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本文作者：馬曉琳杜運巧鄭曙村工作單位：，曲阜師范大學政治與公共管理學院

目前來看，我國行政監督主要包括監督機關對行政機關及其公務員的經濟行為進行審計監督、對行政機關及其公務員違紀行為進行行政監察等兩種手段。這種內部監督體系在實踐中確實發揮了“治病”和“保健”的作用，但也存在著一些無可避免的問題。在“大部制”改革的推動下，地方推行的監督模式及相關改革的側重點因地制宜，對癥下藥。（一）“大紀檢”的隨州模式隨州的大部制改革一直走在全國的前列，其改革的思路、力度、成效引起全國人民的極度關注與稱贊，尤其是在監督方面，敢“冒天下之大不韙”，爭做第一，為這次全國的行政體制改革樹立了一個范式。具體來說，就是按照職能相近、業務相關、工作數量相當的原則，把原有的紀檢、監察、審計監督機構進行合并與重組，組成“大監督”部門。根據整合后機構的大小和規模，設立若干派出機構，如紀工委和監察分局等，實行分片集中派出與分部門派駐結合的方法，負責整體紀檢監察工作。將那些垂直管理單位、上級派駐單位分別劃分到這些派出機構的管轄范圍內。將紀委、監察原有的“雙重領導”變為由上級紀委、監察直接領導。與此同時，在人、財、物、執法等方面保持相對獨立性，領導由上級任免，編制由編制管理機構核定，經費由財政直接劃撥。這樣既保持大部門與監督機構之間必要的協作，又維護監督的獨立性和權威性。這種監督模式既有“大部制”的大部門特色，又達到了“三分制”板塊獨立、分權制約的目的。隨州的“大紀檢”模式，可以稱得上是一次比較成功的探索，引來不少專家學者的稱贊，很多探索“大部制”的地區也積極效仿。但這種體制模式有一個極大的缺陷，那就是內部監督不能到位。其關鍵原因是自我監督缺乏內部動能，決策環節與執行環節獨立分開，各司其職，不存在實質性的互相監督和自制性的自我監督，容易導致“兩足鼎力”，各為其政。雖然要求決策部門和執行部門內部之間進行互相監督，其結果也是走過場或是互損與整體性的自我損害[1]。只要大監督部門認為決策部門與執行部門的工作沒有問題，那么決策部門和執行部門是絕不會自找麻煩的。（二）“黨政統合”的順德模式順德此次的機構改革，整合紀檢、監察、審計、信訪職能統一由紀委（政務監察和審計局）行使，把部門監督權統歸黨務，監督權整體外移。區紀委(政務監察和審計局)負責對區委和區政府的黨務、政務工作進行紀律和績效監督，并且向各局派駐紀檢(政務監察)機構或專職人員，負責對所駐機關進行紀律和政務績效監督。同時，進一步強化人大監督、政協監督、新聞媒體監督和社會監督，健全以黨政領導為重點對象的問責制度。順德把紀檢、監察、審計、信訪職能集中由紀委行使，尤其是信訪部門歸入紀檢監察，意味著信訪真正成為一種監督力量，而不是現行很多地方的“維穩工作”；審計是傳統的政府部門，順德把其歸入紀檢監察，實際上是把部門監督權統歸黨務，并新成立一個行政審批監督室，讓審批曬在陽光下，提供了以監督機制解決社會穩定的一條路子。通過監督權外移，建立起黨政監督既分工清晰又統一協調的高效運行新機制，實現監督有力到位。順德模式以“黨政聯動”之舉讓人眼前一亮，監督的扁平化、合并同類項、高效廉潔等方面都有所創新，但是也存在一些讓人爭議的問題“。黨政雙軌行政”的雙重領導方式的權力體系使得在行政三分之上還要統一在黨的領導下，行政管理與黨的統一領導之間就不可避免的存在沖突與緊張關系。在實際的政治行政運行過程中，行政系統難以形成獨立性。