導(dǎo)語(yǔ)：當(dāng)前行政裁量系統(tǒng)的建設(shè)一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：錢(qián)卿周佑勇工作單位：東南大學(xué)

行政裁量規(guī)制問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性，在于其亦是一個(gè)多向度的問(wèn)題，不同的視角和維度，會(huì)導(dǎo)出相異的模式和方案，形成了行政裁量規(guī)制模式的分野。（一）外部他制與內(nèi)部自制。以規(guī)制的主體來(lái)自行政系統(tǒng)外部還是內(nèi)部為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政裁量的規(guī)制劃分為外部他制和內(nèi)部自制兩種模式。行政裁量的外部他制模式是指行政系統(tǒng)之外的外部主體對(duì)行政裁量所施加的規(guī)制，相應(yīng)地，立法規(guī)制、司法規(guī)制和社會(huì)規(guī)制等模式均可納入其中。外部他制是傳統(tǒng)行政法上裁量規(guī)制的主流模式，它根源于權(quán)力分立制衡的思想和對(duì)行政權(quán)深深不信任的傳統(tǒng)。具體來(lái)說(shuō)，一是立法規(guī)制。立法機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著從源頭上壓縮裁量空間的重任，在授予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的同時(shí)，也要制定明確的立法目的、法律原則和法律規(guī)則來(lái)規(guī)制該項(xiàng)裁量權(quán)的行使，亦即“更為精確地表述其給予行政機(jī)關(guān)的指令”。[2](p37)反之，不負(fù)責(zé)任地授予毫無(wú)限制的寬泛的裁量權(quán)，則無(wú)異于開(kāi)閘泄洪、放任自流，而與行政法上的“授權(quán)明確性之要求”相抵觸。二是司法規(guī)制。司法機(jī)關(guān)對(duì)行政裁量的規(guī)制，主要是通過(guò)對(duì)裁量行為的司法審查機(jī)制而實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)的是一種事后的控制。司法規(guī)制是不可或缺的“最后一道防線”，因?yàn)椤拔覀兒茈y想象，一個(gè)現(xiàn)行有效的行政法制度在未規(guī)定法院或某種其他公正機(jī)構(gòu)及裁判庭對(duì)政府官員的行動(dòng)至少做一種有限的審查的情況下，就能防阻政府官員任意濫用權(quán)力的現(xiàn)象”。[3](p383)三是社會(huì)規(guī)制。正如學(xué)者所概括的，對(duì)行政裁量的社會(huì)規(guī)制“一般包括兩支重要的力量：一支是以權(quán)利抗衡權(quán)力；另一支是以輿論監(jiān)督權(quán)力”。[4](p16)行政相對(duì)人運(yùn)用程序性權(quán)利對(duì)行政裁量過(guò)程的競(jìng)爭(zhēng)性參與，以及新聞媒體和公眾視聽(tīng)所代表的“第四權(quán)”對(duì)行政裁量的監(jiān)督，都成為越來(lái)越受到重視的規(guī)制路徑。與外部他制相對(duì)應(yīng)的是內(nèi)部自制模式，亦即以行政機(jī)關(guān)為規(guī)制主體、在行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)行政裁量進(jìn)行的規(guī)制。一般認(rèn)為，就我國(guó)目前的行政法制結(jié)構(gòu)而言，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部自制的方式主要有如下三種：一是由上級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)和人員的裁量行為進(jìn)行的層級(jí)規(guī)制，在實(shí)踐中具體又表現(xiàn)為設(shè)定裁量準(zhǔn)則、審核報(bào)備、績(jī)效考核、案例指導(dǎo)、執(zhí)法責(zé)任追究等制度；二是由專門(mén)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和工作人員的裁量行為進(jìn)行的監(jiān)察規(guī)制；三是由行政法制機(jī)構(gòu)在行政復(fù)議中對(duì)作為被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)的裁量行為進(jìn)行的復(fù)議規(guī)制。由行政機(jī)關(guān)來(lái)對(duì)自身的裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)制，體現(xiàn)的是行政自我規(guī)制即“自制”的進(jìn)路。行政自制，是行政系統(tǒng)或者行政主體對(duì)自身違法或不當(dāng)行為的自我控制，包括了自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯(cuò)等一系列內(nèi)設(shè)機(jī)制。