導語：申請國家賠償案件調研分析論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

「內容提要」近年來，廣西桂平市人民法院被申請國家賠償確認的案件逐漸增多，是廣西區發案率最高的法院，并有些案件被確認違法，這給我院公正司法的形象帶來了一定的負面影響，并加大了法院的工作與經濟負擔。為此，我院組織力量對被申請國家賠償確認的案件的特點成因、違法體現和原因以及該類型案件對人民法院的影響開展深入的調查與研究，并在此基礎上提出了具體的應對措施和建議。

「關鍵詞」國家賠償確認特點原因分析控制預防

最高人民法院《關于審理人民法院國家賠償確認案件若干問題的規定（試行）》（以下簡稱《規定》）頒行后，國家賠償確認案件已明確成為人民法院辦理的一種新型案件。2003年以來，我院被申請國家賠償確認的案件逐漸增多，并有一些案件被上級法院確認違法，這給我院公正司法的形象帶來了一定的負面影響，并加大了法院的工作與經濟負擔。為進一步提高司法行為的規范性、合法性，促進司法公正，我院成立以馬肖華副院長為組長的課題小組，組織審判監督庭和研究室的力量對此進行專門的調研，最終形成本報告。

一、被申請國家賠償確認案件的基本情況

以2004年10月1日最高人民法院《規定》的施行為分水嶺，我院被申請國家賠償確認案件分為自行確認和上級法院確認兩個階段。

自行確認階段即在最高人民法院《規定》施行前，由作出被申請國家賠償確認的司法行為的法院立案辦理。對2003年、2004年被申請國家賠償確認的案件，我院均在立案后交由審判監督庭組成合議庭審理。

2003年有：1、社步船廠作為某執行案的案外人以我院錯誤查封其所有的輪船為由申請確認執行違法案。我院不予確認違法，社步船廠申訴到貴港中院，貴港中院經審理也不予確認違法，社步船廠最后申訴到區高級法院，區高級法院確認我院違法查封；2、黃明良涉嫌擾亂社會秩序罪被我院判決有期徒刑三年申請確認錯誤判決案。我院經審理不予確認違法，黃明良申訴到貴港中院，貴港中院認為我院作出的有罪判決已為該院撤消，無須再經確認，遂駁回其確認申請；3、黃明良非法辦學被本院強制執行拍賣非法辦學財產申請確認違法執行案。我院經審理不予確認違法，貴港中院亦不予確認，其申訴到區高院（已調卷，未知結果）；4、黃明良非法占用土地辦學被本院根據行政處罰決定強制遷出申請確認違法執行案。我院不予確認違法，貴港中院亦不予確認，其申訴到區高院（已調卷，未知結果）。

2004年有：1、上?？菩l電器廠申請確認不續凍存款行為違法。我院不予確認違法，后貴港中院確認我院沒有及時續凍屬于不作為違法。2、李廣昌以我院沒有依其請求查封桂平市磷肥廠的磷肥申請確認違法查封案。我院不予確認違法，后貴港中院作出違法確認裁定。3、黃學仁申請確認執行不作為違法案，我院經審理不予確認違法，貴港中院亦不予確認，其申訴到區高院（未知結果）；4、黃建竹申請確認法院違法執行案，因已超兩年的申訴時效，我院經審理不予確認違法。在自行確認階段，我院對違法確認具有主動權和審查權，申請人不服的，可以向上級法院申訴。

上級法院確認階段。根據最高人民法院《規定》，基層法院不再受理被申請國家賠償確認案件，我院被申請國家賠償確認的案件均統一由上一級法院即貴港中院立案辦理。2005年有：1、黃萬忠申請確認違法審判案，因已超兩年的申訴時效，貴港中院經審理不予確認違法；2、堯坤超申請確認執行違法案，貴港中院經審理不予確認違法；3、李樹春申請確認審判違法，貴港中院經審理不予確認違法。2006年有：1、蔡達明申請確認執行違法案，貴港中院經審理不予確認違法，其不服已申訴到區高院；2、蔡達珍申請確認執行違法案，貴港中院經審理不予確認違法，其不服已申訴到區高院；3、黃潔蘭申請確認不執行違法案，貴港中院因我院已實際執行而終結審理；4、楊國光申請確認執行違法案，貴港中院經審理不予確認違法；5、陳桂英申請確認法警打人違法案，貴港中院經審理不予確認違法。在上級法院確認階段，我院喪失了對違法確認的主動權和審查權，只被動地應上級法院的要求參加聽證，就有關司法行為的合法性進行陳述。