政府下設的部門監察政府，紀委監察黨委，這是典型的左手監督右手，其成效可想而知。完善監督必須有一個獨立的部門（可命名為監察院），不隸屬區政府，接受黨委領導，變雙重領導為垂直領導，監察院可成為人大常委會的一個獨立部門。（三）“獨立直屬”的深圳模式深圳最初的設想是，對政府部門進行撤并和調整，設置若干決策局、執行局和一個獨立的監督局。在行政體制內部，建立一種獨立的、直屬于市政府的行政內部監督機構，把原有的監察機構和審計機構整合成一個相對獨立的監督部門——監督局，賦予其更大、更獨立的行政監察權，直接隸屬于市長，聽命于市長的指揮。監督局依照決策局和執行局訂立的“行政合同”或“績效合同”所確定的雙方的權、責關系，行使考察和監督之職。同時聯合專家委員會和聽證會來實現對決策過程和執行過程的監督，主要進行法紀監督、政策評價、會計審查和績效監督等。實質上，這是為減少改革的阻力與難度直接沿用傳統行政體制下內部監督的模式。深圳的“行政三分制”改革是在法權統一的基礎上把事務管理權在決策、執行、監督三個部門進行分化,監督機構并不像香港等地的監督機構享有法權，它不是獨立于行政系統外的監督機構，而是行政系統內的依靠行政權力的授權而實現的監督職能，是對行政權力的負責而不是對法律的負責，因此它是一種內部監督機制[2]。沒有法律保障的監督機構的工作更容易受到內部行政權力的影響，深圳市的“行政三分制”下，監督部門由市長直接領導，這無法防范市長級的“一把手”腐敗，極大地影響了行政監督的有效性和權威性。此外，深圳的改革雖然提出了通過聽證制度來加大監督的力度，但聽證制度下政府仍然能夠對可能遭受質疑實質性的問題進行回避，其聽證的人選往往是有選擇的而不是法定制度下廣泛的民眾參與。這就為政府回避政策推行的阻力和質疑提供了可能，而且聽證的結果也不一定對政府決策有實質性的影響。[3]上述各模式中，為了強化監督，大都采取了整合原有監督力量的做法，把原有分散的監督資源集中起來，組成大監督、大制約。這些做法對加強監督起到了一定的積極作用，但是無論怎樣進行整合，均沒有離開“政府內部”。順德整合的力度雖然很大，從黨政統合的角度整合監督資源，但還是“黨政內部”，從總體上說，仍然沒有擺脫內部“自我監督”的窠臼“。異體監督”的力量沒有真正吸納，自我監督的效能是大打折扣的。指望一個整合后的內部監督系統進行有效地監督恐怕很難。行政機關內部的監督要是真能發揮作用的話，腐敗問題也許沒有現在這么嚴重。毫無疑問，真正有效地監督還是要依賴行政機關外部的監督，比如立法、司法和新聞輿論、社會組織，包括公民個人的監督。事實上，在“大部制”下，官員擁有更大的權力，假如沒有外部的有力監督，恐怕更容易懈怠。監督權的配置需要將權力系統內部的監督擴展到外部全5社會的監督，這應是今后監督體制改革的方向之一。

在大部制改革過程中，監督權的設計和配置大都局限于行政內部，缺乏獨立性，監督權的實質意義甚微。因此，在落實三分制改革過程中如何建立科學有效的監督機制是其取得成功的關鍵。對國家公共權力進行制約和監督，從時空的角度來分析，途徑有二：其一“，體內規制”，在權力結構的內部對正在運行的權力進行規范和制約，包括“以權制權”和“以物制權”。其二“，體外制權”，在權力結構的外部設置制約因素，即“以民制權”，通過民眾監控確保權力的正確行駛。兩者相互為用，但“體內規制”與權力運作同步，起決定性作用“；體外制約”與權力運行的時空上存在差異，起輔助性作用[4]“。大部制”改革過程中，可以說各地的監督模式“半江瑟瑟半江紅”。