導(dǎo)語(yǔ)：我國(guó)環(huán)境行政處罰論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、罰款在我國(guó)環(huán)境行政處罰中的界定

環(huán)境行政處罰是針對(duì)環(huán)境違法行為所進(jìn)行的制裁與規(guī)制，系行政處罰在環(huán)境法領(lǐng)域的具體適用，旨在維護(hù)環(huán)境秩序的穩(wěn)定良好，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)之最終目的。如今，環(huán)境行政處罰已成為一項(xiàng)關(guān)于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的國(guó)家管理制度。何為環(huán)境行政處罰，我國(guó)學(xué)界尚未形成統(tǒng)一定論，但大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為這一概念所彰顯的最主要的特征就是尚未構(gòu)成刑事責(zé)任。②既不同于一般的環(huán)境刑事責(zé)任，又有別于環(huán)境行政強(qiáng)制措施、環(huán)境行政執(zhí)行罰以及責(zé)令糾正違法等概念，環(huán)境行政處罰是一種具有獨(dú)特屬性的行政責(zé)任形式。③首先，從行政行為的種類角度而言，環(huán)境行政處罰僅是具體的行政行為，它是行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，在法定權(quán)限范圍內(nèi)作出的針對(duì)環(huán)境違法相對(duì)人的行政行為。其次，從行政行為主體要件層面來看，環(huán)境行政處罰是一種單方行政行為，僅由行政機(jī)關(guān)一方作出意思表示即可生效，無(wú)需征得行政相對(duì)人的允諾同意。再次，依據(jù)行為設(shè)置的初衷目的分析，環(huán)境行政處罰是一種制裁性而非鼓勵(lì)性的行政行為，它是對(duì)于實(shí)施環(huán)境侵權(quán)行為一方所設(shè)定的精神上、經(jīng)濟(jì)上或是人身自由的懲罰訓(xùn)誡，甚至是對(duì)私權(quán)利的暫停、剝奪。從這個(gè)層面而言，現(xiàn)行環(huán)境行政處罰更多彰顯的是事后的制裁功能，并不能真正達(dá)到事前預(yù)防違法犯罪與保護(hù)環(huán)境要素免受侵害之目的。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)各環(huán)境法律法規(guī)中所涉及的環(huán)境行政處罰種類之多可見一斑，主要包括:罰款;警告;限期治理;停止生產(chǎn)和使用;責(zé)令重新安裝和使用;責(zé)令停業(yè)和關(guān)閉;責(zé)令拆除;責(zé)令停止破壞行為;責(zé)令停止建設(shè);責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施;責(zé)令停止開墾;沒收違法所得;沒收漁獲物和違法所得;沒收設(shè)施;吊銷采礦許可證;吊銷捕撈許可證;征收滯納金;交納滯納金;行政拘留等。④如上諸多的環(huán)境行政處罰措施大致可分為三類:⑤聲譽(yù)罰(主要是警告)、財(cái)產(chǎn)罰(主要是罰款、沒收違法所得和沒收非法財(cái)物)以及行為罰(包括責(zé)令停產(chǎn)整頓，責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)，吊銷許可證等)。在我國(guó)司法實(shí)踐當(dāng)中，罰款是較為普遍應(yīng)用的一種行政處罰措施。《辭海》將“罰款”界定為“審判機(jī)關(guān)強(qiáng)制罪犯繳納一定金額的一種刑罰;行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制違反行政法規(guī)的人繳納一定金額的一種行政處罰;違約金的一種，違反合同、延遲履行義務(wù)的一方，按照合同規(guī)定賠償對(duì)方的款項(xiàng)。”行政意義上的罰款是行政主體依據(jù)法律法規(guī)，在職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)行政相對(duì)人做出的一種意思表示，旨在要求行政相對(duì)人在一定期限內(nèi)向國(guó)家繳納一定數(shù)額金錢的處罰方式。⑥環(huán)境污染行政罰款是指環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門強(qiáng)令違法者向國(guó)家繳納一定數(shù)額金錢的處罰形式，屬于環(huán)境行政處罰種類中的財(cái)產(chǎn)罰。⑦從處罰目的上看，它屬于懲罰性的行政處罰。⑧由于執(zhí)行簡(jiǎn)便、快捷高效等特點(diǎn)，罰款在環(huán)境行政處罰中發(fā)揮著不可替代的作用，在我國(guó)幾乎每部環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)中皆可窺見“罰款”的身影。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》從第46條到第51條分別規(guī)定了行政罰款的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、罰繳程序、方式、期限等具體問題。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第35條至39條列舉了“環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門可以給予罰款處分的幾種情形”。而《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》和《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》在法律責(zé)任一章專門界定了罰款制度，針對(duì)不同的違法情形規(guī)定了從二百元到五十萬(wàn)元不等的罰款處罰。此外，《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第68至82條規(guī)定了從二百元至一百萬(wàn)元不等的罰款情形。《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第73條至第87條規(guī)定了施以不超過一百萬(wàn)元的罰款處罰。《中華人民共和國(guó)水污染防治法》從第70條開始列舉了處以不同罰款數(shù)額的具體情形，規(guī)定罰款最高額為一百萬(wàn)元。《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》從第48條至第60條也介紹了罰款這種處罰方式。《中華人民共和國(guó)森林法》針對(duì)盜伐森林、濫伐森林等行為規(guī)定了相應(yīng)數(shù)額的罰款處罰。