二、被申請國家賠償確認案件的特點與原因分析

被申請國家賠償確認的案件具有以下特點：

1、高發性?？v向分析來看，2002年以前，我院沒有被申請違法確認的個案，但2003年以來，則基本每年發案4件，具有較穩定的發案幅度和態勢。與全區法院系統橫向比較而言，根據區高級法院2005年的統計數據，全區共發案為110件，平均到全區100多個法院（包括中級法院和基層法院），大約每個法院每年被申請國家賠償確認的案件為1件，我院的發案率是全區的4培，是全區發案率最高的法院。我院被申請違法確認案件之所以相對高發，首先歸因于國家賠償法律的健全與完善。1989年行政訴訟法只規定對行政侵權的賠償，對司法行為侵權能否提起國家賠償沒有明確。1995年施行的國家賠償法規定了對刑事司法行為的賠償制度，為對人民法院提起國家賠償提供了初步的法律依據。

2004年最高人民法院《規定》則為對一切審判和執行行為提起違法確認訴訟提供了充足的法律依據，違法確認案件也明確成為人民法院受理的新型案件。其次，具體到我市，則歸究于市民訴訟維權和“民告官”意識的大步提升。十多年前，“民告官”很多人還是不敢想象的。然而2001年以來，隨著依法治國的推進以及法制宣傳教育的不斷加強，我市市民訴訟維權和“民告官”意識有了大步提升。

我院近年來受理行政案件總體的增長就是明證：2001年受理28件，2002年受理42件同比增長50%，2003年受理49件同比增長16.67%，2004年受理43件同比降14.29%，2005年受理52件同比增長21.43%，2006年1至10月份受理39件同比降25%，總體以8.14%的幅度呈增長趨勢。同時，被告訴的主體囊括了市政府、公安局、建設局、土地局、地震局、交通警察部門等幾乎所有的行政機關。因此，當法律明確可以對法院提起違法確認之訴時，“告法院”事件就如雨后春筍不斷涌現。最后，法院缺乏消解違法確認之訴的有效機制也是重要成因之一。在自行確認階段，我院擁有立案的主動權，可以在立案前通過做申請人的思想工作消解部分案件進入訴訟程序，但最高人民法院《規定》頒行后，立案與否由上級法院決定，我院只是被動地在立案后審查期間參加聽證，眼睜睜看著違法確認訴訟的發生而無能為力；而根據《規定》第十條，上級法院只在立案后審查期間舉行聽證，一挨具有《規定》第三條的情形即可立案審查，對違法確認訴訟的發生基本上是采取“寬進嚴出”的態度，對違法確認訴訟的高發缺乏應有的控制意識和有效的機制。

2、集中性。

我院被申請國家賠償確認的案件主要發生在執行環節。從年度數據分析看，2003年被申請確認的案件共4件，其中執行申請確認執行違法案就有3件，占75%；2004年被申請確認的案件共4件，全部是申請確認執行違法案，占100%；2005年被申請確認的案件共3件，其中執行申請確認執行違法案有1件，占33%；2006年被申請確認的案件共5件，其中執行申請確認執行違法案就有5件，占100%.從四年數據統計看，被申請國家賠償確認的16件案件中，發生在執行環節的共計13件，占81.25%,發生在審判階段的有3件，僅占18.75%.從最后確認結果來看，3件被確認違法的案件均發生在執行環節，占100%.