總結其不足或是不完善的地方，今后的監督體制，應從以下幾個方面入手：（一）設立獨立統一的監督體系，增強監督的權威性加強監督的重要思路就是增強監督力量的獨立性，獨立的監督是陽光政府必由之路。針對前述各模式在監督環節上存在的問題，今后進一步改革的大方向應是要增強監督的獨立性。雖然各地在探索有效監督上具體做法有差異，有的在部內做文章，有的在黨政統合上進行設計和實踐，而且這些不同的探索目前也還無法評價誰優誰劣，但不論哪種情況，都應在加大監督的獨立性上下功夫。關于監督機構的設立，不需要建立與決策、執行點對點的一一對應的機構，只需要在大部外建立一套獨立的監督體系即可，由這套監督體系分片派出分支機構實施監督。這套監督體系的建立也可不必另建新的，只需要充分利用和整合已有的監督資源即可。本著這一原則，今后可以分不同的情況建設強化地方政府或地方黨政內部的相對獨立的監督機構。在政府內部探索行政三分的地方，可以借鑒“隨州模式”的成功經驗，整合政府內部的監督力量，把監察、審計、監督類機構合并，組成“大監督”部門。根據需要“，大監督”部門可設立若干監督分局，實行分片集中派出與分部門派駐結合的方式展開工作。為了保持大監督部門獨立性，最關鍵的是要改革監督的領導體制，要把原有的“雙重領導”體制改為“垂直領導”體制“，大監督”部門只歸上級相關部門領導，不再受同級政府領導。同時在人、財、物、執法等方面保持相對獨立性，如領導由上級政府任免，編制由編制管理機構核定，經費由財政直接劃撥。這樣即保持大部與監管機構之間必要的協作，又維護監管的獨立性和權威性。同理，黨政統合探索三分制的地方，也可按同樣辦法進行獨立的“大監督”改革，只是這種情況的“大監督”需要把黨的紀律檢查部門納入到其中。需要說明的是，這種地方“大監督”改革是需要上級黨政部門的相應改革配套的，因為下改上不改，可能會遇到管理時和領導時的上下不“對口”的尷尬。所以，有“上位改革”支持是地方獨立的大監督改革成功的重要條件。（二）強化外部監督和異體監督，完善多維監督機制在強化行政系統內部監督獨立性的同時，還要完善部外制監督模式，拓寬監督渠道，強化監督功能。部外制監督主要是指人大監督、司法監督、政協監督、新聞媒體監督和社會監督等。這些除部內制監督之外的異體監督力量完全可以構成橫向監督機制，發揮不同的監督效能。這需要地方盡快建立各種異體監督的具體實施程序和運行機制，調動一切可以利用的監督資源，保證無論是內部還是外部都有相應的監督機構，強化監督的效力與效率。探索引入社會評價機制，實施組織考核和人大代表評價、政協委員會評價、企業代表評價、社區代表評價相結合的多方聯合評價，多方面拓寬信息來源渠道，擴大群眾參與，為大部制改革的持續有效奠定堅實的基礎。在立法機關監督中，需要強調監督政府的執法。為此，各級人大應盡快建立常設的行政執法監督機構，建立專門的監督委員會來對行政機構執法加以監控。司法部門作為一個獨立的機構，與政府部門不具有直接的利害關系但具有強制性的執行力，理所當然應成為監督的有效工具；新聞媒體是最能影響組織對外形象的力量，所以有效利用新聞媒體的社會預警閥的作用，對監督政府機關具有重要的功效，同時也不至于增加更多的機構和人員使部門更加擴大化；作為一個普通公民，無論是從國家主人還是從權利維護的視角，也應該積極開展對政府部門的監督，但是這種監督要在其能力許可的情況下才能有效進行。所以，通過教育和宣傳提高普通公眾的參政能力也是不可忽視的一環。政府要真正實現為社會公眾服務的目標就必須接受社會的監督和制約，這是現代民主社會的必然要求。只有社會范圍的外部監督，才有能力全面細致、及時準確的反應人民的、社會的、現實的呼聲和要求，使政府廉潔高效的運作，做出人民認同的政績。