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我國現行的環境行政救濟制度是在上個世紀末，隨著我國整個行政救濟制度的建立而建立。十多年的實踐證明:雖然該項制度已經建立起來，但移植于西方、又未能與本國實踐有機結合的環境行政救濟制度，并沒有充分發揮其“監督環境行政主體依法行使職權，維護相對人合法權益的作用，其弊端日益顯示，到了非改不可的時候。

一、我國環境行政救濟制度的特點

本文所稱的環境行政救濟制度是指環境行政相對方由于不服環境行政主體在行使環境行政管理權的過程中，違法或不當的侵害其合法權益，依法尋求救濟的制度。具體包括環境行政復議制度和環境行政訴訟制度。環境行政救濟制度的特點是指環境行政救濟制度不同于一般行政救濟制度的特點而言。

(一)救濟對象的特定性

環境行政救濟的對象是不服環境行政主體具體行政行為的相對方，即公民、法人或其他組織。在環境管理中，作為管理者的環境行政主體和相對方之間由于環境法律規范的調整而形成環境法上的權利義務關系。這種關系具:有不對等性。環境行政主體可以單方做出環境行政處理決定而無須經相對方同意。這種雙方的衡定地位決定了處于弱者地位的救濟對象的特定性。

(二)救濟范圍的特定性

救濟范圍的特定性是指“雖然有法律必有救濟。”但無論是環境行政復議制度、還是環境行政訴訟制度:由于受國情、理論、實踐、經驗等的局限，對救濟范圍各國都加以限制，均以法律明示規定。但隨著時間的推移，擴大救濟范圍是其趨勢。

(三)救濟范圍的有限性

我國環境行政救濟的內容僅限于環境行政主體違法行使職權對相對方權益的直接侵害，行政不作為的侵害尚未涉及。(四)救濟渠道的雙重性環境行政復議與環境行政訴訟雖然是兩種不同的救濟渠道，但他們的共同點都是對由于環境行政權的行使導致相對方權益損害的救濟。行政復議是行政系統內的層級監督，行政訴訟是司法權對行政權的監督，相對方既可以通過行政復議、又可以通過環境行政訴尋求救濟。但各自制度的弊端在一定程度上制約了環境行政相對方尋求救濟的熱情和積極性。

二、我國環境行政救濟制度的弊端

環境行政復議與環境行政訴訟作為環境行政救濟的法律制度，在我國已有十多年的歷史。它在保障環境相對方權益，制約行政權不法運作方面發揮了一定的作用。但隨著我國環境法治建設的深入，救濟范圍的拓寬，立法之初衷與現實的運作在磨合中已出現背離。其弊端主要體現在:

(一)立法滯后于實踐，制約了環境行政救濟的開展我國在環境行政復議與環境行政訴訟方面均已有法律規定。《行政訴訟法》是在我國行政訴訟制度已經建立后的1989年頒布的。作為移植西方的制度，在與改良我國的土壤方面己結出了豐碩的成果。但由于受當時的歷史條件、客觀情況的限制，這部法律的局限性，在制定的當時就已顯現。為了保障其實施，最高人民法院于1990年和1999年先后兩次制定司法解釋，以彌補法律本身的缺陷，可又被招致“法外立法”之嫌使得這部法律在“舉步維艱”中作。《行政復議法》它是在國務90年代初頒布的《行政復議條例的基礎上，經過幾年的實踐，1999年由行政法規上升為法的。但它一出臺就有學者評論是“保守派與激進派妥協的產物”，它的一些規定不是立法的前進，是倒退。就其這兩部行政救濟是環境行政救濟的基礎法而言，者認為，在立法上存在如下缺陷:

1、關于抽象行政行為侵權救濟問題立法雖然沒有對抽象行政為做出解釋，但根據行政復議法七條的規定精神，“抽象行政行是指規章以下的規范性文件。”行政復議法頒布前，無論是行政議還是行政訴訟，都將抽象行政為侵權排除在行政救濟之外，行復議法的一項重大突破是將抽行政行為納人復議范圍。由于象行政行為不是針對具體的人事做出，因而具有普遍的約束力，是具體行政行為的依據，抽象行行為與具體行政行為相比它具有效力的持續性和反復適用性特點。是行政主體進行管理活動使用最經常、最直接、最主要的手段。象行政行為是源頭，它的違法將導致大面積具體行政行為違法。而行政復議所確立的審查程序又是個案審查。即當公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的規范性文件不合法。在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向復議機關提出對該規定的審查申請。這種有限制約抽象行政行為侵權的救濟制度，存在兩個主要弊端:其一，當相對方認為行政主體依據某規范性文件對其做出的具體行政行為違法，在提起行政復議時一并要求復議機關進行審查，并被有權機關予以撤銷，意味著該規范性文件因違法而失效。但在這之前依據該規范性文件所作的具體行政行為違法，相對方不知不請撤銷的情況下，又如何處理。復議法沒有規定，這是立法的一個漏洞。其二，行政復議就其性質來講，是行政機關內部的層級監督。由于這種監督是因相對方申請而啟動，因而不同于具有隸屬關系的上下級行政機關之間的內部監督。對于相對方來講，這種救濟是遠遠不夠的。因為行政復議在一定程度上是自己作為自己案件的審判官，它的初衷就缺少“自然公正”。因而，它理應受到司法的最終檢，而我國的行政訴訟法卻將對抽行政行為的司法審查排除在外，行政訴訟法》第十二條第一款第項規定，“人民法院不受理公民、人或者其它組織……行政機關布的具有普遍約束力的決定、命事項提起的訴訟”。在這一點上，政訴訟法又滯后于行政復議法。此可見，相對方尋求救濟的途徑同可能導致的法律后果亦不同。違背了法制的統一和尊嚴。因根據《行政訴訟法》第27條的規，“對屬于人民法院受案范圍的政案件，公民、法人或其它組織以先向上一級行政機關或者法法規規定的行政機關申請復議，復議不服的，再向人民法院提起訟，也可以直接向人民法院提起訟。而按照行政復議法的規定，果相對方認為行政機關的具體政行為所依據的有關規定不合。在對具體行政行為申請復議，就可以一并向行政復議機關提對該規定的審查申請。而按照行政訴訟法》的規定:如果相對方行政復議決定不服向人民法院起訴訟或直接向人民法院提起訟，則無權提出對規定違法的審申請。當事人在行政復議和行訴訟中的程序權利不同，在復議中享有的權利而在訴訟中卻沒有，這是立法不公平，程序不公正的突出表現，對行政權的制約既需要行政系統內部的監督，更需要行政系統之外的外部監督，而且各國的通例證明外部監督比內部監督更有效。

2、關于環境行政救濟的法律適用問題行政復議法與行政訴訟法對行政救濟的法律適用規定不一致。《行政復議法》雖然未對復議案件的審查依據做出明確規定，但如前所述:既然可以對具體行為依據的規范性文件違法提起復議，那么規范性文件以上，包括法律、行政法規、地方性法規、規章、規范性文件均可以作為復議機關審查復議案件的依據。《行政訴訟法》則對司法審查的依據作了明確規定。《行政訴訟法》第52條規定:“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規，地方性法規為依據。”第53條規定，人民法院審理行政案件，參照國務院部委根據法律和國務院的行政法規、決定、命令制定的規章以及省、自治區、直轄市和省、自治區人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規制定的規章。由此可見，一樁案件經過行政復議和行政訴訟，就會出現在復議階段與訴訟階段，對同一爭議以不同的標準進行審查的局面。這與我國的立法是相違背的。其一，最高國家權力機關已于2000年3月18日通過了《中華人民共和國立法法》，在這部規范國家法律體系、立法程序的基本法中，已將政府規章明確納人國家法體系，至今已二年有余。而行政訟法既沒有適時修改，將規章作審查依據，又沒有立法機關的說，使規章在抽象上包括，在具體題上又不包括。這種滯后性已嚴重阻礙了司法審查的進程，給相對方尋求救濟及司法機關執法帶來諸多不便。其二，在環境管理中，由于生態區域系統的特殊性，往往實行地方法規優先原則。如根據環境保護的有關法律規定，省級人民政府可以頒布嚴于國家標準的地方污染物排放標準，在頒布地方污染物排放標準的地區實施地方污染物排放標準，這在其它法律中是沒有的。作為數字化的法規，我國的環境標準是由國家環境總局和省級人民政府制定，在效力等級上應屬規章系統，行政訴訟法將規章排除在法律體系外而僅作為司法審查的“參照”。這在理論上已使環境行政訴訟無所適從。因為大批數字化的法規只能在較低層次的內部救濟而不是外部救濟中作為依據。盡管在實踐中環境標準是確認環境是否已被污染，排污行為是否合法及在環境糾紛中確認各自所出示的證據是否合法，證據的根據。理論上的一切必然導致實踐的困惑。“理性與現實的二律悖反使環境行政救濟從實然走向惑然。”