[5](p35)無(wú)論行政機(jī)關(guān)是出于何種動(dòng)機(jī)而自我規(guī)制———是“主動(dòng)潔身自好”抑或是“被迫從良向善”，是自發(fā)地“作繭自縛”抑或是被動(dòng)地“趕鴨上架”，行政自我規(guī)制的事實(shí)正當(dāng)性和現(xiàn)實(shí)必要性已經(jīng)得到了廣泛的承認(rèn)，而問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何將這種自制納入法治的框架之內(nèi)，最大程度地發(fā)揮其之于裁量規(guī)制的良性效益。（二）硬法規(guī)制與軟法規(guī)制。以規(guī)制的手段是硬法還是軟法為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政裁量的規(guī)制劃分為硬法規(guī)制和軟法規(guī)制兩種模式。傳統(tǒng)行政法對(duì)行政裁量的規(guī)制無(wú)疑集中于“硬法”的范疇。硬法大致等同于西方法理中“實(shí)定法”（positivelaw）的概念，亦即“在特定地區(qū)，及在特定時(shí)間內(nèi)，以國(guó)家之權(quán)威確保其拘束力及執(zhí)行力之法規(guī)范”。[6](p58)在行政法領(lǐng)域，硬法表現(xiàn)為通常所稱的行政法的“法源”或“法律淵源”，包括了立法機(jī)關(guān)所制定的成文法、司法機(jī)關(guān)所形成的判例法和行政機(jī)關(guān)所進(jìn)行的行政立法。在硬法規(guī)制的模式下，立法者制定硬法為行政裁量設(shè)定規(guī)則和界限，執(zhí)法者根據(jù)硬法的設(shè)定而行使裁量權(quán)，司法者亦以硬法為準(zhǔn)據(jù)對(duì)行政裁量行為施加審查，整個(gè)行政裁量的運(yùn)作和規(guī)制都處于硬法所構(gòu)建的框架之下。軟法是行政法上的新興概念，它是“一種事實(shí)上存在的可以有效約束人們行動(dòng)的行為規(guī)則，而這些行為規(guī)則的實(shí)施總體上不直接依賴于國(guó)家強(qiáng)制力的保障”。[7](p6)軟法與硬法之間的區(qū)分，主要在于是否直接依賴于國(guó)家強(qiáng)制力的保障而得以實(shí)施。隨著軟法理論的興起，開(kāi)始有學(xué)者將軟法與行政裁量結(jié)合起來(lái)，關(guān)注軟法對(duì)于裁量規(guī)制的獨(dú)特功能。在軟法規(guī)制的倡導(dǎo)者看來(lái)，硬法止步于對(duì)裁量框架的搭建，在框架之內(nèi)卻力有未逮，造成了“裁量黑洞”，為軟法規(guī)制留下了作用空間。[8](p33)亦有學(xué)者指出，軟法之于行政裁量的功能在于控制行政裁量的運(yùn)作、提升行政裁量的品格和減少裁量的不確定性。[7](p281)軟法是一個(gè)非常寬泛的概念，從現(xiàn)有的研究來(lái)看，行政機(jī)關(guān)制定的各式各樣的非行政立法性的文件，例如以行政規(guī)范性文件形式設(shè)定的裁量基準(zhǔn)“，政策指導(dǎo)、技術(shù)手冊(cè)、規(guī)則、守則、操作備忘錄、培訓(xùn)材料、解釋性公告”，以及“倫理守則”等等，都可以被納入到軟法的范疇，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政裁量的軟法規(guī)制功能。（三）實(shí)體規(guī)制與程序規(guī)制。以規(guī)制的對(duì)象是裁量的實(shí)體性內(nèi)容還是程序性事項(xiàng)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政裁量的規(guī)制劃分為實(shí)體規(guī)制和程序規(guī)制兩種模式。傳統(tǒng)的“重實(shí)體、輕程序”的觀念，使得行政法一直以來(lái)偏重于對(duì)行政裁量的實(shí)體規(guī)制。這意味著，只要行政機(jī)關(guān)最終的裁量決定在實(shí)體內(nèi)容上沒(méi)有構(gòu)成裁量違法，那么行政機(jī)關(guān)的裁量行為就被視為是合法的和不受干涉的。傳統(tǒng)的行政裁量司法審查標(biāo)準(zhǔn)都體現(xiàn)了這種實(shí)體規(guī)制的進(jìn)路。例如，以德國(guó)為代表的大陸法系是以“構(gòu)成要件———法律效果”的二分為基礎(chǔ)來(lái)構(gòu)建裁量理論的，只要行政機(jī)關(guān)最終所選擇的法律效果是在法律規(guī)定的裁量界限之內(nèi)并且符合法律授權(quán)的目的，就不構(gòu)成“裁量逾越”、“裁量濫用”和“裁量怠惰”等裁量瑕疵的情形，而屬于合法之裁量。[9](p129)英國(guó)行政法中著名的有關(guān)行政裁量司法審查的“韋德內(nèi)斯伯里標(biāo)準(zhǔn)”（Wednes－buryTest），體現(xiàn)的即是法官對(duì)于行政裁量的內(nèi)容施以實(shí)體性審查而加以干預(yù)的限度。與實(shí)體規(guī)制強(qiáng)調(diào)對(duì)裁量結(jié)果的控制不同，程序規(guī)制模式則是一種過(guò)程中的控制技術(shù)，是從程序上對(duì)行政裁量權(quán)的行使活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制。