顯，一方面會使立法機關加強對行政法院履行職務的保障，從而使行政法院在制度上確有能力排拒行政非法干預；另一方面也會引起社會對行政審判的重視，社會輿論對行政審判的監督與評價，有利于防止司法腐敗，客觀上也遏制著行政機關干預審判的沖動，有利于行政法院借助與公眾的力量與行政機關的干涉抗衡；最后，行政法院作為獨立主體會增強審判人員的自身凝聚力，從而在整體上加強排拒行政干預維護獨立審判的意識。[7]

當然，為確保行政法院能夠獨立行使審判權，還必須從法院的設置、產生、經費來源等方面保障其在制度上能夠排除行政機關的干涉，以及對行政法官予以職務、薪金等方面的保障，同時建立科學合理的司法責任追究制度，保證法官既能安心從事審判工作，又不致違法亂紀，損害行政法院的聲譽。如此，可以逐漸建立起司法權有效監督行政權依法而治的機制，并最終培養行政法院的權威。

三、設立行政法院對于推進司法體制改革的意義

（一）設置行政法院是推進司法體制改革的必要選擇

行政法院的設置不僅是行政審判體制改革的具體內容，還關系到司法體制整體改革的內容、步驟與方向的選擇。就此而言，設置行政法院是否必要，是尤其需要特別回答的問題。

我國司法改革應當是全面的改革，但由于諸多制約因素，欲使改革確有成效，必須在改革的步驟、方向和具體領域等方面確定適當而可能的突破口。就改革的具體進路而言，主要是兩種形態：

其一是將某一或某些措施在全國范圍內全面推行，通過具體制度的不斷變革一點一滴地實現改革目標。這一漸進式的變革收功于無形，自然極有成效，問題是面對司法領域的嚴重問題不免有遠水不解近渴之虞，再則不區分不同司法領域的實際要求與具體矛盾，改革措施若過于一般化則有隔靴搔癢之嫌。

其二是通過分析不同司法領域的實際要求與現實矛盾，類型化地討論各自的問題與對策，而后確定合適的領域，縱深突進，以局部變革推進整體改革。這一思路在目前是較為科學和可行的。

行政訴訟是我國目前唯一以權制權的訴訟形態，對司法權的獨立性與權威性的要求相對最高。基于此，現行行政審判所處的窘境是司法體制的缺陷最集中、最深刻的顯現，是影響司法獨立的最主要矛盾所在，從而是司法體制改革最需要突破的領域。

所以，以行政審判體制為改革方向是可行的，建立行政法院型的行政審判體制是必要的。（注：需要指出，英法美等國選擇不同的行政審判體制主要是為合理解決行政爭議，因歷史傳統的原因，在這些國家司法獨立不成其問題，通過建立行政法院促進行政審判機關的獨立性，實在是出于其想象力。）

（二）設置行政法院對于司法改革的其他意義

行政法院獨立設置，無疑會大大加強其依法獨立審判的能力。在行政審判中司法權地位的提升除有利于實現行政審判自身目的外，這種權力博弈還將會在整體上逐步改變司法權和行政權在國家政治法律生活中的地位對比，提高法院在國家中的實際地位，為司法權整體真正實現獨立審判提供范例、奠定基礎。

對于司法來說，其最深厚的根基在于民眾的擁護，其權威來自于公眾的信賴。英美普通法院被堅信為公民權利的庇護人，這是其確立普通法院型行政審判體制的重要原因；法國最高行政法院經過長期的發展，成為保護公民權利的堅強堡壘，這是行政法院得以繼續存在的社會基礎。在目前人民法院的聲譽因司法腐敗和不公屢屢蒙塵之際，行政法院以其卓而不群的姿態與行政機關抗衡，忠實保障公民等的合法權益，監督行政權依法而治，有助于確立法院是人民權利庇護人的形象，樹立司法權威。

行政法院是審判體制類型化的表現，這說明不同的問題解決方案不盡相同。在司法體制改革過程中，我們應當對不同審判領域的問題進行類型化的研究，以避免陷入泛泛而談的誤區。如此，可確保改革目標早日實現。行政法院在具體設置中所遇到的問題及對之的解決，也會為以后法院整體的設置改革方案提供有益經驗。

四、我國建立行政法院的可行性及具體設想

（一）建立行政法院的可能性分析

憲法和法院組織法中沒有關于行政法院的規定，盡管可以通過解釋“專門法院”為行政法院的設置提供合憲性基礎，但行政訴訟法第3條第2款：“人民法院設行政審判庭，審理行政案件”畢竟是對設置行政法院的直接約束。這可以借修改行政訴訟法的契機消除原來限制設置行政法院的法律約束，并在行政訴訟法中確立行政法院的性質、地位、職權、組織等事項。

10余年的行政審判實踐造就了大批行政審判實務人員，行政法學20年來的發展也培養出相當數量的理論研究人員，行政法院所需的專業審判人員在來源方面不存在多大困難。考慮到在現行體制下法院內部普遍設立行政審判庭，而行政法院將根據實際需要設置，從而會減少很大一部分行政審判機構和人員，設置行政法院所實際支出的成本相對數值不會很大。

行政訴訟案件只占我國法院審判案件的極小部分。有統計資料表明，行政訴訟法施行以來，全國平均每個法院受理的行政案件不到20件（2001年為平均33件），有的法院全年沒有一件行政案件。[8]率先設立獨立的行政法院制度，對現行司法體制的沖擊不會過于強烈，因此這一嘗試在短期內可以實現。

