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伴隨著中國經濟體制改革的深入發展，地方政府自主權的不斷擴大，由此出現了一種“二律背反”的矛盾現象:即經濟發展的統一市場和區域經濟的內在要求與事實上的行政區劃強化之間的沖突日益顯現。在西部開發過程中，’地方政府既要履行政府的一般職能，又要發揮其特殊作用，因而這種矛盾表現的更為突出。推進西部經濟發展的艱巨任務，要求西部地方政府必須調整角色，創新行政，變革制度，推動社會與經濟的較快發展。

一、20世紀oo年代以來，中國經歷了由傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制發展的歷史性變革，與此相適應，中央與地方的經濟管理權限也出現了從中央集權到地方分權的多次變革。正是在這種經濟體制轉軌、中央與地方權力博弈的背景下，地方政府的自主權日益擴大，例如城市房地產制度的改革，使城市的固定資產成為市場上可以定價和交易的產品;又如財政分稅制度改革，使地方政府第一次取得了“剩余權”，通過這些制度安排，地方政府有了明確的財權和事權邊界;尤其是隨著社會主義市場經濟的推進，經濟要素流動性日益增加，地方政府的競爭意識急劇增強，地方政府作為一個權力和權利主體的地位迅速崛起，如果我們把市場健康發展看成是區域經濟發展的內生變量的話，那么，地方政府便成為強化行政區經濟的主導變量。在內生變量作用不力的情況下，地方政府的權力和行為就顯得異常重要。于是，“二律背反”的矛盾現象便油然而生，即經濟發展的統一市場和區域經濟的內在要求與事實上的行政區域強化之間的沖突日益顯露和突出。這種現象在西部大開發戰略實施過程中，透過西部地方政府的各種行為，表現得十分突出。應當承認，在經濟和社會制度創新中，地方政府可能比中央政府更為清楚何種制度安排適合其發展需要。當制度創新的收益大于其支出時，制度創新有利于地方利益的增加，地方政府就會積極推進區域內的制度創新。故而，在地方利益最大化的動機下，地方政府的管理行為有利于制度創新。但是，隨著地方利益獨立化及地區經濟利益差異的拉大，地方政府作為一個獨立利益主體介入區域經濟和社會活動之后，他們便無一例外地奉行本地區利益最大化的價值判斷標準進行制度創新和政策選擇，當中央政府或上級政府政策與本地區利益一致時，他們就會自覺執行;當中央政府或上級政府政策與本地區利益發生沖突時，他們就會采取變通的辦法，達到維護和實現自身利益的目的。所謂的“綠燈亮了快步走，黃燈亮了繞道走”，所謂“上有政策，下有對策”，便是這種行為的生動寫照。

地方政府權限的膨脹以及由此產生的各種地方保護主義的盛行，加劇了市場割據，對區域經濟的健康發展構成了嚴重障礙。據我們調查，在市場容量增長相對有限的情況下，一些西部地方政府便不合理地運用行政手段，限制外地產品流入本地市場或限制資源商品、初級產品流出本地市場;運用經濟政策傾斜，刺激當地低質量的產品擴張市場容量，縮小外地高質量的產品在本地的市場份額;甚至畫地為牢，層層設卡，對商品流通進行“超經濟強制性”的封鎖。例如一位商客從浙江匯入陜南某縣農行一筆大額資金，用以收購該地香菇，但受到當地銀行的百般刁難，每次只能支取很少資金，根本不夠支付農戶。他雇傭農民上山挑貨，可當地稅務部門卻向他攤派額外費用，結果使收購成本大為增加。