“20世紀(jì)中后期的行政控權(quán)實(shí)踐證明，行政程序是現(xiàn)代行政控權(quán)機(jī)制中最積極、最有效的一種控權(quán)制度”，[10](p72)聽(tīng)證、資訊公開(kāi)、職能分離、不單方接觸、回避、說(shuō)明理由等行政程序，被視為現(xiàn)代行政控權(quán)機(jī)制最重要的環(huán)節(jié)；行政程序法典被視為行政法不可或缺的“基本法”，而為各國(guó)所紛紛制定；行政過(guò)程論也成為行政法學(xué)中的流行學(xué)說(shuō)。在此背景下，程序正義成為裁量正義的應(yīng)有之義，遵守法定程序規(guī)則亦成為行政行為合法性的必備要件，這意味著法院在對(duì)行政裁量的司法審查中必須加以程序角度的考量。更重要的是，在行政過(guò)程的視角下，程序規(guī)制體現(xiàn)了一種建構(gòu)性的競(jìng)爭(zhēng)控制模式。（四）規(guī)范規(guī)制與能動(dòng)規(guī)制。以規(guī)制的理念是規(guī)范主義還是能動(dòng)主義為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政裁量的規(guī)制劃分為規(guī)范規(guī)制與能動(dòng)規(guī)制兩種模式。十九世紀(jì)中期以來(lái)，源自英國(guó)著名公法學(xué)者戴西的形式主義法治理論十分盛行，在涉及行政法治方面，其特點(diǎn)主要表現(xiàn)為，主張“無(wú)法律即無(wú)行政”，行政機(jī)關(guān)不享有寬泛的自由裁量權(quán)，對(duì)行政權(quán)特別是行政裁量權(quán)持明顯的敵視態(tài)•度。[11](p57)這種法治觀貫徹在行政裁量規(guī)制的領(lǐng)域，就表現(xiàn)為一種規(guī)范主義的規(guī)制模式，我們可以借用英國(guó)行政法上的著名比喻，將其稱為行政裁量規(guī)制的“紅燈模式”。[12](p92)在規(guī)范主義的規(guī)制理念下，行政裁量權(quán)被定位為對(duì)法治體系的背離和威脅，是一種“必要的惡”，因而必須依靠行政外部的主體通過(guò)法律規(guī)范來(lái)嚴(yán)格地控制甚至是壓制行政裁量權(quán)的運(yùn)作。因此，規(guī)范主義的規(guī)制理念與外部他制、硬法規(guī)制和實(shí)體規(guī)制模式有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，共同構(gòu)成了傳統(tǒng)裁量規(guī)制模式的基本生態(tài)。規(guī)范主義的規(guī)制模式對(duì)于法治體系和法治理念的確立、保證行政裁量嚴(yán)格受制于法治原則，的確功不可沒(méi)。但是，它“往往片面追求了形式法治，而忽視了實(shí)質(zhì)法治；過(guò)分強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)格的規(guī)則和機(jī)械的外在權(quán)力控制，而忽視了行政裁量固有的能動(dòng)性與內(nèi)在的自我調(diào)節(jié)功能”。[13](p58)至為重要的是，傳統(tǒng)的規(guī)范主義規(guī)制模式顯然無(wú)法有效地回應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)中“行政國(guó)家”的現(xiàn)實(shí)需求，也不符合從形式主義法治觀走向?qū)嵸|(zhì)主義法治觀的發(fā)展趨勢(shì)。在實(shí)質(zhì)法治觀之下，不僅要求行政裁量權(quán)受到法律在形式上的約束，更要求法律的規(guī)制是促進(jìn)而不是扼殺裁量對(duì)于實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的價(jià)值、是推動(dòng)而不是阻礙裁量對(duì)于能動(dòng)和高效地完成行政任務(wù)的功能，唯有如此，規(guī)制本身才具備實(shí)質(zhì)法治所要求的“正當(dāng)性”。在此背景下，一種新的能動(dòng)主義的規(guī)制模式應(yīng)運(yùn)而生，我們可以稱之為行政裁量規(guī)制的“綠燈模式”。其根本出發(fā)點(diǎn)在于鼓勵(lì)行政裁量充分發(fā)揮出其固有的能動(dòng)性和實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的內(nèi)在品質(zhì)，在對(duì)行政裁量施以規(guī)制的同時(shí)亦非常強(qiáng)調(diào)對(duì)裁量空間的尊重和對(duì)裁量功能的維護(hù)。因此，基于較為開(kāi)放和積極的立場(chǎng)，能動(dòng)主義的規(guī)制理念主張立法規(guī)制和司法規(guī)制等外部他制的適度謙抑和退讓，而重視行政自身對(duì)于裁量的自我建構(gòu)和自我治理，同時(shí)也不排斥軟法規(guī)制、程序規(guī)制等新興規(guī)制手段的引入。

