導(dǎo)語：省級行政區(qū)劃弊端及革新方向一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、行政區(qū)劃

（一）行政區(qū)劃的涵義

行政區(qū)劃是一個現(xiàn)代的名稱。任何國家為了行政管理的方便，必須將其國土劃分為有層級的區(qū)域，這就是行政區(qū)域。對于行政區(qū)劃是什么，至今尚無嚴(yán)格的專門定義。《中國大百科全書》的《政治學(xué)》卷說：行政區(qū)劃是“為國家行政機(jī)關(guān)實(shí)行分級管理而進(jìn)行的區(qū)域劃分”。同時，不同的學(xué)者對行政區(qū)劃給出了不同的定義。簡而言之，行政區(qū)劃就是國家對于行政區(qū)域的分劃，是指在一個國家的領(lǐng)土上，在綜合考慮地理?xiàng)l件、歷史條件、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系等狀況的基礎(chǔ)上，根據(jù)政權(quán)架構(gòu)和職責(zé)履行的需要，對行政管理區(qū)域的劃分和調(diào)整。這里有幾個基本要點(diǎn)：1.國家的產(chǎn)生是行政區(qū)劃的基礎(chǔ)。2.中央權(quán)力機(jī)關(guān)的形成是行政區(qū)劃的前提。3.統(tǒng)一、有效地管理整個國家是行政區(qū)劃的目的。4.按地域劃分是行政區(qū)域的基本原則。從上述行政區(qū)劃的定義，可以進(jìn)一步說明構(gòu)成行政區(qū)劃的充分必要條件。必要條件：一個行政區(qū)劃必須有一定的地域范圍，有一定數(shù)量人口，存在一個行政機(jī)構(gòu)；充分條件：這個行政區(qū)劃一般都處于一定的層級之中，有相對明確的邊界，有一個行政中心，有時有等第之別，也有立法機(jī)構(gòu)。[1](P51)

（二）省級行政區(qū)劃的重要性

行政區(qū)劃是國家的一項(xiàng)重要的行政管理工作，省級行政區(qū)劃是地方行政區(qū)劃中層級最高，管理幅度最大的一級，它劃分得是否科學(xué)合理，直接關(guān)系到國家政權(quán)的鞏固和政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，關(guān)系到民族的團(tuán)結(jié)，關(guān)系到中央能否有力地統(tǒng)率和領(lǐng)導(dǎo)地方，關(guān)系到地方政府能否有效地在本行政區(qū)域內(nèi)行使其職權(quán)與發(fā)揮其功能。

二、我國省級行政區(qū)劃的沿革

（一）元朝行省制的確立

探究中國行省的起源，可以一直追溯到魏晉南北朝時代。中國古代王宮禁地稱“省”，即省中。魏晉時期在中央設(shè)中書、尚書、門下三省，協(xié)助皇帝處理日常事務(wù)，省開始成為官署名稱，沒有一定轄區(qū)。元代中統(tǒng)、至元前期是行省制度的草創(chuàng)時期，元徹底滅掉南宋之后，一共設(shè)立七個省，即一個中書省和六個行中書省。這六個行中書省是：陜西四川行省、云南行省、湖廣行省、江淮行省、江西行省、福建行省。元朝創(chuàng)設(shè)的行省制度，是自秦漢以來中央集權(quán)制度的一個重大發(fā)展，也是我國歷史上地方行政區(qū)劃的一次重大改革。而且對明、清以及后來地方行政區(qū)劃產(chǎn)生了很大影響。另外，元朝的行省劃分，也初步奠定了今天我國的省區(qū)規(guī)模。

（二）明清時期的省級行政區(qū)劃

明朝建立后，依然承襲了元代的行省制度。明初定都南京，改行中書省為承宣布政使司，全國除京師和少數(shù)民族地區(qū)外，分為北平、山東、浙江、江西、福建、廣東、廣西、湖廣、四川、陜西、河南、山西等12個布政使司。后又增設(shè)云南，共13個布政使司。永樂十九年，遷都北京，設(shè)南京、北京兩直隸，俗稱為15省，為明直轄地區(qū)的行政區(qū)劃。清朝建立后，在關(guān)內(nèi)地區(qū)設(shè)置行省，改承宣布政使司為省，為地方最高一級的行政區(qū)劃。康熙年間，由于15省的區(qū)劃過大，不便于政令的頒布實(shí)施，于是分江南省為江蘇、安徽兩省，分湖廣為湖北、湖南兩省，分陜西省為陜西、甘肅兩省，這樣，全國一共設(shè)有18省，也稱“內(nèi)地十八省”。后于1725設(shè)立青海辦事大臣、1793年設(shè)立駐藏大臣、1883年設(shè)立新疆省。另設(shè)內(nèi)蒙古與河套西蒙古兩區(qū)以及烏里雅蘇臺將軍，1885年建立臺灣省。清王朝被推翻之后，南京臨時政府存在的時間很短，依然實(shí)行的是22省的建制，分別是：直隸、奉天、吉林、黑龍江、山東、河南、山西、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、云南、貴州、四川、陜西、甘肅、新疆。