3、關于環境行政行為公定力問題公定力是指行政主體做出的行政行為，無論合法還是違法，都:推定為合法有效，行政主體與相對:方都必須遵守和服從。這項效力:原則在行政復議法第21條和行政)訴訟法第44條都做了具體規定，:即行政復議與行政訴訟期間不停:止具體行政行為的執行。但與此:同時，《行政訴訟法》又在第51條:做出了與此相悖的規定，即人民法:院對行政案件宣告判決或裁定前，:原告申請撤訴的，或者被告改變其}所做的具體行政行為，原告同意并:申請撤訴的，是否準許，由人民法:院裁定。行政復議法對此沒有規:定。行政訴訟法的這一規定，是為被告可以任意改變自己的行政行為提供法律依據，是對公定力原則的挑戰。它的危害性在于行政機關行使權利的隨意性。當行政機關做出了違法行政行為，一旦相對方申請救濟，行政機關就可以隨時改變自己所做的行為，亦或自己的行為沒有違法，而為了不當被告，也可以和相對方協商，“改變行為，你撤訴”，這也是多年來行政訴訟撤訴率居高不下的主要原因。在依法行政、建設社會主義法治國家的今天，行政訴訟法的這一規定非改不可而卻未改，這是立法者的疏忽還是對行政權的青睞，亦或兩者兼而有之。

4、關于申請環境行政救濟的主體資格問題關于申請環境行政救濟的主體資格，行政復議法和行政訴訟法的規定是一致的。即都賦予公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服的救濟資格，對同提起復議或訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或其他組織賦予第三人資格。行政訴訟法的司法解釋賦予對與具體行政行為在法律上有利害關系的公民、法人或者其他組織以申請救濟的主體資格。由此可見，無論是行政復議法還是行政訴訟法，或其司法解釋，都賦予行政主體具體行政行為的相對人及利害關系人以救濟的主體資格。法律的規定有兩個限制條件，其一必須是行政主體已做出了具體行政行為，其二是這個具體行政行為直接或間接侵害其合法權益，否則就沒有申請行政救濟主體資格的條件。實踐中，行政主體的行政行為不僅侵害相對方、利害關系人的合法權益，也會給國家和公共利益造成極其嚴重的損害，尤其是行政機關的公益性行為，如游客狀告破壞自然景觀的建筑規劃許可行為，公民狀告政府對破壞環境設施、自然資源的不作為行為。由于沒有確的相對方或利益關系人，因而無申請救濟，其行為給國家和公共益造成的侵害遠比具體行政行的侵害要大得多，而且一些破壞境、資源、公有設施的行為恰是政府的庇護、不作為下實施的，律卻沒有賦予任何主體以尋求境行政救濟的渠道，這實在是一遺憾。