行政裁量規(guī)制是一個(gè)典型的多向度問(wèn)題，這決定了某一種單一的模式不可能完整地回應(yīng)裁量規(guī)制的復(fù)雜性，而應(yīng)該在一個(gè)完整的裁量規(guī)制系統(tǒng)的視野下，來(lái)分析和整合各種規(guī)制要素的功能。行政裁量規(guī)制系統(tǒng)的建構(gòu)，首先需要引入方法論意義上的功能主義建構(gòu)范式。（一）功能主義的核心理念：功能•系統(tǒng)•整合。盡管功能主義（functionalism）被廣泛應(yīng)用于社會(huì)科學(xué)諸門(mén)類，但是功能主義首先是一種社會(huì)學(xué)理論，用以解釋和分析社會(huì)的運(yùn)作機(jī)制。功能主義的理論發(fā)展歷程，最早是十九世紀(jì)后期的早期功能主義，其代表人物包括孔德、斯賓塞和迪爾凱姆；其后，馬林諾夫斯基和拉德克利夫-布朗將其應(yīng)用于人類學(xué)，形成了二十世紀(jì)初期的人類學(xué)功能學(xué)派；從二戰(zhàn)之后直至20世紀(jì)60年代，帕森斯和默頓將功能主義發(fā)展到“結(jié)構(gòu)功能主義”的巔峰；20世紀(jì)80年代以來(lái)，則出現(xiàn)了以J.亞歷山大為代表的新功能主義思潮。功能主義的核心理念可以粗略地歸納為以下三點(diǎn)：一是“功能觀”。功能，簡(jiǎn)言之就是對(duì)需要的滿足。功能的概念在功能主義的理論體系中居于核心的位置。無(wú)論是早期功能主義的有機(jī)體功能類比，還是人類學(xué)功能學(xué)派對(duì)文化現(xiàn)象的功能分析，以及結(jié)構(gòu)功能主義對(duì)功能分析框架的構(gòu)建和拓展，功能分析的理念和方法始終是功能主義所堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào)的基本立場(chǎng)。不僅“功能”一詞被賦予了極為豐富的理論內(nèi)涵，更為重要的是，功能分析成為一種重要的認(rèn)知模式和研究路徑。正如論者所言“，從亞里士多德開(kāi)始，人們把事物看成只是由要素和結(jié)構(gòu)（質(zhì)料和形式）兩方面構(gòu)成的，功能主義指出了有關(guān)事物規(guī)定性的另一方面———功能，從而使人們對(duì)事物的理解有了一大進(jìn)步，事物被看成是由要素、結(jié)構(gòu)、功能三方面構(gòu)成的，這是思維方法論的一大飛躍。”[14](p60)二是“系統(tǒng)觀”。功能主義并不主張孤立地進(jìn)行功能分析，而是首先將各要素置于“系統(tǒng)”之中來(lái)具體考察其功能。這就決定了功能主義一方面特別強(qiáng)調(diào)整體，社會(huì)是一個(gè)由個(gè)人、家庭、社團(tuán)和機(jī)構(gòu)等眾多要素組成的有機(jī)整體，在功能主義看來(lái)“，各部分只有在同整體相聯(lián)系，在系統(tǒng)內(nèi)發(fā)揮一定功能時(shí)才有意義。”[15](p238)亦即“，在正式的術(shù)語(yǔ)中，功能主義把社會(huì)看作是一個(gè)由那些為了保持一種穩(wěn)定狀態(tài)而起到滿足整體需要作用的部分所構(gòu)成的復(fù)雜體系。”[16](p171)另一方面特別強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)，組成系統(tǒng)的諸要素之間具有一種相對(duì)穩(wěn)定的相互聯(lián)系和相互作用方式即“結(jié)構(gòu)”，功能定位于結(jié)構(gòu)之中，結(jié)構(gòu)本身亦蘊(yùn)含著功能的實(shí)現(xiàn)。對(duì)功能與結(jié)構(gòu)這種統(tǒng)一性的重視，從“功能結(jié)構(gòu)主義”學(xué)派的得名可見(jiàn)一斑。三是“整合觀”。功能主義亦不主張機(jī)械地進(jìn)行功能分析，而是強(qiáng)調(diào)各組成要素功能之間的聯(lián)系與互動(dòng)，以及由此產(chǎn)生的系統(tǒng)功能的整合與調(diào)適。迪爾凱姆即主張“，要想對(duì)社會(huì)生活作出令人滿意的解釋，就必須指出反映在社會(huì)生活上的各種現(xiàn)象是怎樣互相協(xié)助，以使社會(huì)自身達(dá)到和諧并與外界保持和諧的。”[17](p113)功能主義的社會(huì)觀亦可歸結(jié)為，社會(huì)被視為“一個(gè)功能統(tǒng)一體”，[18](p191)在各部分功能整合、協(xié)同合作的基礎(chǔ)上進(jìn)行著有秩序的運(yùn)轉(zhuǎn)。因此“，整合”是功能主義的核心標(biāo)簽，是功能分析的最終落實(shí)和歸宿所在。正如潘光旦先生所評(píng)述的，“不講功能則已，否則不能不注意場(chǎng)合、情境、格局，不能不檢討部分與全部的關(guān)聯(lián)，不能不留心目的與歸宿，不能不研考意義與價(jià)值，約言之，不能不講求時(shí)間空間的全般調(diào)適，通體位育。”[19](p319)聯(lián)動(dòng)的觀念和整合的方法，對(duì)于正確地理解和運(yùn)用功能主義分析范式至關(guān)重要。（二）功能主義的建構(gòu)范式：從理論到范式。功能主義思想家們的初衷在于尋求一種解釋社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的宏觀理論，但功能主義同時(shí)亦是一種方法論意義上的分析范式，正如美國(guó)學(xué)者金斯利•戴維斯（KingsleyDavis）所說(shuō)的“，功能主義根本就是一切社會(huì)科學(xué)所使用的方法，無(wú)論他是否自稱為功能主義者。”