（三）民國時期的省級行政區(qū)劃

民國政府時期，省的名稱和數(shù)目發(fā)生了一些變化，同時還調(diào)整了一些省的轄境。1928年，改直隸省為河北省，增設(shè)綏遠(yuǎn)省、熱河省及察哈爾省。1940年，成立西康省，同年，設(shè)立寧夏省和青海省。1929年，奉天省改名為遼寧省。全國省的數(shù)目增至29個。1945年，抗日戰(zhàn)爭勝利后，臺灣省從日本回歸，加上偽“滿洲國”的從新劃分為遼寧、安東、遼北、吉林、松江、合江、黑龍江、嫩江、興安等9省。至此，南京政府所統(tǒng)領(lǐng)的省的數(shù)目增加到35個。另外，還設(shè)置了12個直轄市，分別是：南京、上海、北平、天津、漢口、青島、廣州、西安、重慶、大連、哈爾濱、沈陽。

（四）新中國成立后的省級行政區(qū)劃

新中國成立后，省級行政區(qū)劃曾進(jìn)行了多次大規(guī)模的改革和調(diào)整。將全國劃分為華北、東北、西北、華東、中南、西南6大行政區(qū)，大行政區(qū)是介于中央與省之間地方最高一級行政區(qū)域單位，后于1954年撤銷。1952年到1958年中國的省級行政區(qū)劃經(jīng)過多次調(diào)整。到1958年底，全國省級行政區(qū)域單位由以前的53個減為29個，其中省有22個。這一建制一直到1988年，增設(shè)海南省，全國省建制達(dá)到23個。截至2004年底，全國共有23個省、5個自治區(qū)、4個直轄市、2個特別行政區(qū)。[2]

三、我國省級行政區(qū)劃的弊端

（一）部分省級行政區(qū)劃大小懸殊新疆維吾爾自治區(qū)的面積達(dá)160萬平方公里，幾乎等于全國面積的六分之一。盡管新疆內(nèi)部有許多沙漠、戈壁等不可建設(shè)的土地，但其規(guī)模明顯過大。我國許多省、自治區(qū)的面積比發(fā)達(dá)國家一個國家的面積還要大。如黑龍江省比日本的面積大；四川、云南的面積比英國、德國、意大利的面積大得多。規(guī)模大，管理難度自然會增加。省和自治區(qū)管轄的范圍過大，更容易助長“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”或者稱之為“諸侯經(jīng)濟(jì)”的形式，造成省、自治區(qū)之間“壁壘森嚴(yán)”、相互封鎖、惡性競爭，形成封閉式的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，妨礙商品跨區(qū)域的流動。省、自治區(qū)的規(guī)模過大，地方主義勢力也容易抬頭。[3]縮小省(自治區(qū))，有利于削弱對抗中央的地方主義勢力。現(xiàn)行省的數(shù)量偏少，各省行政幅度相差懸殊。由于人口密度不均，自然條件迥異，以及民族分布、歷史傳統(tǒng)等原因，中國省級政區(qū)之間規(guī)模差距很大。有的轄地太大，有的管人太多。東南部省區(qū)面積小、人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，西北邊疆省區(qū)面積大、人口少、經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱。如新疆維吾爾自治區(qū)的面積多達(dá)160萬平方公里，上海市僅6340平方公里，相差251倍。河南省人口近1億，西藏自治區(qū)僅230余萬人，相差4O多倍。由于一級政區(qū)面積大、人口多，其管理幅度大，層次多。反之，則行政管理層次應(yīng)該較少。因此，省級政區(qū)規(guī)模過于懸殊，容易導(dǎo)致行政管理層次的混亂。

（二）層級繁多導(dǎo)致混亂由于省級行政區(qū)劃偏大，為了適合行政管理的需要，我國在省、縣之間增加地區(qū)一級行政層次，這嚴(yán)重影響了上情下達(dá)和下情上通的速度和效果。多一層次，多一重轉(zhuǎn)折，等于相對拉長了上下之間的距離，影響了信息傳遞的時效，降低了行政管理效率。同時，增設(shè)一個地級行政層次，就要多一重行政機(jī)構(gòu)，增加許多政府官員。他們除了工資外，還要消耗許許多多可見的和不可見的其它資源。因此，多一層政府，就必然增加一份社會的行政負(fù)擔(dān)，加大社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政成本。