地方保護主義行為實質上是行政性權力在資源分配上的反映，究其根源是地方政府對其自主權的極端化運用。在經濟轉型時期，一方面，中央政府企圖通過創造市場機制，強化市場導向的方式，給企業放權，逐步實現微觀生產經營決策權從政府向企業的轉移;另一方面，政府與企業之間長期存在的隸屬依賴關系，隨著中央將一大批經濟管理權限下放給地方政府，大大增加了地方政府對企業的支配力量。由此誘發了以區域為利益主體，超越行政區劃界限的市場性關系與地方政府為利益主體，以行政區劃為界限的行政性關系的矛盾和沖突。地方保護主義正是在這一矛盾和沖突過程中，行政性關系占主導地位的產物。在市場經濟條件下，中央政府促進區域協調發展的主要途徑就是宏觀調控。在目前市場還不夠發達的情況下，中央政府的宏觀調控起著雙重的作用:一方面，彌補市場功能的缺陷，充當市場“校正器”的角色:另一方面，促進市場體系的發育、完善和市場機制的健全，扮演著區域經濟發展的保護器和助推器的角色。顯而己見，地方政府對中央政府宏觀調控行為的種種抵觸，從根本上說不利于區域經濟的發展，必然導致地方各自為政，市場分割，阻礙了區域內部的資源整合以及區域與區域之間的協調。如果說地方保護主義是地方政府在橫向上對區域市場分割的話，那么，地方政府反宏觀調控行為便是地方政府在縱向上對經濟權限的割據，它們都具有經濟與行政權力相結合的特征。地方政府的這種反宏觀調控行為，其根源在于政策導向上的缺陷以及地方政府對自身經濟利益的不當追求，是地方政府和權力階層“尋租”活動的外在化表現。上述分析說明，政府與市場的互補性不可能自動實現，兩者以什么方式結合，在很大程度_L取決于中央與地方政府存在方式與行為方式，特別是在不完全市場經濟條件下，只有地方政府及時轉換角色，創新行政，改變制度，才能對區域經濟的持續發展發揮積極的促進作用。

二、值得注意的是，對于市場發育相對不足，市場機制不夠健全的中國西部地區來說，地方政府不僅要履行上述一般市場經濟國家政府的經濟職能，而且還必須承擔部分替代市場、培育市場、推進市場化改革以及進行基礎設施建設、扶植貧困、治理環境等公共產品和公共服務的提供等一系列特殊職能，打造后發優勢，吸引、聚合各種資源參與西部大開發。所謂部分替代市場職能，就是在市場機制尚不能充分發揮作用的領域，由政府代替市場行使一部分配置資源的功能，通過直接的行政規制手段參與到市場內部，以各種手段發育市場，彌補殘缺的、不規則的市場。以適應經濟發展的需要。眾所周知，在中國現階段，市場經濟形成和發展所需要的各種資源十分有限，單靠市場機制來引導現代化經濟的發展，不僅力度不夠，而且持續的時間較長，穩定性較差。這在客觀上就要求地方政府必須代替市場行使一部分配置資源的功能。培育市場，是指由地方政府采取種種措施，為市場發育創造良好的環境和條件，以加快市場發育的進程。在市場經濟建設的過程中，中國地方政府之所以要承擔起培育市場的職責，是由于市場經濟的發育受到了社會歷史條件特別是傳統的計劃經濟的強韌惰性力的嚴重制約。在市場發展進程十分緩慢的情況下，要拆除影響市場發展的各種落籬，建立能夠促進市場發展的有效機制和環境條件，以加快市場發育的進程，地方政府特別是西部地區各級地方政府肩負著義不容辭的歷史重任。

西方發達國家市場體制的形成和成熟歷經了數百年的內蘊自發和循序漸進的發展過程，而我國卻要在數十年間實現從根深蒂固的傳統計劃經濟體制向現代市場經濟體制的轉變，在此期間，各級政府所起的推動作用是不可或缺的。尤其是西部地區計劃經濟影響巨大深遠，市場經濟力量極為薄弱，推進市場化改革的任務異常艱巨。以陜西為例，非公有經濟從1988年占經濟總量的18%到2002年的31%，雖然增幅不算小，但與東部省份比較，所占比重還是過低。改革開放以來，陜西境內的國有企業改革步伐一直沒有停頓，但由于涉及問題多，情況復雜，至今沒有走出“圍城”，擺脫困境。而國有企業的困難，反過來又制約著市場化改革的進程。因此，西部地方政府在推進市場化改革中承擔著義不容辭的責任。從某種意義上說，沒有地方政府的推動，西部地區要完成市場化的改革是不可能的。在科技飛速發展的現代社會，基礎設施不僅包括公路、鐵路、機場、生活條件等傳統設備，而且還包括通訊、能源、電網、網絡等現代設施，基礎設施是典型的公共產品，發達便利的道路交通、航空航線、信息通訊是區域經濟起飛的不可或缺的基本條件。西部地區地域廣闊，自然條件差，基礎設施建設欠賬較多。據有關部門統計，全國76%不通公路的鄉主要集中于西部，除了一些大、中城市外，一般中、小城市和鄉村沒有多少現代技術設施，處于信息貧困狀態。落后的基礎設施，既拉大了西部地區與全國的距離，限制其直接與外界交往，更難以吸引外部資金的進入，成為制約西部區域經濟發展的“瓶頸”。山于夢礎設施投資巨大，市場主體不愿意或無力來提供，只能由政府出面組織或承擔提供的職責。無論是中央投資的跨省區的公路交通、通訊的建設，還是地方性基礎設施建設，地方政府都起著組織、協調和投入建設的職責。