二、環(huán)境行政處罰之罰款的合理性闡釋

(一)違法經(jīng)濟(jì)處罰理論

依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，任何從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的個(gè)體或是單位都是“理性”的“經(jīng)濟(jì)人”，“經(jīng)濟(jì)人理性”假設(shè)揭示了經(jīng)濟(jì)人的兩大屬性:自利與理性。不同于古代先哲的“人性本善”論點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)人素來追求自身利益的最大化，同時(shí)也要“使自己的經(jīng)濟(jì)行為適應(yīng)于從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)到的東西，”⑨因而必須遵守法律和社會(huì)道德的約束。守法抑或違法，是經(jīng)濟(jì)人經(jīng)過對(duì)比衡量后作出的選擇，然而經(jīng)濟(jì)行為一旦違法就意味著必須接受法律的制裁。實(shí)施環(huán)境違法行為輕則浪費(fèi)自然資源、破壞環(huán)境秩序，重則打破生態(tài)平衡、為禍后代。不同于單純的經(jīng)濟(jì)行為，環(huán)境管理者無(wú)需進(jìn)行經(jīng)濟(jì)成本與收益的衡量。一旦有行為破壞了自然環(huán)境的平衡，必然會(huì)受到法律否定性的評(píng)價(jià)，瑏瑠實(shí)施違法行為的經(jīng)濟(jì)人因此必須承擔(dān)法律上的責(zé)任。環(huán)境行政罰款除具有懲罰違法行為人的功能外，它還可以保護(hù)資源、賠償社會(huì)整體利益的損失。瑏瑡早在18世紀(jì)，意大利法學(xué)家貝卡利亞在其名著《論犯罪與刑罰》一書中便提出了行政處罰的重要性:“只要刑罰的惡果大于犯罪所帶來的好處，刑罰就可以收到它的效果。這種大于好處的惡果中應(yīng)該包含的，一是刑罰的堅(jiān)定性，二是犯罪既得利益的喪失。”瑏瑢我國(guó)學(xué)者許傳璽教授也指出:“在某種意義上，罰款也有通過國(guó)家或其行政機(jī)構(gòu)賠償多位受害人的功能。”瑏瑣從此角度而言，罰款具有懲罰與訓(xùn)誡之效用。

(二)國(guó)家環(huán)境管理需要

依據(jù)公共信托理論，全體社會(huì)成員委托國(guó)家或政府對(duì)國(guó)民資源加以管理，這里所說的全體社會(huì)成員既包括當(dāng)代人，也包括后代人。當(dāng)代人受后代人的委托對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行開發(fā)、利用和管理，并獲取收益，與此同時(shí)當(dāng)代人必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，即必須負(fù)有對(duì)環(huán)境資源的看護(hù)保管義務(wù)，不得超出合理限度地濫用環(huán)境資源，不得損害后代人的利益。環(huán)境資源是屬于全體社會(huì)成員所有的共同財(cái)產(chǎn)，因而對(duì)環(huán)境進(jìn)行治理是全體社會(huì)成員賦予國(guó)家的職責(zé)。從國(guó)家建設(shè)層面而言，環(huán)境管理有賴于各項(xiàng)制度的確立和完善，國(guó)家宏觀調(diào)控手段種類繁多，包括經(jīng)濟(jì)、政治、教育、技術(shù)、法律等，健全完備環(huán)境法制體系顯得尤為重要，其與依法治國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略相呼應(yīng)，更是契合構(gòu)建生態(tài)文明體系的時(shí)代要求。環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境法治建設(shè)過程中尤其應(yīng)該強(qiáng)化的環(huán)節(jié)。“法律的生命在于它的實(shí)行。”瑏瑤面對(duì)環(huán)境違法侵權(quán)行為，國(guó)家在受托范圍內(nèi)，有權(quán)根據(jù)職責(zé)需要開展各項(xiàng)管理活動(dòng)。適時(shí)運(yùn)用法律手段進(jìn)行行政處罰是實(shí)現(xiàn)有條不紊國(guó)家管理的現(xiàn)實(shí)需要。環(huán)境行政罰款便是至關(guān)重要的管理手段之一。