[20](p757)功能主義之于方法論的價(jià)值和意義，對(duì)于社會(huì)學(xué)之外的其他社會(huì)科學(xué)門(mén)類的研究者來(lái)說(shuō)可能更為重要。“范式，是我們用來(lái)組織我們的觀察和推理的基礎(chǔ)模型或是參考框架……它不僅型塑了我們所看到的事物，同時(shí)也象征我們?nèi)绾稳ダ斫膺@些事物。”[21](p33)本文的目的即在于將功能主義從社會(huì)學(xué)的理論轉(zhuǎn)換為社會(huì)科學(xué)的范式，為理解和建構(gòu)行政裁量規(guī)制系統(tǒng)預(yù)設(shè)一種整體的分析框架和模型，最終達(dá)成一個(gè)結(jié)構(gòu)上完整、功能上均衡、自我調(diào)解、相互支持的系統(tǒng)方案。具體來(lái)說(shuō)，功能主義建構(gòu)范式包括了如下四個(gè)步驟：第一步，明確系統(tǒng)之目的。目的，亦可稱之為目標(biāo)，是一個(gè)系統(tǒng)的安身立命的根本和一以貫之的靈魂，決定著系統(tǒng)的組成和運(yùn)轉(zhuǎn)，統(tǒng)攝著各要素功能的定位和整合。因此，明確系統(tǒng)之目的，是系統(tǒng)建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)也是歸宿。正如迪爾凱姆所強(qiáng)調(diào)的“，關(guān)于社會(huì)事實(shí)的動(dòng)因和功能這兩類問(wèn)題，不僅應(yīng)該分別研究，而且一般來(lái)說(shuō)應(yīng)該先研究前者，然后再研究后者。”[17](p112)第二步，界定系統(tǒng)之要素。系統(tǒng)是同類事物按一定關(guān)系組成的整體，要素即系統(tǒng)的組成部分和單元。在確定系統(tǒng)目的之后，即要篩選和界定組成系統(tǒng)的要素。在此階段不宜作功能分析和價(jià)值取舍，而應(yīng)全面地囊括所有可能的要素。不僅梳理要素本身，還要關(guān)注要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，初步構(gòu)建起系統(tǒng)的框架。第三步，分析要素之功能。在組成系統(tǒng)的要素確定之后，就需對(duì)各要素進(jìn)行功能分析。要全面地分析和把握各構(gòu)成要素的功能，不僅要考察“顯功能”和“正功能”，而且要研究“潛功能”和“負(fù)功能”。同時(shí)，注意這些不同功能狀態(tài)與性質(zhì)在一定條件下的變動(dòng)和轉(zhuǎn)化，功能不是抽象的、靜態(tài)的，而是具體的、動(dòng)態(tài)的。第四步，整合要素之功能。在系統(tǒng)目標(biāo)之下、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)之中和功能分析的基礎(chǔ)之上，整合系統(tǒng)各要素之功能，是決定系統(tǒng)構(gòu)建成效最為關(guān)鍵的一步。這就需要根據(jù)要素與要素、要素與系統(tǒng)之間的互動(dòng)函數(shù)關(guān)系，建立相應(yīng)的調(diào)適和整合機(jī)制，使得各要素在系統(tǒng)之下能夠發(fā)揮最大的功能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果，最終達(dá)成一個(gè)結(jié)構(gòu)上完整、功能上均衡、自我調(diào)解、相互支持的系統(tǒng)。

基于上述功能主義的建構(gòu)范式，本文所主張的行政裁量規(guī)制系統(tǒng)，可以分為以下四個(gè)步驟來(lái)加以構(gòu)建。（一）明確行政裁量規(guī)制系統(tǒng)之目的。“裁量正義”，構(gòu)成了行政裁量規(guī)制系統(tǒng)的目的。一方面，行政裁量的精髓在于個(gè)案正義（individualizedjustice）的實(shí)現(xiàn)。行政裁量權(quán)的授予和行使，旨在克服成文法所固有的在制定中的局限性和在適用中的僵化性，使得行政機(jī)關(guān)能夠因事制宜、能動(dòng)執(zhí)法“，乃在于避免因（法律適用）普遍的平等所造成具體個(gè)案的不正義，亦即追求具體個(gè)案的正義”。[22](p50)另一方面，個(gè)案正義并不是肆意突破規(guī)則或?yàn)E用規(guī)則的擋箭牌，而是建立在公正對(duì)待（fairtreatment）的底線和前提之上，不符合公正對(duì)待要求的個(gè)案正義就不是正義。因此，行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用裁量權(quán)追求個(gè)案正義的同時(shí)，在實(shí)體內(nèi)容上應(yīng)遵守平等原則和比例原則的要求，“同等情況同等對(duì)待、不同情況區(qū)別對(duì)待或按比例對(duì)待”；[23](p215)在程序事項(xiàng)上也要恪守避免偏私、行政參與和行政公開(kāi)等正當(dāng)程序原則的要求，以公正的程序、形式和方式來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。所以，在這個(gè)意義上可以得出結(jié)論：裁量正義＝個(gè)案正義＋公正對(duì)待。