貧困問題不是西部地區的“專利”，富裕的東部地區也不同程度地存在著貧困現象，但西部地區卻是貧困發生率最高、貧困程度最深的地區。貧困化不僅使西部不少地區基本脫離現代化，而且成為社會不穩定的潛在因素，影響著西部大開發戰略的有效實施。扶持貧困需要依靠中央政府財政的轉移支付，同時更需要地方政府通過多種途徑，有效落實和解決.西部地區的生態環境歷史上就比較脆弱，近年來隨著無序、態意的掠奪性開發，更是雪上加霜，造成生態環境的嚴重退化。因此，治理、改善西部生態環境，再造一個山川秀美的西部，是西部開發的一個重要目標。治理環境、保護生態最具公益性和外部性，西部區域生態環境的治理，不僅西部受益，而且整個國家都會受益。因此，治理和保護西部生態環境，需要全國上下同心協力，特別是中央政府的強力支持。但西部地方政府責任更為重大，要動員各種社會力量，建立政府、市場和社會志愿者組織共同治理的新模式，努力搞好西部地區的環境治理和生態保護工作。需要指出的是，西部地方政府的特殊地位和作用的發揮，決不意味著他們在區域經濟發展過程中要處處沖鋒陷陣，事事充當主角。西部大開發的過程，實際上是一個制度不斷創新的過程。西部地方政府如果要對區域市場真正起到推動和校正的作用，變區位劣勢為區位優勢，就必須以，“掌舵者”的姿態，積極主動地進行制度創新和管理創新，形成經濟發展的“資源谷”，吸引人才、產業、資本等向本地聚集，激發民間的創新動力和巨大潛能。

三、西部開發戰略的實施，為西部地方政府行為創新提供了新的契機和動力。近年來，西部各級地方政府把轉變政府職能，改善投資環境，提高行政效率作為政府行為創新的重心，并圍繞這一重心進行了各項改革。例如陜西省政府積極深化行政審批制度改革，切實簡化辦事程序;陜西咸陽市政府、安康市政府推行強化政府責任、積極推進依法行政的改革;陜西渭南市政府建立治理投資環境與發展經濟環境社會評價制度等，都取得了一定成效。但從總體上來看，西部地方政府職能轉變相對緩慢，行政行為相對保守和落后，仍然不能適應區域經濟和社會發展的需要。一是在政府與企業的關系上，國有企業還沒有真正解除與政府間的隸屬關系，一定程度上仍受制于政府的控制。一些大型國有企業的社會性職能沒有完全剝離:一些缺乏競爭力或無自生能力的企業憑借政府的庇護得以艱難生存;政府插手企業事務、企業自主權被截流的現象依然比較普遍，使企業難以成為真正的市場主體。另一方面，由于政府政策、制度和行政行為等方面的原因，致使民營企業發展相對緩慢，難以形成充分競爭的多元化格局。據有關方面2003年對陜西某大城市5印名私營業主所做的“私營經濟發展問卷調查”顯示，對該地區各級政府各職能部門的服務態度和辦事效率，48、6%的人認為“一般”，16、8%的人認為“較差”，4、5%的人認為“很差”，對各自所在地執法部門的執法部門的執法情況(包括服務態度、辦事效率、執法公正性、執法透明度、收費標準等)，近50%的人認為“不太滿意”或，’1良不滿意”:在對近30個政府部門的政府職能行使情況的評分中，“依法行政”平均為3、29分，“辦事效率”平均為3、18分，“服務態度”平均為3、38分，“公平公正”平均為3、12分，業主們普遍反映:“有令不行，有禁不止”，“以罰代法，以權代法”“部門壟斷，強制服務”，“索、拿、卡、要”，“多頭、重復、交叉執法”等現象較嚴重的部門多為與之有著密切而直接行政管理關系的執法部門。而另一方面，則是該由政府完成的許多事情有些地方政府沒能很好地履行職責，“該管的沒管，或沒管好。”例如在建立公平的市場秩序，建立和完善市場信用，提供充足的公共物品和服務等方面普遍做得不夠。