（三）落實自上而下的行政問責，強化監督權責一致是公共行政管理的一項基本原則，不僅權力是和責任聯系在一起的,而且權力的大小與責任的輕重也是一致的。在大部制之下，部門權力的擴張成為必然，使得政府行政環境復雜化，導致行政責任的推諉和行政責任的難以追究與落實，無形之中淡化了政府的責任意識。所以，必須通過行政問責制來強化領導者的責任意識和服務理念。建立健全決策者、執行者的責任機制并法律化，不管高層人員，還是普通工作人員，都必須為政策執行承擔責任。大部制改革必須注意理順政府機構之間的職責權限關系,要嚴格按照有關法律法規合理界定部門權限,明確部門職責分工,尤其是要以強化責任落實為重點,建立健全政府職責體系和崗位責任制,明確各級政府及其工作部門行政首長及相關人員的政治責任、行政責任和法律責任,形成完整的政府責任鏈條,使每一項職能、任務和工作真正落到實處。大部制下的部長應明確實行部長負責制和全程問責制，有效遏制行政一把手的腐敗。部長對各部門、各機構、各公務員的行政行為及其后果承擔政治責任和行政責任。問責制作為大部制改革的重要配套措施，要加強推行的范圍和執行的力度。要在大部制改革的基礎上，盡快制定頒布機構組織法規，將組成部門的職責權限、機構設置、人員編制、運作制度、領導方式在部門組織法規中規定下來，改變目前依靠三定方案和部門博弈進行粗線條的職能、機構與編制管理的局面，為實現全程問責與全面問責奠定基礎。另外，大部門制之下的問責不應僅局限于“同體問責”，還應加強“異體問責”，充分發揮外部監督資源的監督作用，如人大[5]。這樣的“異體問責制”不僅強化了外部監督力量的功能，而且還鞭策廣大的官員形成自律意識與服務理念，把社會管理納入正?；壍?。（四）整合監管力量，實現監管獨立中國目前的監管體系存在不少問題，監管權過于分散就是一個突出的問題，如：相關產業的監管權被分割給不同監管機構，同一監管權分散在不同監管機構。不論是哪種形式的監管權分散，都會導致監管機構間各自為政、分割市場，不僅增加監管成本、影響監管效率，同時導致爭功諉過、執法責任不明確的法律后果，最終影響整個市場的有效運行。面對監管權分散帶來的種種弊端，整合相關主管部門的職責范圍，推行大部制改革，應該是最有效率的權力配置模式。在改革過程中，還應正確處理大部制與獨立監管的關系，要通過法律機制確保部內監管機構獨立監管的法律地位[6]。監管機構設在部內還是部外，各有利弊。如果設在部內，甚至作為內設司局出現，決策與監管機構之間的協調性強，但彼此牽制能力較弱；如果設在部外，有利于分權和相互制約，但會產生新的協調問題。根據實際情況和漸進原則，可采取折中方案。設計科學的監管體系，明確界定每個監管機構的職能，避免監管職能的重復設置，是解決監管機構間重疊、沖突問題的首要選擇。通過建立有效的溝通協商機制，快速解決相關監管機構間管轄和執法不一致問題，可以在一定程度上緩解職能交叉、重復帶來的問題。打破相關產業的傳統界限，整合相關主管機關的職責范圍，對性質相同的產業或監管事項整合由單一機構監管。把大部門管理領域或管理對象一致或相近的管制機構歸口到大部門下，如果存在多個監管機構，事先應作適當歸并與整合。在改革過程中，實現監管機構與其他職能的分離，通過法律機制確保監管機構獨立監管職能的發揮，確保監管機構獨立監管的法律地位。在人、財、物、執法等方面保持相對獨立性，如領導由國務院任免，編制由編制管理機構核定，經費由財政直接劃撥。這樣既保持大部與監管機構之間必要的合作，又維護監管的獨立性和權威性。