5、關于環境行政終局裁決權問題環境行政終局裁決權，是指根法律的明確授權，行政機關對某特殊事項，擁有最終作出決定的權利。相對方不服不能向法院提起行政訴訟，司法機關也無權審查其合法性。根據法律規定，我國的行政機關主要是對自然資源確權的行政復議享有最終裁決權。《行政復議法》第30條和2款規定:“根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確定土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或使用權的行政復議決定為最終裁決。”立法的考慮主要是行政區域的勘定，調整是憲法規定的國務院或者省、自治區、直轄市人民政府的職權，應當由行政機關最終裁決。《行政復議條例》對此沒有做出限制性規定，這是行政復議立法的倒退，亦是在法律上給行政機關設立的特權與豁免權，阻礙相對方救濟權利的行使。“法律應平等地對待政府和公民”，將行政爭議限定在行政機關系統內解決，不論是行政機關自身復議，還是由于原行政機關的上級機關復議、復審，都必然要從本身的利益出發，為自己或下設機關進行辯護，很難做到不偏不倚。

(二)體制設置缺少科學的理論支撐，阻卻了環境行政救濟制度的運作現行的環境行政救濟制度是在我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中建立起來的，由于受當時歷史條件的局限和正確理論的指導，在該項制度尚未被人們普遍了解、思想、人事、經驗還準備不足的情況下，其運作是可行的。但隨著時間的推移，經驗的積累，尤其是我國民主法制建設的深人，公民環境行政法律意識的提高，其在建立之初就顯現出的自身無法擺脫的困境已使該項制度“舉步維艱”。具體體現在:

1、非獨立的體制設置，使環境行政救濟制度缺乏客觀的公正性。我國現行的環境行政救濟制度，無論是環境行政復議制度，還是司法審查制度，均是適應政治需要而不是管理需要為價值取向設置的。缺乏“自然公正的獨立性，在某種意義上，是幾千年封建體制的延續”(中國從秦漢以來奠定的政治體制格局至今未變)根據行政復議法的規定，我國的行政復議制度是條塊分割，各自為政。從縣級以上人民政府及其職能部門到國務院及其職能部門均一身二任，既是國家環境與資源的管理機關、執法機關，又是行政司法機關、執法監督機關。作為行政系統內層級監督的行政復議制度，是整個行政管理制度的一個組成部分，它必須遵循“下級服從上級、地方服從中央”的工作原則。這種制度上的血緣關系要想在行政司法中做到“大義滅親”，談何容易。正如魯迅先生所說“要想拔著自己的頭發離開地球，但不可能。”我國的司法審查制度是沿襲戰國以來行政長官兼理司法的模式:按照行政區劃的原則設置的，體制上實行四級兩審終審制，工作原則上，按照行政訴訟法的第3條的規定:“人民法院獨立行使審判權，不受行政機關和社會團體和人的干涉。”法律的規定與實踐脫節是客觀的現實。在我國現的司法體制下，強調獨立行使審權談何容易。法院雖然在法庭上行使審判權是獨立的，但審判前后卻處處受到牽制，外界的壓力和良影響對行政案件審判的公正性有著巨大的沖擊力。就人民法來講，其人事任免、裝備設置、經來源、身份保障等一系列規章制度尚未建立。無法抵御龐大的社會關系網，無法與掌握各種資源支配權的行政部門抗衡。在這種情況下，法院如果頂著各種壓力審理案件，其后果可想而知，這種外來因素構成了一種無形的阻力，使行政案件的審理難以依法辦事。法院對行政機關存在的依附關系，不可避免地干擾著法院獨立行使審判權的能力和勇氣，容易形成的是法院成為政府機關的執行部門，經常出現司法權與行政權合二為一，共同對付行政相對方。