二是在政府與社會的關系上，無論是觀念還是實踐，政府仍然扮演著“全能運動員”角色，居于社會之上，很多通過社會力量可以解決的問題仍然由政府“包辦”，公共物品單一供給的機制沒有大的突破。受經濟發展水平低、財政收入有限而財政支出剛性的限制，公共物品供給短缺的問題比較嚴重。諸如在環境保護、社會保障、扶貧、教育、衛生、治安等社會職能的行使上，政府仍未能擺脫舊有的方式。社區建設步伐緩慢，社會中介組織發育不良，政府社會動員能力較弱。三是在行政管理過程中，政府行政行為不規范、失范和扭曲現象比較突出。如巧立名目亂收費、亂罰款、亂攤派時有發生。例如中央電視臺《焦點訪談》節目曾經暴光的陜西省三原縣質量技術監督局給全縣所有民營商業企業掛“商品信得過”的牌子，每戶收費500元—2儀刃元不等，取得牌子的唯一依據就是交錢，以致于不少銷售“三無”產品、在群眾口碑很差的不法商店也用錢買來“殊榮”，又如陜西省咸陽市秦都區地稅局對該地區工商戶硬性攤派訂閱稅務類報刊，雖經媒體揭露批評，但仍然欺下瞞上，照攤不誤。當然，上述問題不能說東部地區政府就不存在，也不能說東部地區政府就解決得很好，但毋容置疑，這些問題在西部地區政府行為中更帶有普遍性。中國經濟學家樊綱在其研究課題《關于中國各地區市場化相對進程報告》表明，在我國東、中、西三個地區的相互比較中，西部地區市場化綜合指數最低，政府職能和行政行為與市場的契合度相對較差。顯而易見，西部地區政府職能轉變和行政創新更為急迫，任務更為艱巨。

四、西部區域經濟發展迫切要求地方政府轉變政府職能創新行政行為。西部地方政府行政行為創新，有許多工作要做.目前應有針對性地、有步驟地做好以下工作:

(一)強化觀念更新，龍定政府行政創新的思想甚礎觀念是行為的先導。沒有觀念的更新，就不可能有行為的創新。觀念的落后是制約西部經濟和社會發展的根本原因，在西部地方政府觀念中，等、靠、要的依賴思想禁錮著政府的創新精神;行政人員仍習慣于用計劃經濟的思路考慮事情，處理問題，并因此錯過了不少機會，付出了巨大代價。改革開放以來，西部地區曾面臨多次發展機遇。例如黃河中上游水利的綜合開發，歐亞大陸橋的開通等，由于迷信政府配置資源的能力，依賴中央政府的財政投入，忽視挖掘西部自身發展的內在動力源泉，結果坐失良機，未能獲得應有的發展。總之，以政府權力為中心，以命令服從為手段的統治性的行政觀，在西部地方政府一些領導和干部中依然根深蒂固，而與市場經濟相適應的，符合現代公共行政要求的法制意識、服務意識、責任意識比較欠缺，這些正是西部地方政府行政行為存在種種問題的思想根源。觀念的轉變和更新需要較長的時間和艱辛的努力。如何推進和加速這個過程，應從思想和實踐兩個方面入手，著重做好以下工作:在思想上要加強宣傳和培訓，不斷灌輸新理念、新思維、新理論和新知識。不僅要系統學習社會主義市場經濟知識，法律知識，現代科技知識，還要學習現代公共管理理論和知識。20世紀70年代以來，西方興起的公共管理運動，包含著政府管理中的一些基本理念和管理模式的新變化、新趨勢，諸如政府治理、行政民主、自治、以及參與模式、市場模式和自治模式，所有這些對于國家公務員開闊眼界、拓展思路、轉變觀念都是十分有益的。政府各部門應根據自身職能履行的情況，充分利用各種教育資源，營造學習型政府的氛圍和環境，組織國家公務員學習新知識、新理論，以轉變觀念和思維方式。在實踐上應加大國家公務員交流和在實踐中鍛煉的比例。應進一步擴大與東部發達地區干部交流的范圍，特別應多派中、下層干部到東部地區學習、工作，親身感受和體驗新觀念、新思維在這些地方的應用，力求從思想深處增強對新觀念、新思維的感性認識和體悟。