（三）省級行政區(qū)域邊界犬牙交錯省界的“犬牙相入”在軍事落后的年代，一定程度上有效地防止了地方軍事割據(jù)，有利于國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。同時，在以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的封建社會里，市場規(guī)模小，地域分工協(xié)作不多，地域內(nèi)部自給自足，對外閉關(guān)自守，省界的“犬牙交入”對經(jīng)濟(jì)影響不大。但進(jìn)入現(xiàn)代社會后，社會化大生產(chǎn)和商品經(jīng)濟(jì)日益發(fā)達(dá)，地域生產(chǎn)專業(yè)化與區(qū)域分工協(xié)作不斷加強(qiáng)，商品交流日趨頻繁，使得“犬牙交入”的省級邊界對經(jīng)濟(jì)的束縛日益顯著。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2003、2004兩年，解決省界糾紛四十多起，修復(fù)界樁七十八顆。省級行政區(qū)域邊界犬牙交錯是出現(xiàn)新矛盾，引發(fā)糾紛的隱患。省、縣兩級行政界線兩側(cè)三至五公里范圍內(nèi)最易發(fā)生糾紛。中國共有省、縣兩級行政區(qū)域界線近四十八萬公里，按此計(jì)算，界線管理范圍涉及超過二百八十八萬平方公里的地區(qū)。因此，做好界線管理工作，至少直接關(guān)系到中國百分之三十國土范圍的穩(wěn)定問題。

四、我國省級行政區(qū)劃的改革方向

鑒于省級行政區(qū)劃改革牽涉面比較廣，尤其需要循序漸進(jìn)，逐步到位。在當(dāng)前情況下，在全國范圍內(nèi)重新劃分各個省級行政區(qū)域地位，勢必引發(fā)社會震蕩，造成社會不穩(wěn)定因素。同時，重新劃分省級行政區(qū)劃也必將動用大量的社會資源，從而造成社會資源的極大浪費(fèi)，這是我國正在進(jìn)行社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)中所不應(yīng)該出現(xiàn)的。因此，重點(diǎn)考慮先在中間層次進(jìn)行突破性嘗試。也就是首先適當(dāng)增設(shè)中央直轄市，在此基礎(chǔ)上，縮小省級行政區(qū)劃面積，重新整合現(xiàn)有的省級行政區(qū)劃才是可行的。

（一）列出部分省級區(qū)域中心城市，增設(shè)直轄市

中國現(xiàn)行行政區(qū)劃改革和完善的方向是調(diào)整幅度、減少層次、增強(qiáng)活力。而增設(shè)直轄市無疑是劃小省份、減少層次的最佳模式。適當(dāng)增設(shè)中央直轄市，縮小管理幅度。這樣做有助于打破行政分割，縮短管理半徑，節(jié)省行政成本，提高政府效能，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。對城市支持農(nóng)村，保證中央加強(qiáng)對基層公共服務(wù)扶持政策落到實(shí)處，減輕縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政壓力，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，也有實(shí)際作用。中國作為全球人口最多，面積第三的大國，一級政區(qū)的數(shù)量與其它國家相比明顯偏少。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，從總體上看直轄市的發(fā)展速度不僅快于省轄市，而且也大大快于省。如直轄市的GDP是省的平均數(shù)的3倍以上。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心布局考慮，最少的方案也要增加4個直轄市，即在東北地區(qū)、華中地區(qū)、華南地區(qū)和西北地區(qū)各設(shè)一個直轄市。面對升格直轄市的誘惑，內(nèi)地很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市均躍躍欲試。深圳、大連、青島等市將被升格為直轄市的說法在坊間流傳已久，近來呼聲漸高。經(jīng)濟(jì)指針并非唯一條件，增設(shè)直轄市應(yīng)考慮三方面因素。首先是區(qū)域布局要合理，新直轄市應(yīng)該是大的區(qū)域里的首位中心城市，有足夠發(fā)展空間。應(yīng)與原有直轄市有一定距離，否則浪費(fèi)資源、增加內(nèi)耗，抵消和減弱中心城市的輻射功能。其次是人口不宜少于200萬人，否則難以形成區(qū)域政治中心的地位，這是一個城市經(jīng)濟(jì)社會效益的基礎(chǔ)。最后是應(yīng)有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，經(jīng)濟(jì)總量應(yīng)高于全國大城市平均值，財(cái)政至少能夠自給自足，這也是保障中央財(cái)政調(diào)控能力的要求。[4]一般情況下，這三個條件全部具備才能設(shè)立直轄市。此外，如因政治、經(jīng)濟(jì)或軍事的某種特殊需要，具備其中一項(xiàng)條件的城市也有可能升為直轄市。增設(shè)直轄市可采取分步實(shí)施、逐步到位的方案，即整體規(guī)劃全國省級政區(qū)布局和直轄市布局，成熟一個設(shè)立一個，條件好的副省級市可先行一步。同時，從劃小省區(qū)的戰(zhàn)略需要出發(fā)，在地廣人稀的西中地區(qū)也可培育大中城市，特別是省會以外的特大城市。至于設(shè)置的地點(diǎn)和個數(shù)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)綜合考慮前面提到的行政區(qū)劃改革的原則，不止一個，但也不宜太多（多了直轄市的作用反而會降低）。中國目前的四個直轄市，三個在東部，一個在西部而且是西南，所以中部應(yīng)設(shè)一個，而且京、津?qū)儆谌A北經(jīng)濟(jì)區(qū)，上海屬于華東經(jīng)濟(jì)區(qū)，所以從區(qū)位、規(guī)模、實(shí)力、輻射力以及可操作性等因素考慮，在東北經(jīng)濟(jì)大區(qū)可設(shè)大連直轄市（大連不是省會操作相對簡單），在華中經(jīng)濟(jì)大區(qū)設(shè)武漢直轄市（湖北行政區(qū)劃調(diào)整后，武漢直轄的問題迎刃而解），在華南經(jīng)濟(jì)大區(qū)設(shè)廣州或深圳直轄市，在西北經(jīng)濟(jì)大區(qū)設(shè)西安直轄市（陜西的區(qū)劃也可做調(diào)整，現(xiàn)在該省的區(qū)劃也存在問題）。