我國自清末以來主要向德日學習，在法律機構設置和法學理論上基本上屬于大陸法系；新中國在建國后學習前蘇聯，但前蘇聯本身就受到大陸法系的深刻影響。確立大陸法系的行政法院體制在法律制度方面有容納的可能，在文化方面有接納的基礎，不致發生因制度移植而導致錯位與斷裂。

（二）行政法院的設置設想

在現行憲法下設置的行政法院應屬于專門法院，這決定不可能有與最高人民法院平行的最高行政法院，最高行政法院最多只能是最高人民法院的內設性法院。不過二者的具體關系可以靈活處理，如最高行政法院可以在實際上是行政案件的最高審級，最高人民法院對其判決予以尊重不予過問。

行政法院系統可以考慮由最高行政法院、高級行政法院、行政法院組成，采二審終審制。最高行政法院屬于最高人民法院的內設性法院，其他行政法院在組織上獨立，與其所在行政區域的普通法院系統無關。高級行政法院和行政法院通過劃分司法區設置。在某些地域遼闊、交通不便、行政案件少的地區可以根據實際需要設立行政法庭管轄一審行政案件，對其判決不服的，可以直接向高級行政法院上訴。

最高行政法院和高等行政法院可均由全國人大常委會產生。行政法院和行政法庭通過全國人大常委會授權最高行政法院和／或司法部任命組成人員。全國人大常委會、最高行政法院和／或司法部任命的法官必須出自于國家法官遴選委員會確定的名單。各級行政法院的經費都來源于中央財政，由最高行政法院匯總各級行政法院的初步預算方案通過最高人民法院向全國人大提出，具體內容如預算的確定、經費的管理、撥付等可暫由行政訴訟法加以規定。

考慮到司法區的劃分非常復雜，需要綜合論證，這一方案暫時不具有可行性。目前可行的是在目前省級行政區域內打破司法轄區與行政區劃的重疊設置專門法院性質的行政法院。

具體方案是：在最高人民法院設置具有相對獨立性的高等行政法院，作為行政案件的最高審級；在各省、自治區、直轄市設置一個上訴行政法院和若干行政法院，行政法院的設置首先要打破目前司法轄區附屬于行政區劃的現狀，其次考慮不同地區的人口分布、經濟發展、交通條件、行政案件數量等實際需要。為方便當事人訴訟，高等行政法院、上訴行政法院和行政法院可以根據地域、人口分布等情況設立若干巡回法庭。巡回法庭由所屬行政法院法官組成，主要組成人員實行定期輪換。巡回法庭作出的判決、裁定是所屬行政法院作出的判決、裁定。

各級行政法院由院長一人和法官若干人組成。高等行政法院院長和法官由最高人民法院院長提名，全國人民代表大會常務委員會任命；上訴行政法院、行政法院的院長、法官由高等行政法院院長提名，全國人民代表大會常務委員會任命。擬任命的法官人選需出自國家法官遴選委員會確定的名單。為符合行政審判的專業性需要，在行政法院組建之初，高等行政法院和上訴行政法院的部分法官可以考慮從具有高級職稱的行政法學研究人員、局級以上公務員中考錄選任。

存在兩個法院系統的情況下，行政案件由行政法院管轄，其他案件由普通法院管轄，所出現的問題首先是不同法院系統的審判權限沖突；其次是行政法院和普通法院在審理案件時因審判權限不同而產生的審判前提問題；最后還有不同系統法院判決的沖突及某一系統法院的判決在另一系統法院的效力問題。這些問題在我國現行司法體制下也不同程度地存在，因只有一套法院系統這些問題顯得不是那么突出。這些問題需要另作研究，在此提出以引起學界的關注。

注釋:

[1]［德］拉德布魯赫.法學導論[M].米健、朱林譯，中國大百科全書出版社，1997.131-132.

[2]翁岳生.行政法[M].蘆翰圖書出版公司，2000.1120.

[3]王名揚.法國行政法[M].中國政法大學出版社，1988.556-557.

[4]［德］拉德布魯赫.法學導論[M].米健、朱林譯，中國大百科全書出版社，1997.134.

[5]王名揚.法國行政法[M].中國政法大學出版社，1988.608、641.

[6]［德］韓內持.德國的行政司法[A].宋冰.程序、正義與現代化——外國法學家在華講演錄[C].中國政法大學出版社，1998.61.

[7]高樹德.設立行政法院應該是最佳選擇[A].中國法學會行政法學研究會1999年年會提交論文.張步洪.中國行政法學前沿問題報告[C].中國法制出版社，1999.278-280.

[8]應松年.修改行政訴訟法勢在必行[A]，法制日報，2002-3-3.劉飛.建立獨立的行政法院可為司法獨立之首要步驟[J].行政法學研究，2002（3）:25.

關鍵詞:司法體制/行政審判/獨立性/行政法院

內容提要:我國行政審判體制不僅缺乏獨立性，也未顧及行政訴訟的專業性要求；建立行政法院，改革行政審判體制既可彌補行政訴訟專業性的不足，也有利于提升行政審判機關的獨立地位；這同時構成推動司法體制改革、促進司法機關整體實現獨立的必要策略選擇。