據(jù)此，一個(gè)設(shè)定科學(xué)、運(yùn)行合理的行政裁量規(guī)制系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)定位在個(gè)案正義與公正對(duì)待之間的平衡與調(diào)和，以最大限度地促成裁量正義的完整實(shí)現(xiàn)。這就意味著行政裁量規(guī)制的構(gòu)建既要堅(jiān)守公正對(duì)待的底線，確保行政裁量運(yùn)行在法治的陽(yáng)光下，又要促成個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)，為必要的裁量預(yù)留必要的空間，在技術(shù)上有張有弛、松緊有度，把握好規(guī)范與能動(dòng)、羈束與裁量之間的平衡。與此相對(duì)應(yīng)地，行政裁量之規(guī)制在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)避免出現(xiàn)“過(guò)”與“不及”這兩個(gè)極端：或是過(guò)于機(jī)械和僵化，完全剝奪了個(gè)案裁量的空間，使得執(zhí)法者蛻化為類似于自動(dòng)售貨機(jī)的執(zhí)法機(jī)器；或是缺乏明確具體的規(guī)制內(nèi)容和切實(shí)有效的適用機(jī)制，而使得對(duì)裁量的監(jiān)控流于空泛化和形式化。相對(duì)于上文所述的“紅燈模式”和“綠燈模式”，在行政裁量運(yùn)行的十字路口，可能注定是“黃燈永遠(yuǎn)閃亮”。（二）界定行政裁量規(guī)制系統(tǒng)之要素。基于上述規(guī)制行政裁量、達(dá)致裁量正義的系統(tǒng)目標(biāo)，本著開(kāi)放的視野和積極的立場(chǎng)，一切有助于該目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)的規(guī)制主體和規(guī)制手段，都可以作為要素而納入到行政裁量規(guī)制系統(tǒng)的構(gòu)建之中。從規(guī)制主體的角度來(lái)看，一方面，立法、司法和社會(huì)等外部主體對(duì)于行政裁量的規(guī)制可以也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出積極的作用，因而都是裁量規(guī)制系統(tǒng)不可或缺的構(gòu)成要素。結(jié)合我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)狀況而言，全國(guó)以及地方各級(jí)人大及其常委會(huì)作為立法機(jī)關(guān)，可以積極地通過(guò)法律的制定、修改和解釋，限定行政裁量的運(yùn)行范圍，明確行政裁量的行使標(biāo)準(zhǔn)，從而在事前加強(qiáng)對(duì)行政裁量的立法規(guī)制；各級(jí)人民法院作為司法機(jī)關(guān)，可以結(jié)合“能動(dòng)司法”的理念，在行政訴訟個(gè)案中積極地介入對(duì)于行政行為裁量部分的合法性審查，通過(guò)判決來(lái)影響和形塑行政機(jī)關(guān)后續(xù)的裁量運(yùn)作；此外，隨著我國(guó)社會(huì)中公民的權(quán)利意識(shí)和媒體的獨(dú)立理性的覺(jué)醒和增強(qiáng)，對(duì)行政裁量的社會(huì)規(guī)制有著很大的可為空間，要以權(quán)利抗衡權(quán)力和以輿論監(jiān)督權(quán)力。另一方面，行政自制在行政裁量規(guī)制系統(tǒng)中占有著重要的一席之地，在堅(jiān)持對(duì)行政裁量的外部他制的同時(shí)，亦要重視行政主體在行政內(nèi)部對(duì)裁量施以的自我規(guī)制。從規(guī)制手段的角度來(lái)看，一個(gè)具備多元化和多樣化的規(guī)制要素的系統(tǒng)，無(wú)疑更有利于規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，無(wú)論行政裁量規(guī)制的理念和實(shí)踐如何變遷“，規(guī)則之治”永遠(yuǎn)是從行政法的視角、運(yùn)用法治原則來(lái)規(guī)制行政裁量的核心進(jìn)路，只不過(guò)這種“規(guī)則之治”不再是封閉和僵化的，而是開(kāi)放和能動(dòng)的。因此，不論是狹義的法律規(guī)則，還是廣義的法律原則；不論是立法機(jī)關(guān)所制定的法律和地方性法規(guī)，還是司法機(jī)關(guān)所產(chǎn)生的司法解釋和行政訴訟指導(dǎo)案例；不論是行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政立法而制定的行政法規(guī)和行政規(guī)章，還是通過(guò)行政制規(guī)而制定的行政規(guī)則；不論是強(qiáng)制性的硬法規(guī)范，還是非強(qiáng)制性的軟法規(guī)范；不論是旨在規(guī)制裁量結(jié)果的實(shí)體性規(guī)范，還是旨在規(guī)制裁量過(guò)程的程序性規(guī)范，都應(yīng)當(dāng)被納入到行政裁量的規(guī)制系統(tǒng)之中。（三）分析行政裁量規(guī)制要素之功能。行政裁量規(guī)制系統(tǒng)的構(gòu)建，并不是簡(jiǎn)單地把各個(gè)規(guī)制要素羅列和組合在一起，相反，各個(gè)規(guī)制要素之間應(yīng)得到有效的整合，在系統(tǒng)之下各盡其能、相互協(xié)作。