2、案件管轄的局限性及行政干預，頓挫了相對方尋求救濟的熱情和積極性。我國行政復議機關和司法審機關都是按照行政區劃設置的，案件的管轄上，實行地域管轄與別管轄相結合的原則，并對縣級以上人民政府職能部門的具體行行為給當事人以選擇權，既可盡行塊塊管轄，向其所屬的本級人民政府提出，又可以實行條條管，向上級政府的主管部門提出。在立法上已給當事人以極大的便。而且行政復議不收費，手續便。但從我國建立行政復議制以來，有資料表明，1991年至1997年全國復議機關共受理行政議案件，平均每年3萬件，但從案情況看，有20%是相對方撤的，受案率低，絕對數量少，撤訴高。有的地方尤共是以鄉鎮政為被申請人的案件，撤訴率達到60%一70%。再從行政訴訟的受案情況看，根據行政訴訟法的規定，除中級人民法院管轄的三類案件(確認發明專利權的案件，海關處理案件，在本轄區內有重大復雜的案件)外，均由基層人民法院管轄。1990年是行政訴訟法實施的第一，全國各級法院受理的第一審行案件為13006起，1991年為5667起，上升率為97.35%。1992以后，上升率逐年下降，統計資表明，1993年至1997年五年，我國各級人民法院受理一審行案件為28萬件，這個數字與全國當時12億人口的絕對數相比，受案率是2.3%。行政訴訟案件，并不是行政爭議發生的少，而大量具有訴訟意義的案件沒有訟到法院。之所以出現相對方救濟熱情的下降趨勢，就其原:

(l)案件的管轄機關、地位不脫、相對方心存余悸。從行政復議看，就案件的分工轄而言，有利于克服地方保護主。因為上一級主管部門比下一部門所從屬的政府來講，利益上超脫一些。而且，環境管理活動般有較強的專業性和技術性。上一級部門管轄復議案件，更能現專業性、技術性強的特點。但工管轄仍有其不可避免的弊端。不便民，往往都是異地復議，雖利于克服地方保護主義，但又會到部門保護主義的影響，而且我目前的行政體制分領導和指導類。經過體制改革之后，越來越的環境資源有關部門是歸政府級領導，上級主管部門業務指。這種現行的體制在一定程度上利于上級主管部門行使行政復權，而塊塊管轄雖然較為方便，又存在業務生疏，專業差和地方護主義的弊端。就行政訴訟來講，基層法院受第一審行政案件，它所面對的被告是作為整體官的政府。基層法院充其量是個處級單位，而作為它:轄區內的能夠獨立行使職權做出具體行政行為的環境資源管理機:關，大都是高于法院級別或與法院平行的單位。這種以小官監臨大:官的體制，使得一些行政機關根本:不把法院放在眼里，給訴狀不接，:發傳票不理，開庭不來。法院在無:所適從的情況下，只好裁決不予受理或拖到相對方撤訴，而在一些相:對人的意識里，有理不告父母官，刀把子在人家手中攝著，一把贏，:把把輸得不償失。

(2)行政干預、制約了行政救濟的受案數、結案率。復議案件的行政干預。那是體制上的千絲萬縷，而在行政訴訟:上，由于基層法院位卑權輕，又在人財物上受制于同級行政機關，因:此婆婆多，干預大。據某市調查，:行政案件有80%以上都有行政干:預，各基層法院每年需要接受各級:領導督辦、批示的案件5場件，有:時案子剛一上來，還未開庭，層層:批示、條子就紛至沓來。而且都是通過正常的組織渠道轉來的，有的司法廳長、公安局長就是政法委書記，以組織的名義要求法院無條件服從，要求法官按領導意圖辦，思想有顧慮，就以共產黨員要無條件服從組織決定，服從改革開放的大局為重。在基層法院，刑事案件是桌子底下的交易，不敢上桌面，而行政案件卻是桌面上的理直氣壯的干預，有些行政機關不能說勝敗訴，就是將其列為被告，也會遭到非難。有些行政機關的領導，明確告訴法院，不能把我列為被告，不是商量，而是指示。正如有些法官所說:“有的案子，判相對人敗訴，我們有愧良心，判行政機關敗訴，我們頂不住壓力，沒辦法，只好拖，相對人拖不起就撤訴。”可見，現行的體制不可能不制約行政案件的案源，而法官個人是無法與行政關的出面干涉相抗衡的，即使如的話，你今天為法官，明天就可因不服天朝管而被摘掉烏紗帽。