(二)深化體制創新，構建政府行政創新的制度平臺在區域經濟增長與市場經濟體制、行政體制要求政府減少對經濟的介入的矛盾面前，西部地方政府依然難以擺脫對企業的多方干預。如前所述，在區域間的激烈競爭中，西部地區處于劣勢地位，隨著全國統一市場的逐步形成，西部壓力越來越大。在各地政府普遍將發展地方經濟作為至高無上的、壓倒一切的職責的情況下，全方位地以管理者、裁判和游戲競爭者等多重身份介入經濟活動的過程中，西部各級政府似乎陷得更深。因此，要從根本上解決西部地方政府過度干預經濟，消除地方保護主義、政府壟斷等問題，必須深化體制創新。首先在政企關系上要有重大突破。要加大產權制度、產權結構的改革力度，改變政府與企業的權責關系和運行方式。從改革思路來說，中共十六大提出的建立地方國有資產管理體制的設想，為西部探索政企關系新體制，實現體制創新提供了方向和指南，從實踐經驗土來說，深圳市以產權管理為主線，建立“國有資產管理委員會—資產經營公司—企業”三個層次的國有資產監管和運營的新體制，海南“小政府，大社會”的改革實踐都值得借鑒。其次，深化行政審批制度改革以促進政企分離。2伽吟年7月將要實施的《行政許可法》對政府審批事項、權限、范圍做出了明確的限定，這無疑對規范政府行為、改革行政審批制度提供了法律依據。但要真正地把《行政許可法》落到實處，并非易事。需要政府痛下決心，繼續深化行政審批制度改革，理清職責范圍，科學界定審批事項，要防止因信息不對稱而使改革流于形式。

(三)推進機制創新.提供政府行為創新的動力保陣高素質的國家公務員隊伍是西部開發中重要的人力資源。在西部不少地區，政府部門職能、權限劃分不科學，對國家公務員的任用和管理缺乏一套行之有效的激勵和約束機制。例如陜西南鄭縣一個鄉黨委書記私自挪用“西安一漢中”高速公路征地款100多萬打麻將賭博，直接影響了工程進度，影響極壞。據《華商報》2以又年4月10日報道，近年來全國先后有14名交通廳長、副廳長涉嫌經濟犯罪被查處，其中西部地區7名，占到50%。顯而己見，要促進西部區域經濟的發展，西部地方政府必須創新激勵和約束機制，用科學的利益驅動機制激發國家公務員通過自身努力獲取應得利益，用嚴格的約束機制來限制國家公務員對公共權力的濫用。首先，要健全政府內部的激勵機制。具體做法包括:一要建立科學的考核評價體系和評價指標，改變目前以經濟指標評價和任用干部的做法，并以此作為扭轉西部開發中的地方保護、行政行為失范的一個重要突破點，形成干部從選拔、評價、升遷到罷免等一套科學有效的機制，以保證將品質好、能力強、有開拓精神的人輸送到決策崗位上來;二要強化競爭機制，嚴格實行“凡進必考”，竟爭上崗，使國家公務員的提、留、任、免等各個環節都能在競爭中進行;三是在機構精簡、人員壓縮的情況下，改善國家公務員的工資和待遇。目前西部地區公務員工資普遍較低，例如陜西省政府公務員中科員的工資每月只有700元左右，相當于北京、上海等地同級人員收入的礴0%。通過改善工資待遇，提高國家公務員的職業責任感和榮譽感。其次，加強來自于外部的激勵機制。建立和健全公民參與的各種制度，如人大代表視察制度、質詢制度、各界代表聽證制度、群眾評議制度、政務公開制度等，尤其要抓好這些制度的實施，要把社會反饋意見作為國家公務員職務升降、獎懲和培訓的重要依據。再次，完善對公共權力的制約機制。解決行政行為不規范及腐敗的唯一辦法就是加強對公共權力的監督、制約和懲戒機制。應按照中共十六大提出的“公正透明”的原則來設計政府權力的運行規則，科學合理地劃分各部門的職責、權限，明確辦事規程和程序，尤其是要實行決策責任制，堅持誰決策誰負責的原則，從制度上保證公共權力的合理行使。要加大對違法亂紀行為的懲戒力度，有效解決地方政府官員的“尋租”行為。

(四)轉變政府職能.提離公共物品的供給能力發展區域經濟，要求政府必須擔當起公共物品供給的重任。當然，西部地區公共物品供給的途徑和手段應當是多元化的，除政府提供外，應積極推進公共物品生產和供給的市場化、社會化進程。借鑒國外經驗，總結國內東部地區的成功做法，我們認為，在西部地區公共物品、公共服務的供給中，地方政府職能的轉變應在以下四個方面有所突破:一是建立民主化的決策機制，通過公民參與，專家論證，使政府提供的公共物品更符合公眾需求，防止公共物品的過度供給或供給不足帶來有限資源的浪費;二是引進市場竟爭機制，用招標方式進行生產和建設，提高供給效率和防止公共工程中腐敗的發生;三是對財政資金履行好監管職能，建立嚴格的公共資金的管理審計和監督制度，使有限的資金真正發揮作用;四是培育社會力量，利用社區和各種自治性組織的資源，解決好市場管不了管不好的各種事務。總之，通過上述措施，切斷權力與市場的聯系，降低規范行政行為的成本，增強政府的管理能力。