對(duì)規(guī)制要素的功能分析，則是系統(tǒng)整合的前提。限于文章的篇幅，在此只以法律規(guī)范與行政規(guī)則這對(duì)規(guī)制要素為示例，進(jìn)行簡(jiǎn)要的功能分析和對(duì)比。這里所說(shuō)的法律規(guī)范是指立法機(jī)關(guān)所制定的具有法律效力的行政法規(guī)范，包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)。行政規(guī)則是指行政機(jī)關(guān)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章之外的具有普遍約束力的各種規(guī)范性文件，實(shí)務(wù)中廣泛推行的裁量基準(zhǔn)就是典型代表。“法律對(duì)行政行為而言，所展現(xiàn)的是一種‘他制’的權(quán)力區(qū)分與制衡功能，而上級(jí)行政機(jī)關(guān)的命令對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)揮的則是‘自制’形態(tài)的規(guī)制功能。”[24](p183)在行政裁量規(guī)制的視野下，如下表所示，兩者有著各自的功能優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。當(dāng)然，所謂的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)是相對(duì)的而不是絕對(duì)的，但這并不妨礙我們看到兩者之間的優(yōu)劣的相互對(duì)應(yīng)和相互彌補(bǔ)，以及由此決定的兩者進(jìn)行功能整合、相互銜接的必要性和可行性。（四）整合行政裁量規(guī)制要素之功能。功能分析的目的在于功能整合，進(jìn)而最終達(dá)成一個(gè)結(jié)構(gòu)上完整、功能上均衡、自我調(diào)解、相互支持的行政裁量規(guī)制系統(tǒng)。行政裁量規(guī)制要素之間的功能整合，既要“各盡其能”，又要“互補(bǔ)其短”。一方面，各個(gè)規(guī)制要素應(yīng)在系統(tǒng)之中得到正確的功能定位，為己之長(zhǎng)而避己之短，發(fā)揮出自己的功能優(yōu)勢(shì)。另一方面，不同的規(guī)制要素要相互銜接和相互協(xié)調(diào)，取彼之長(zhǎng)補(bǔ)此之短，使得單一的規(guī)制要素的功能劣勢(shì)最小化而系統(tǒng)的整體功能最大化。在此以裁量基準(zhǔn)為例，進(jìn)一步討論裁量基準(zhǔn)與其他規(guī)制要素之間的銜接、協(xié)調(diào)和整合。裁量基準(zhǔn)是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，依據(jù)立法者意圖以及比例原則等的要求并結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，按照裁量涉及的各種不同的事實(shí)情節(jié)，將法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定的裁量范圍加以細(xì)化而設(shè)的相對(duì)固定的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)，[25](p57)在本質(zhì)上是一種行政機(jī)關(guān)通過(guò)設(shè)定行政規(guī)則來(lái)自我規(guī)制裁量權(quán)的進(jìn)路。裁量基準(zhǔn)在實(shí)務(wù)中取得了極大的成效，但是同時(shí)也不可避免地存在著一些制度性缺失，例如裁量基準(zhǔn)偏重于行政系統(tǒng)內(nèi)部化的生成和運(yùn)行模式而過(guò)于“內(nèi)向”，欠缺來(lái)自立法和司法等其他規(guī)制要素的監(jiān)督制衡抑或是支持協(xié)助。[26](p51)要想發(fā)揮出更為積極的規(guī)制功效，裁量基準(zhǔn)就必須正確地功能定位于行政裁量規(guī)制系統(tǒng)之中，同時(shí)重視與立法規(guī)制和司法規(guī)制等其他規(guī)制要素之間的銜接和協(xié)調(diào)。一方面，裁量基準(zhǔn)與立法規(guī)制之間應(yīng)相互銜接和協(xié)調(diào)。首先，在內(nèi)容上，兩者之間的分工在于，法律授予行政以裁量權(quán)，并設(shè)定裁量行使的總體范圍和基本準(zhǔn)則，而裁量基準(zhǔn)在此之下結(jié)合地方和部門(mén)的具體情況作進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)制。裁量基準(zhǔn)應(yīng)凸顯其在專業(yè)技術(shù)上的功能優(yōu)勢(shì)，因地制宜和因事制宜，而不應(yīng)僭越法律的職能，自行設(shè)定裁量權(quán)或是超越法定的裁量界限。其次，在程序上，裁量基準(zhǔn)應(yīng)充分發(fā)揮自己在效率、時(shí)效和成本方面的優(yōu)勢(shì)，因時(shí)制宜，靈活地應(yīng)對(duì)情勢(shì)的變更和現(xiàn)實(shí)的需要，同時(shí)在不犧牲效率的前提下和在合理的成本限度內(nèi)，通過(guò)透明、參與和公開(kāi)等程序價(jià)值的注入，提高規(guī)則制定的質(zhì)量和可接受性。