三、我國環境行政救濟制度改之設想

我國現行的環境行政救濟制，由于體制的弊端，無論怎樣設，都不能擺脫困境。不少學者、家曾大聲疾呼，來一場體制革，建立有中國特色的環境行政救制度，這是中國的環境行政復議行政訴訟走出困境的唯一可行舉。但是，在整個國家處于由計經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中，要重塑中國的環境行政濟制度，這樣一個牽涉到國家政體制和司法體制的大問題，筆者為時機尚不成熟。從立法到實，還不具備重塑的客觀條件，還要一個過程，在這個過程中，從功近利的角度，在現有的框架，大膽地進行改革，重新配置其成，以揚長避短，最大限度地減磨合，乃實數英明之舉，筆者試在這種改良上做些探討，以引起鳴。

(一)建立獨立的、上下級垂直導的行政救濟制度行政救濟機關的獨立性，是行救濟內在規律所要求的，是實現正裁判的必要條件和重要保障，是幾千年來人類經驗的總結。何使行政救濟機關在實質上或實上具有獨立性，筆者認為需要以下幾個方面做出舉動:

1、取消各級政府的行政復議能，設置按區域符合生態規律的政裁判機構由于環境與資源與人們的生與生活息息相關，因使用環境與資源，平等主體間的糾紛和不平等主體間的爭議經常發生，這類糾紛和爭議有較強的專業技術性，需要置專門的機關來行使救濟權，這是許多國家的成功經驗。如英的行政裁判所，其超脫的地位和獨的裁判為世界認同。移植其制，并與改良土壤結合起來。目前，不改變我國現有行政管理體制前提下，進行改革，將國家環保局和國土資源部合并，成立國家境與資源委員會，作為國務院的能部門，收回分散在各經濟管理門中的資源管理權，在環境資源員會里，由一個專職的機構負責境行政救濟，裁決各類糾紛，在方，按區域設置獨立的國家環境資源委員會的派出機關，其行政屬于國家環境資源委員會，其編、人事、經費由中央政府統一劃，其職責即管轄行政性案件，也轄與環境與資源管理有關的民案件。以只派駐到地區和省級宜，對其做出的裁決不服，可訴法院，這種地位上的超脫，使職的行使有它客觀的公正。

2、取消基層法院環境案件的理權，在中級法院內設立環境法，統一受理環境爭議案件。環境案件的專業性、技術性要必須有專業知識，懂法律，精業，高素質的法官隊伍，而就我國前基層法院的法官現狀，是很難任其需要的。設立環境法庭有于集中優秀審判人員受理環境事爭議，也受理環境行政爭議，要受理環境非訟案件的執行案，審級的提高，專業化法庭的建，非訟案件的受理，程序簡化、業熟練、費用降低、效率提高。

3、建立公益救濟制度，以法律予我國的法律監督機關—檢院，環保團體，群眾自治組織等以公益人資格。對公益性侵行為、行政不作為行為提起救。環境公益救濟制度，是指特定當事人認為行政活動侵犯公共利益，依法向法定的機關申訴的制度。我國至今尚未建立起這種制度，使許多公共利益在遭受違法行政活動侵害，或行政機關不作為時，沒有適格的原告，缺乏相應的法律依據，而不能得到法律救濟，或不能及時得到法律救濟。建立環境公益救濟制度，賦予其特定主體以公益代表的資格尋求救濟，是保護環境公共利益、資源公共利益、公共設施、公共財產利益的需要，也是各國環境資源法制建設經驗的總結、借鑒。

4、由最高國家權力機關在時機成熟時制定《環境救濟法》，并以法規予以配套。建立起符合中國特色的環境救濟法律體系。由于環境的區劃性、資源的稀缺性、管理的特殊性，迫切需要在環境與資源的管理上加強中央集權，以高層次、全方位的管理手段、協調、平衡行政權在環境保護與經濟建設中的互動關系。理性的改革、制度的創新需要法律的支撐。由最高國家權力機關制定《環境救濟法》以法律規范環境與資源救濟的基本原則、環境救濟機關的地位、職責、受案管轄范圍、工作方式、人員組成、經費來源等。這將是中國的環境救濟制度在改革中的創新。綜上所述，在我國目前環境行政救濟制度面臨舉步維艱的形勢下，大膽地進行改革無疑是轉軌時期的可行之舉。實踐中將極大的提高整個社會環保的熱情與責任，必將促進環保事業的發展。