(三)公平正義價(jià)值訴求

正如美國(guó)統(tǒng)一法學(xué)的代表人物博登海默所說，法律是由秩序和正義兩種因素組合而成的復(fù)雜的網(wǎng)，法律的形式是秩序，法律的內(nèi)容是正義。瑏瑥實(shí)現(xiàn)公平正義是激發(fā)廣大民眾對(duì)法律感情和司法信任感的一個(gè)有效方式。公平與正義是法律所追求的最終價(jià)值，具體到環(huán)境法領(lǐng)域同樣如此。環(huán)境利益一旦遭受損害必然會(huì)影響整個(gè)人類社會(huì)的正常發(fā)展，任何人都不能脫離環(huán)境獨(dú)善其身，也不能獨(dú)占環(huán)境利益。面對(duì)環(huán)境違法行為，如何更好地處理各個(gè)主體間的關(guān)系、如何妥善地協(xié)調(diào)國(guó)家間的利益、如何最大限度地實(shí)現(xiàn)當(dāng)代人與后代人的平衡，是執(zhí)法者們一直在思考的問題。環(huán)境保護(hù)應(yīng)特別注重處理好代內(nèi)公平與代際公平的問題，當(dāng)代人必須為后代人的利益考量。經(jīng)濟(jì)人理性假設(shè)決定了開發(fā)利用環(huán)境過程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)環(huán)境違法行為，“企業(yè)賺錢污染環(huán)境，政府出資治理環(huán)境”的現(xiàn)象屢見不鮮。針對(duì)對(duì)此種惡性循環(huán)，我們可運(yùn)用倫理道德、宗教信仰等加以規(guī)制，但這種規(guī)制是軟性的、缺乏約束功能的，此時(shí)便需要?jiǎng)傂缘木哂袕?qiáng)制力的法律手段加以管理。環(huán)境行政罰款可視為對(duì)違法行為補(bǔ)交的金錢成本，旨在通過對(duì)違法行為人的制裁實(shí)現(xiàn)對(duì)被侵害環(huán)境利益的補(bǔ)救與修復(fù)，其懲罰與補(bǔ)償功能無(wú)疑彰顯了法律旨在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義的價(jià)值訴求。

三、罰款在我國(guó)環(huán)境處罰中面臨的瓶頸

在諸多的環(huán)境行政處罰措施中，罰款可謂是適用情況最多、應(yīng)用范圍最廣的一種手段。近些年來，伴隨著環(huán)境違法案件的日益頻發(fā)，環(huán)境行政處罰力度不斷加強(qiáng)，而罰款所發(fā)揮的懲戒功能更是可見一斑。圖一的數(shù)據(jù)可明顯反映這種趨勢(shì)。在環(huán)境違法案件中，罰款主要應(yīng)用于針對(duì)企業(yè)排污或從事其他破壞生態(tài)環(huán)境違法活動(dòng)的懲罰訓(xùn)誡。在執(zhí)法處罰實(shí)踐當(dāng)中，這種行政處罰措施雖然具有程序簡(jiǎn)便等優(yōu)點(diǎn)，但仍無(wú)法徹底實(shí)現(xiàn)懲治違法與保護(hù)環(huán)境的最終要義。相反，司法過程中所涌現(xiàn)的罰款力度小、執(zhí)法裁量權(quán)大、處罰標(biāo)準(zhǔn)不一等諸多問題令執(zhí)法者大傷腦筋。罰款這一制度尚面臨著諸多的執(zhí)法瓶頸。

(一)法律確定的罰款數(shù)額較低

任何企業(yè)在從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)都會(huì)考慮企業(yè)的投入成本與現(xiàn)實(shí)收益之間的關(guān)系問題，如何利用最小的成本達(dá)到最大化的收益是所有理性的經(jīng)濟(jì)人致力于實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。企業(yè)的生產(chǎn)、運(yùn)輸、管理等眾多環(huán)節(jié)中都離不開自然環(huán)境這一載體，在“成本—收益”理念的支撐之下，企業(yè)一旦將經(jīng)濟(jì)績(jī)效與環(huán)境保護(hù)這二者間的平衡打破，就會(huì)實(shí)施環(huán)境違法侵權(quán)行為。對(duì)此，有極少數(shù)的企業(yè)會(huì)自覺主動(dòng)地為這種環(huán)境違法行為買單。在市場(chǎng)難以發(fā)揮強(qiáng)制性作用時(shí)，就需要國(guó)家運(yùn)用法律手段以宏觀調(diào)控。環(huán)境行政處罰不失為一種無(wú)奈又高效的選擇。在諸多行政處罰措施中，罰款可謂是對(duì)違法當(dāng)事人影響最小、處罰最為便捷的一種措施。加之這種形式有助于增加政府收入，在司法實(shí)踐中愈來愈成為各地方政府處理環(huán)境違法案件的首選。衡量這一措施的績(jī)效不應(yīng)以理論上的憑空推斷，而應(yīng)看在執(zhí)法中的實(shí)際運(yùn)用情況。如上提到了我國(guó)關(guān)于罰款制度已有諸多法律法規(guī)加以界定。但縱觀各立法，不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于高利潤(rùn)的違法企業(yè)而言，條文所確定的罰款數(shù)額實(shí)屬偏低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定的罰款數(shù)額中最高額在10萬(wàn)元以下的罰款占到了72．6%，最高額在50萬(wàn)元以上的罰款僅占16．6%。瑏瑧現(xiàn)實(shí)發(fā)生的案例向我們證明，法條所規(guī)定的處罰力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以實(shí)現(xiàn)懲戒違法與保護(hù)環(huán)境之目的。松花江水污染事件被國(guó)務(wù)院認(rèn)定為特別重大水污染責(zé)任事件之一，事故發(fā)生后，黑龍江省特別撥出1000萬(wàn)元專項(xiàng)資金用于事故應(yīng)急處理，其破壞之大、影響之廣可見一斑。然而國(guó)家環(huán)保總局下發(fā)處理意見不禁令人咋舌，《松花江水污染事故行政處罰決定書》對(duì)事故負(fù)有責(zé)任的中國(guó)石油天然氣股份有限公司吉林石化分公司做出了罰款100萬(wàn)元的處罰決定，而100萬(wàn)元正是我國(guó)當(dāng)前法律所規(guī)定的罰款數(shù)額上限。相較于事故發(fā)生后用以恢復(fù)環(huán)境的1000萬(wàn)元而言，100萬(wàn)元的罰款自是微乎其微。對(duì)于企業(yè)而言，收益最大化才是目標(biāo)，如果罰款的數(shù)額在其利潤(rùn)范圍之內(nèi)，就會(huì)有越來越多的企業(yè)甘冒承擔(dān)金額有限的罰款的風(fēng)險(xiǎn)而從事違法活動(dòng)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的最大化。2006年發(fā)生的一起案件無(wú)疑印證了這一論斷。廣東東莞福安紡織印染公司在其生產(chǎn)加工過程中，同時(shí)排放污水，平均每天排污4萬(wàn)噸。如果按照每噸污水處理成本0．5元計(jì)算，每日要支付的環(huán)境保護(hù)費(fèi)用就是2萬(wàn)元。在其違法活動(dòng)被曝光之后，廣東省環(huán)保局作出罰款21萬(wàn)元的決定，也只不過相當(dāng)于其承擔(dān)了10天的污水處理費(fèi)，而其實(shí)際從事違法排污活動(dòng)已有兩年之久。違法成本低，守法成本高，以至于更多的企業(yè)不會(huì)主動(dòng)進(jìn)行排污治理。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，我國(guó)環(huán)境違法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代價(jià)的2%。瑏瑨可見根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律的規(guī)定，僅以“一次性罰款”的處罰方式導(dǎo)致了罰款數(shù)額過低的難題，對(duì)違法行為人僅施以罰款這一措施恐難以實(shí)現(xiàn)懲治犯罪和保護(hù)環(huán)境之目的。