（二）整合現(xiàn)有省級行政區(qū)劃，擴(kuò)縮結(jié)合

在我國現(xiàn)有的行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，究竟設(shè)立多少省級行政區(qū)劃是合理的？筆者認(rèn)為，我們可以考慮既結(jié)合中國現(xiàn)狀又合理借鑒外國經(jīng)驗(yàn)。從國體來看，中國和法國都是單一制國家，而且中央集權(quán)的傳統(tǒng)也都比較悠久，所以法國是一個不錯的借鑒對象。法國地方行政建制分為三級：22個大區(qū)、96個省和4個海外領(lǐng)地。從國土面積來看，中國和美國的面積比較接近。在美國聯(lián)邦政府體系中，分為中央政府、州政府和地方政府3級。全國共有50個州，一個直屬區(qū)—哥倫比亞特區(qū)。綜合各方面因素以及我國的具體國情，我國省級行政區(qū)劃的數(shù)目應(yīng)該設(shè)立為50個左右為宜。擴(kuò)縮結(jié)合就是擴(kuò)大省級行政區(qū)劃數(shù)量，縮小省級行政區(qū)劃面積。要綜合考慮區(qū)域平衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和歷史傳統(tǒng)等三大改革原則。并非面積大人口多的省就一定應(yīng)該分掉，各省面積和人口都應(yīng)大致相等，這是僵化的觀點(diǎn)，關(guān)鍵是看其經(jīng)濟(jì)輻射能力。如果一個省的省會影響和輻射帶動能力太小，那么就是該省目前面積相對不大，人口不是很多，也應(yīng)該分，讓那些被強(qiáng)制束縛在省會行政領(lǐng)導(dǎo)下的地區(qū)劃出來，真正地受能帶動它們發(fā)展的城市的影響。反之，如果某省的省會輻射帶動能力強(qiáng)，它的影響范圍已經(jīng)超出了現(xiàn)有省的轄區(qū)，那么，即使該省的面積較大，人口較多，也沒有必要分掉，甚至還可以考慮多劃些地區(qū)給該省。[5]（P18-25）

同時，除了要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展原則之外，也要考慮歷史傳統(tǒng)原則。如果某省的區(qū)劃歷史較短，人們的語言相當(dāng)不統(tǒng)一，對本省的歸屬感和向心力不強(qiáng)，就可以考慮對該省的行政區(qū)劃做出大的調(diào)整。在對省的行政區(qū)劃做出大的調(diào)整的同時，也應(yīng)合理確定省級行政區(qū)劃邊界。對于邊界爭議較大以及幾省交界經(jīng)濟(jì)極不發(fā)達(dá)的省級行政區(qū)劃邊界區(qū)域，可以考慮共同劃出一片區(qū)域，重新組成一個新的省區(qū)。這種方式打破了現(xiàn)有省級界線，是對自元朝以來700多年的“犬牙相入”的行政區(qū)劃分原則的徹底擯棄，有利于轉(zhuǎn)變目前省級行政區(qū)破壞自然經(jīng)濟(jì)區(qū)的現(xiàn)象。它特別適用于一些處于現(xiàn)有省區(qū)范圍的邊緣部分，在區(qū)位條件好、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)或發(fā)展前景巨大的大中城市，以及由其輻射作用而形成經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展要求。