最后，在主體權(quán)限上，行政機(jī)關(guān)當(dāng)然有權(quán)在自己的職責(zé)范圍內(nèi)自行制定裁量基準(zhǔn)，但是在特殊情形下，例如對(duì)于涉及到公民基本權(quán)益的重大裁量規(guī)制事項(xiàng)，可以通過(guò)法律授權(quán)的方式或者以行政立法的形式來(lái)制定裁量基準(zhǔn)，以彌補(bǔ)其在民意基礎(chǔ)和法律效力上的相對(duì)弱勢(shì)。另一方面，裁量基準(zhǔn)與司法規(guī)制之間應(yīng)相互銜接和協(xié)調(diào)。這集中體現(xiàn)為對(duì)裁量自制規(guī)范的司法審查問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都要以積極和開(kāi)放的態(tài)度，共同去推動(dòng)司法規(guī)制與行政自制之間的銜接。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)執(zhí)法人員在行政決定書(shū)中明確地引用裁量基準(zhǔn)作為決定的依據(jù)和理由，實(shí)實(shí)在在地適用裁量基準(zhǔn)，以形成行政慣例和行政自我拘束，為法院的司法審查打下基礎(chǔ)；對(duì)于司法機(jī)關(guān)而法律規(guī)范行政規(guī)則制定之主體由行政機(jī)關(guān)制定。行政機(jī)關(guān)由專職的公務(wù)人員組成，一般具有專業(yè)上的技能與特長(zhǎng)，相對(duì)具有專業(yè)技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)。行政對(duì)于裁量而言，體現(xiàn)的是一種“自制”，規(guī)制者與被規(guī)制者重合。制定之程序根據(jù)相對(duì)非正式的行政程序制定。其優(yōu)點(diǎn)在于簡(jiǎn)便、快捷、靈活，成本低廉，便于隨時(shí)調(diào)整，缺點(diǎn)在于審慎性不足，規(guī)則質(zhì)量參差不齊。制定程序的透明度不高，往往缺乏其他主體的有效參與而淪為黑箱操作。下達(dá)即能生效，對(duì)外公開(kāi)狀況不理想。制定之內(nèi)容基于上述民意基礎(chǔ)，立法機(jī)關(guān)有權(quán)通過(guò)法律授予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)。基于法律優(yōu)先和法律保留的原則，行政機(jī)關(guān)不得通過(guò)行政規(guī)則自我授予裁量權(quán)。立法特別是全國(guó)性的立法側(cè)重于法制的統(tǒng)一性等全局性的考量。行政規(guī)則側(cè)重于地方或部門(mén)的特殊性方面的考量，得以因地制宜和因事制宜。法律規(guī)范的任務(wù)在于限定行政裁量的運(yùn)行范圍，明確裁量行使基本的原則和準(zhǔn)則。行政規(guī)則的任務(wù)在于在法律所設(shè)定的裁量范圍內(nèi)，結(jié)合具體情況對(duì)裁量行使進(jìn)一步作細(xì)化的規(guī)制。根據(jù)極為正式的立法程序制定。其優(yōu)點(diǎn)在于審慎和嚴(yán)謹(jǐn)，能夠保證規(guī)則的質(zhì)量，缺點(diǎn)在于繁瑣、成本高昂，以及不易修改，應(yīng)變能力略顯遲緩。制定程序的透明度較高，公眾以及各方利益主體的參與較為充分。公布始能生效，對(duì)外公開(kāi)度較高。由立法機(jī)關(guān)制定。立法機(jī)關(guān)由民選的民意代表組成，理論上代表著全體選民的意志，相對(duì)具有民意基礎(chǔ)上的優(yōu)勢(shì)。立法對(duì)于裁量而言，體現(xiàn)的是一種“他制”，規(guī)制者與被規(guī)制者分離。言，則應(yīng)當(dāng)秉持一種積極審查和有限尊重的態(tài)度，將裁量基準(zhǔn)的審查作為裁量決定審查的前置環(huán)節(jié)，亦即“在審查裁量處分時(shí)，若發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)系按行政裁量規(guī)則而作出決定時(shí)，應(yīng)對(duì)于該行政裁量規(guī)則作間接司法審查，若不合法或違憲時(shí)即不予以適用；再就具體個(gè)案審查是否有裁量濫用（裁量怠惰）之情事”。[22](p264)五、結(jié)語(yǔ)行政裁量規(guī)制系統(tǒng)本身是開(kāi)放的和發(fā)展的，因此，本文無(wú)意于對(duì)規(guī)制系統(tǒng)作事無(wú)巨細(xì)、面面俱到的描述，而將重心放在方法論的變革上，亦即借助功能主義的分析方法和建構(gòu)范式來(lái)解讀行政裁量規(guī)制的復(fù)雜問(wèn)題。只有在一個(gè)結(jié)構(gòu)上完整、功能上均衡、自我調(diào)解、相互支持的行政裁量規(guī)制系統(tǒng)中，注重裁量規(guī)制要素之間的有效銜接和協(xié)同運(yùn)作，各種類型的裁量規(guī)制模式才能得到正確的定位和有效的運(yùn)用，發(fā)揮出對(duì)于行政裁量規(guī)制不可替代的功能優(yōu)勢(shì)。