(二)罰款的處罰標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一

一方面，我國(guó)環(huán)境污染罰款的確定標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)原則尚未統(tǒng)一。各相關(guān)立法皆規(guī)定了不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)。比如，作為環(huán)境保護(hù)基本法的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》就未對(duì)罰款數(shù)額的具體確定依據(jù)進(jìn)行闡釋。而《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第51條明確“到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款”的罰款方式。與之相比，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第48條規(guī)定“向大氣排放污染物超過國(guó)家和地方規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)限期治理，并由所在地縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款”，施行“超標(biāo)排污即違法”的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)明確了“處違法所得兩倍以下罰款”的倍數(shù)罰制。但由于該法所列舉的罰款基數(shù)較低，即使采用倍數(shù)罰也難以真正達(dá)到懲治違法犯罪的目的。《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第74條明確了“排放水污染物超過國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)”的“污染物總量控制”標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)規(guī)定了“繳納排污費(fèi)數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款”的倍數(shù)罰制。而《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》則規(guī)定了“按照直接損失的百分之三十計(jì)算罰款”的方式，同時(shí)援引了倍數(shù)罰制原則。此外，《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》根據(jù)不同的違法情節(jié)具體規(guī)定了從一萬(wàn)元至一百萬(wàn)元不等的罰款處罰制度。而《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》僅用三條規(guī)定了從一百元至一萬(wàn)元不等的罰款情形。《中華人民共和國(guó)森林法》也采用了倍數(shù)罰制，針對(duì)盜伐森林、濫伐森林等規(guī)定了從一倍至十倍的罰款，數(shù)額相差十倍之多。《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》雖有將近二十條法條涉及罰款制度，但皆未明確實(shí)施罰款的具體方式及數(shù)額確定等細(xì)節(jié)問題。各法律所確定的罰款標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)狀引發(fā)了行政部門在執(zhí)法過程中的混亂局面。另一方面，我國(guó)立法所確立的“過罰相當(dāng)”的處罰原則有待商榷。《行政處罰法》第4條規(guī)定“行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。”由此可見，在處理環(huán)境違法案件時(shí)，我國(guó)施行的是“過罰相當(dāng)”的處罰原則。這一原則本身并無(wú)可厚非，但運(yùn)用于環(huán)境污染行政罰款中并不能切實(shí)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的初衷目的。由于環(huán)境污染所具有的社會(huì)影響大、危害潛伏期長(zhǎng)、致?lián)p后果難以預(yù)料等特點(diǎn)，若在執(zhí)法過程中形成了“發(fā)生一起污染事件制止一起”的懲罰模式，也只是實(shí)現(xiàn)了事后懲戒的最低級(jí)的目的，而并不能發(fā)揮罰款應(yīng)有的事前預(yù)防的積極功效。因而，環(huán)境行政罰款時(shí)采用“過罰相當(dāng)”的處罰原則并不適宜。

(三)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)較大

孟德斯鳩曾說，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力，一直遇到界限時(shí)方休止。”瑏瑩阿克頓特認(rèn)為權(quán)力應(yīng)有所限制，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。”瑐瑠在環(huán)境行政處罰執(zhí)法過程中亦存在這樣的問題。立法規(guī)定的不明確是導(dǎo)致行政部門擁有較多自由裁量權(quán)的主要原因。如上提到的諸多環(huán)保法律中有不少條文規(guī)定的違法情形都是酌定情節(jié)，執(zhí)法機(jī)關(guān)需“根據(jù)不同情節(jié)”并“視其情節(jié)輕重”做出罰款決定。例如，《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》針對(duì)同一種違法行為就規(guī)定了從二萬(wàn)元至一百萬(wàn)元不等的處罰，同一情形的上下限竟然相差50倍之多，可見行政部門在具體的執(zhí)法環(huán)節(jié)中并不能據(jù)此條文作出相對(duì)確切的決定。法律終止之處，乃是自由裁量權(quán)發(fā)軔之地。瑐瑡立法是執(zhí)法之基石，若立法不穩(wěn)不準(zhǔn)、難以信服，執(zhí)法又何談高效便民呢?立法尚不過如此，我們便不能奢求沒有自由裁量的執(zhí)法。實(shí)際上，在現(xiàn)行立法模式之下，任何執(zhí)法活動(dòng)都不能杜絕或多或少的自由裁量。具體到環(huán)境執(zhí)法過程中，環(huán)保部門在查處環(huán)境違法行為時(shí)，依據(jù)已有的立法規(guī)定，酌情對(duì)違法行為人是否予以處罰以及施以何種類型的處罰，或是處罰幅度的大小等具體事項(xiàng)的確定難免會(huì)摻雜個(gè)人主觀的判斷或受其他因素的影響。只要這種“酌情”是合乎立法初衷并且不違背社會(huì)普遍認(rèn)知的，都是法定權(quán)限內(nèi)的自由裁量。既然執(zhí)法自由裁量是不可避免的，那么就應(yīng)通過立法將更多不確定的因素落實(shí)為具體明確的實(shí)施細(xì)則。行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定環(huán)境違法行為時(shí)需對(duì)該行為的主客觀條件進(jìn)行分析，只有符合相關(guān)要素的行為方可列定為違法行為。據(jù)此，我國(guó)各環(huán)境單行法應(yīng)針對(duì)如何認(rèn)定具體的環(huán)境污染與違法行為進(jìn)行明確的劃分和闡釋。例如，首先，該行為需系違法行為，即該行為是違反環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的法律否定性行為;其次，該行為必須產(chǎn)生了危害后果，造成了環(huán)境污染或是自然資源浪費(fèi)等，引發(fā)了人身傷亡或財(cái)產(chǎn)損失等不良后果;再次，該行為需與危害后果之間存在因果關(guān)系，也就是該行為的實(shí)施直接或間接地引發(fā)了不良后果;最后，執(zhí)法者還應(yīng)考慮行為相對(duì)人的主觀過錯(cuò)，對(duì)故意實(shí)施違法行為的應(yīng)多罰重罰，而對(duì)于過失者可少罰甚至不罰。總之，立法時(shí)應(yīng)充分考慮違法行為的各實(shí)施要件，綜合分析考量各具體要素，以避免更多不必要的環(huán)境行政自由裁量。

四、域外環(huán)境行政處罰制度實(shí)證分析

(一)發(fā)達(dá)國(guó)家

在眾多發(fā)達(dá)國(guó)家中，提及環(huán)境行政制度不得不分析美國(guó)的發(fā)展模式。面對(duì)日益頻發(fā)的環(huán)境違法事件，美國(guó)建立了剛?cè)嵯酀?jì)的環(huán)境行政管理體制。其一，確立了相對(duì)完備成熟的環(huán)境行政立法體系。美國(guó)既有聯(lián)邦層面的立法，又有各州的立法。1969年制定的《國(guó)家環(huán)境政策法》是世界上最早的環(huán)境基本法之一。隨后相繼頒布了《清潔空氣法》《清潔水法》《海洋傾廢法》《噪聲控制法》《固體廢棄物防治法》等法律，皆對(duì)環(huán)境違法處罰進(jìn)行了明確的規(guī)定，為行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動(dòng)提供了充足的保障。在行政罰款方面，美國(guó)通過各單行法明確了罰款的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、方式、期限以及自由裁量等具體內(nèi)容。比如《清潔空氣法》《清潔水法》詳細(xì)列舉了罰款時(shí)需要考慮的各因素，包括:違法行為的具體實(shí)施情節(jié)、以往的違法犯罪記錄、具體致?lián)p后果、危害程度、行為人主觀態(tài)度、行為人的支付和賠償能力、證據(jù)的可靠性和關(guān)聯(lián)性、同類行為的處罰決定、社會(huì)公眾影響等諸多因素。詳盡的立法為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政處罰提供了充足的依據(jù)。其二，美國(guó)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)明晰，注重實(shí)效。有學(xué)者對(duì)美國(guó)的國(guó)家扶持政策進(jìn)行了研究，瑐瑢發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦環(huán)保局的部門經(jīng)費(fèi)相當(dāng)可觀，并且職能劃分明確具體。其下設(shè)了專門的執(zhí)法與守法辦公室，并配備了必要的環(huán)境監(jiān)測(cè)與污染處理設(shè)備，專職環(huán)境污染與破壞的行政執(zhí)法工作。近些年來，聯(lián)邦環(huán)保局更是不斷增加執(zhí)法人數(shù)，提高執(zhí)法效率，保證執(zhí)法質(zhì)量。在諸多行政懲罰措施之中，罰款可謂是最為嚴(yán)厲的手段之一。《行政罰款政策》指出，“允許違法者從違法行為中受益，是將守法者置于競(jìng)爭(zhēng)的不利地位，而構(gòu)成對(duì)他們的懲罰。因此，行政罰款通常應(yīng)當(dāng)至少收繳因?yàn)檫`法而產(chǎn)生的主要經(jīng)濟(jì)利益。”瑐瑣美國(guó)實(shí)行按日計(jì)罰制，以違法行為的持續(xù)時(shí)間為處罰的依據(jù)，違法持續(xù)時(shí)間越久，罰款數(shù)額越高。同時(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以根據(jù)行為人的違法所得與守法成本之間的差額進(jìn)行罰款。這種罰款方式突破了一次性罰款的次數(shù)限制，克服了單次罰款數(shù)額畸低的弊端。其三，美國(guó)政府為行政執(zhí)法確立了一系列的保障性制度。相較于懲罰性的措施，美國(guó)政府更加注重行政獎(jiǎng)勵(lì)，通過宣傳教育、技術(shù)鼓勵(lì)、資金支持等手段增強(qiáng)公民的守法意識(shí)，做到事前預(yù)防，將違法行為扼殺在搖籃之中，使更多的企業(yè)自覺的加入到自愿環(huán)境管制的隊(duì)伍之中。與美國(guó)相仿，加拿大政府也根據(jù)本國(guó)環(huán)境治理現(xiàn)狀構(gòu)建了一套行之有效的環(huán)境行政處罰措施。加拿大首先將罰款等一系列環(huán)境污染行政處罰措施納入立法之中，只有符合《加拿大環(huán)境保護(hù)法》所列舉情形的特定行為才可處以行政罰款，并且對(duì)罰款的具體數(shù)額和執(zhí)行程序等細(xì)節(jié)性內(nèi)容進(jìn)行了明確的界定，有效地避免了執(zhí)法部門的濫用職權(quán)。之后頒布的一攬子法案———《環(huán)境執(zhí)行法案》修改了包括《加拿大環(huán)境保護(hù)法》在內(nèi)的8個(gè)法律，瑐瑤將環(huán)境行政制裁各項(xiàng)制度規(guī)定的更加明確具體。

(二)發(fā)展中國(guó)家

同為發(fā)展中國(guó)家，巴西的環(huán)境行政處罰模式值得我國(guó)借鑒。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，巴西已建立了相當(dāng)成熟的環(huán)境行政立法體系。其環(huán)境保護(hù)基本法系1981年頒布實(shí)施的《國(guó)家環(huán)境政策法》，主要規(guī)定了環(huán)境損害賠償?shù)膰?yán)格責(zé)任以及民事、刑事、行政責(zé)任，這是巴西政府為應(yīng)對(duì)環(huán)境污染和破壞行為制定的第一部環(huán)保基本法。隨后于1998年制定的《環(huán)境犯罪法》中明確提出了罰款這一處罰手段。該部立法雖不是行政處罰基本法，但對(duì)行政制裁進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理，尤其是對(duì)罰款的數(shù)額、方式、主體、對(duì)象等進(jìn)行了清晰的界定。評(píng)價(jià)一國(guó)立法體系不以數(shù)量多寡為標(biāo)準(zhǔn)，而以法條是否親民、實(shí)用、高效為依據(jù)。縱觀我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)，與巴西立法相比，我國(guó)也只能是以數(shù)量之多取勝。確保每一部立法都能夠行之有效的執(zhí)行正是我們應(yīng)向巴西所學(xué)之處。作為擁有十幾億人口的泱泱大國(guó)，一直以來我國(guó)都享有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)———人口眾多———這一特點(diǎn)有利有弊，具體到環(huán)境保護(hù)當(dāng)中亦是如此。但倘若能夠充分利用這一特點(diǎn)，將調(diào)動(dòng)廣大民眾的力量與發(fā)展環(huán)保事業(yè)相結(jié)合，那么我國(guó)欲構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度自是指日可待!在此方面，菲律賓和墨西哥可謂是領(lǐng)頭羊。菲律賓在負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)事宜的環(huán)境自然資源部下設(shè)非政府服務(wù)處，吸納非政府力量，如社會(huì)團(tuán)體、公益?zhèn)€人等共同加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)督，政府執(zhí)法人員和廣大社會(huì)民眾共同組成檢察隊(duì)伍進(jìn)行執(zhí)法檢查，深入各廠礦、社區(qū)進(jìn)行環(huán)保宣傳教育，普及環(huán)保知識(shí)，調(diào)動(dòng)民間力量。墨西哥政府同樣制定了公眾參與環(huán)保建設(shè)的基本國(guó)策，充分發(fā)揮民眾和相關(guān)組織的積極作用，為環(huán)境執(zhí)法保駕護(hù)航。

五、完善我國(guó)環(huán)境行政罰款制度之設(shè)想

(一)完善環(huán)保立法，引入按日罰款制

健全完備的立法體系是執(zhí)法與守法的首要前提，如上文所述，當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境行政處罰立法尚不完善，而關(guān)于罰款制度的現(xiàn)行規(guī)定亦待商榷。各環(huán)保單行法在界定罰款時(shí)理應(yīng)突破現(xiàn)有條文的束縛。對(duì)于違法相對(duì)人的處罰應(yīng)規(guī)避一次性罰款的額度限制，不妨借鑒別國(guó)已有的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引入按日罰款制。實(shí)際上，在司法實(shí)踐過程中，我國(guó)已存在按日罰款的成功案例。北京市環(huán)保局曾對(duì)某持續(xù)超標(biāo)排放的發(fā)電廠基于相同的持續(xù)超標(biāo)違法事實(shí)多次進(jìn)行處罰。后發(fā)電廠雖提起行政復(fù)議，該處罰決定仍得到了國(guó)家環(huán)保總局的支持。瑐瑥該案的處罰決定隨即引起了社會(huì)的強(qiáng)烈反響。雖然我國(guó)立法尚未明確持續(xù)性環(huán)境違法行為的罰款處罰方式和額度，但司法實(shí)踐業(yè)已先行，再次證明了盡快完善罰款相關(guān)立法的必要性與緊迫性。為應(yīng)對(duì)部分違法企業(yè)持續(xù)排污、拒不改正違法行徑的難題，我國(guó)可借鑒美國(guó)、加拿大等國(guó)“按日計(jì)罰”的處罰方式，增設(shè)環(huán)境行政處罰按日罰款制。在具體的制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)結(jié)合我國(guó)現(xiàn)存的執(zhí)法情況及司法習(xí)慣。建議在《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等各相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)中納入對(duì)持續(xù)性違法行為的罰款處罰規(guī)定，即:連續(xù)性的違法活動(dòng)每持續(xù)一天，或者相同的違法行為每重復(fù)發(fā)生一次，均視為一次單獨(dú)的違法行為，予以按日計(jì)罰或按次計(jì)罰，而對(duì)于長(zhǎng)期拒不改正違法行為的當(dāng)事人更應(yīng)加重處罰。這種處罰模式摒棄了一次性罰款對(duì)于次數(shù)和金額的限制，可以有效地緩解執(zhí)法過程中出現(xiàn)的罰款畸低的難題。全國(guó)人大常委會(huì)于2014年4月25日通過了，加大了對(duì)環(huán)境違法處罰力度，法學(xué)專家都呼吁進(jìn)一步加大對(duì)違法行為的處罰力度。全國(guó)人大法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議對(duì)草案作如下修改:“增加規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者通過暗管、滲井、滲坑、高壓灌注或者以其他逃避監(jiān)管的方式排放污染物，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，尚不構(gòu)成犯罪的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第30條的規(guī)定予以處罰。另外，還規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令限期改正，逾期不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。同時(shí)，對(duì)政府及有關(guān)部門的工作人員在執(zhí)行職務(wù)過程中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為，相應(yīng)加大了處罰力度。”瑐瑦據(jù)此，惟有健全環(huán)境相關(guān)法律體系，方能日益完善環(huán)境行政執(zhí)法與守法。

(二)改變執(zhí)法方式，以激勵(lì)代替懲罰

桑德爾在其著作《金錢不能買什么》一書中闡述了“罰金”與“費(fèi)用”二者的區(qū)別所在，“罰金所表達(dá)的是道德上的責(zé)難，而費(fèi)用只是不含任何道德判斷的價(jià)格”。瑐瑧反思我國(guó)當(dāng)前行政罰款制度，其初衷目的是否如這句話所言呢?毋庸置疑，環(huán)境違法處罰中的罰款所存在的主要目的是為了懲治違法，以保護(hù)環(huán)境與自然資源不受侵害。從社會(huì)層面而言，便可理解為因違法相對(duì)人實(shí)施破壞環(huán)境行為而對(duì)其進(jìn)行的一種責(zé)難，只不過這種責(zé)難的承擔(dān)方式是金錢賠償。似乎從這種角度理解便可把罰款制度存在的合理性與社會(huì)倫理道德的要義精神巧妙地相結(jié)合。依此思路，在完善我國(guó)環(huán)境行政罰款處罰模式的過程中須變革機(jī)械的、傳統(tǒng)的、單一式的改革思路，而應(yīng)將社會(huì)的、人文的、道德的因素相揉合加以綜合考量。具體而言，行政部門不應(yīng)被罰款這一執(zhí)法手段所束縛，而應(yīng)逐步摒棄單一的處罰形式，適時(shí)引入柔性的、多樣化的、彰顯人文思想的執(zhí)法方式，最終實(shí)現(xiàn)以激勵(lì)代替懲罰。面對(duì)環(huán)境違法行為人，采用包括“稅收減免、稅收抵扣、融資便利、環(huán)保保證金提取與獎(jiǎng)勵(lì)、出口補(bǔ)貼、環(huán)境信用評(píng)估等手段，進(jìn)行環(huán)境綜合執(zhí)法”。瑐瑨改變簡(jiǎn)單粗暴的執(zhí)法方式，多以指導(dǎo)、獎(jiǎng)勵(lì)等積極的方式加以規(guī)范引導(dǎo)，為行政執(zhí)法增添些許人文色彩。根據(jù)上文提到的“經(jīng)濟(jì)人理性”假設(shè)理論，許多違法企業(yè)正是在權(quán)衡了守法成本與違法收益二者的差額之后選擇了冒險(xiǎn)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。筆者建議政府在執(zhí)法之中對(duì)企業(yè)的這點(diǎn)顧慮加以考量，嘗試向企業(yè)證明守法生產(chǎn)的好處，向其明示合法經(jīng)營(yíng)將會(huì)獲得更多的支持和幫助，最終將轉(zhuǎn)化為更多的經(jīng)濟(jì)利益，而違法經(jīng)營(yíng)又將面臨如何嚴(yán)重的懲罰，實(shí)施違法行為只能是得不償失。從另一個(gè)角度而言，對(duì)于國(guó)家來說，單純地收取再多的罰款也抵不過將違法行為扼殺在萌芽狀態(tài)更加實(shí)惠、安全、高效，而這也是為我們賴以生存的自然環(huán)境所應(yīng)該爭(zhēng)取的最大限度的保障與維護(hù)。

(三)加強(qiáng)公眾參與，實(shí)現(xiàn)環(huán)保輿論化

反思我國(guó)的環(huán)保行政執(zhí)法現(xiàn)狀，聯(lián)想菲律賓和墨西哥等國(guó)的環(huán)境監(jiān)管模式，令人無(wú)限感慨。單純依靠經(jīng)濟(jì)制裁手段并不能切實(shí)達(dá)到預(yù)防違法的目的，而欲實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)之最終要義應(yīng)廣泛運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段之外的其他方式，調(diào)動(dòng)一切社會(huì)力量，為我國(guó)的環(huán)保事業(yè)再添助力。“私人在法之目的的實(shí)現(xiàn)當(dāng)中承擔(dān)著并不亞于政府的重要角色。無(wú)論在政治上，還是在法律上，民主主義均不得缺少公民的積極參與，私人積極運(yùn)用法律對(duì)于合理規(guī)制社會(huì)生活具有重要意義。”瑐瑩環(huán)境保護(hù)進(jìn)程的推動(dòng)離不開廣大民眾的每一份力量。對(duì)于政府和違法行為人而言，公眾參與發(fā)揮著雙重審視與監(jiān)督作用。一方面，在環(huán)境行政處罰之中，由于現(xiàn)行立法就罰款等處罰措施規(guī)定的不明確，加之政府調(diào)控失靈不可避免，單純依靠行政部門的執(zhí)法從本質(zhì)上來說只是對(duì)違法活動(dòng)的“治標(biāo)”處罰，難以實(shí)現(xiàn)“治本”的目的。正如加拿大《環(huán)境執(zhí)行法案》所述，“將公眾與違反環(huán)境法律聯(lián)系起來也將產(chǎn)生主要的阻止效果。”瑑瑠擴(kuò)寬公眾參與渠道，鼓勵(lì)民間信息反饋，切實(shí)加強(qiáng)公眾參與，有助于避免不必要的執(zhí)法自由裁量，減少濫用職權(quán)和違法腐敗的滋生，提高行政執(zhí)法的科學(xué)性。另一方面，公眾既是違法行為的監(jiān)督者，同時(shí)更是企業(yè)口碑的樹立者。相較于數(shù)量有限的專職行政人員，社會(huì)民眾的作用可謂是無(wú)窮無(wú)盡。實(shí)現(xiàn)環(huán)保輿論化意味著將執(zhí)法監(jiān)督權(quán)限下放至社會(huì)之中，賦予每一位民眾以匯報(bào)、檢舉、控告、訴訟等權(quán)利。面對(duì)排污破壞環(huán)境之行徑，只有充分調(diào)動(dòng)每一份群眾力量方可將環(huán)境保護(hù)的觸角伸向社會(huì)的各個(gè)角落。此即公眾對(duì)于違法活動(dòng)的監(jiān)督作用。從另一個(gè)角度來看，廣大民眾更是企業(yè)的衣食父母。對(duì)于以信譽(yù)為本的企業(yè)而言，社會(huì)大眾的評(píng)價(jià)于企業(yè)的良性發(fā)展無(wú)疑是至關(guān)重要的。單純依靠罰款等經(jīng)濟(jì)手段難以讓企業(yè)心生畏懼，但若能借助輿論的力量，對(duì)于違法且拒不接受整改的企業(yè)采取發(fā)現(xiàn)一個(gè)曝光一個(gè)的方式予以訓(xùn)誡，想必十幾億民眾的唾棄和譴責(zé)更能驅(qū)使企業(yè)循規(guī)蹈矩地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，從而放棄只圖一時(shí)蠅頭小利的違法貪念。因此，有必要建立環(huán)境信息披露與公眾參與制度，加強(qiáng)公眾參與，實(shí)現(xiàn)環(huán)保輿論化。

作者：楊帆李傳珍單位：北京林業(yè)大學(xué)山東省濟(jì)寧市嘉祥縣人民檢察院