這首先是與執行改革滯后有關。一五司法改革期間，我院以庭審方式改革為重點進一步規范了審判行為，審判公開、司法公正在審判階段得到有效的保障，當事人的訴訟權利得到有效保證，強調勝敗皆服，因而審判行為的合法性較高，當事人申請違法確認的案件就不多。而執行環節，相對審判環節，并不是一五司法改革的重點，同時該領域法律抵觸和空白的、規定不完整的也較多，導致人民法院執行工作不夠規范，違法現象因而未能得到有效控制，成為被申請違法確認的主要環節就不足為怪；其次與執行監督制度的欠健全有關。對審判行為，訴訟法規定了在裁判生效之前可以規定抗訴和上訴制度進行監督，發現了違法行為可以在上訴以及再審程序中糾正，即使導致國家賠償也可直接提起而無須經確認程序。

與此不同的是，執行針對的是已生效的裁判，抗訴及上訴制度的監督對其鞭長莫及，而根據現行法律的規定，對執行缺乏其他尤其是實時監督機制來及時糾正和防止違法執行的發生；最后，執行人員素質不高也難辭其究。我院執行人員的整體素質并不高。在2002年以前，我院老一批的執行法官，均是軍轉干部和其他一些形式的“半路出家法官”，不具法律本科文憑，整體的法律水平和業務素質的不高，往往憑經驗辦案，裁判發生錯誤甚至違法違紀事件時有發生。2003年老一批的執行法官離退休后，我院執行人員整體素質有了提升但還不夠高。以執行局為例，共有17名人員，法律本科學歷13人但無一人科班出身，尚有大專學歷3人，高中學歷1人。在執行復雜案件時，錯誤及違法執行就難以完全避免。

3、復雜性。

首先是程序的纏訟現象明顯，2003年以來的16件案中，經過兩級以上法院處理就有9件，占56.26%，經三級法院處理的共4件，占25%.尤其是2003、2004年自行確認的案件，我院均沒有確認本院的司法行為存在違法之處，當事人不服確認，申請到中級法院以及高級法院處理的占了大多數；其次是實體的復雜性。某些案件涉及的法律問題極其復雜，比如2003年社步船廠申請確認查封違法案，對執行標的的所有權是否已從案外人社步船廠轉移給被執行人，涉及買賣合同的所有權保留問題，經我院、貴港中院及區高院三級審理才有定論。某些案件觸及到法律的空白而相當模糊，如2004年上?？菩l電器廠申請確認不續凍存款行為違法案，法律并沒有規定案件延長審理導致的辦理續凍手續是法院的責任；最后是社會影響的巨大性。

某些案件牽涉部門眾多，如黃明良案，其四處告狀鳴冤，廣發大字報，牽涉國土部門、檢察院、法院、人大、新聞媒體等。某些案件申請人對法院的沖突情緒劇烈，如李廣昌案，其多次表示如法院不確認違法予以賠償就要炸法院。究其原因，一是法律規定的不完善，訴訟法不明確限制申訴的次數，二是申請人不能理性地行使訴訟維權權利，片面以為表現越兇、鬧得越大才能贏回公正，三是法院的公信力還不高，當事人基于根深蒂固的“官官相護”的傳統思想難以完全信任法院，四是法院的信訪接待工作做得還不夠到位，未能有效化解申請人對法院的不信任和沖突情緒。

4、低確性。

在自行確認階段，我院共辦理的8件案中，沒有一件確認自身違法，確認率為0%.迄今，我院被上級法院確認違法的案件有2003年社步船廠申請確認執行違法案、2004年上海科衛電器廠申請確認不續凍存款行為違法案、李廣昌申請確認違法查封案共3件，占全部被申請違法確認案件的18.75%.低確率的原因，一是申請人法律水平的有限，對法律一知半解，片面濫訴和纏訟。如2004年黃建竹申請確認法院違法執行案，黃建竹申請確認我院對其所有的汽車進行查封扣押為超標的范圍執行，而沒有了解法院可對不可分動產進行超標的范圍查封的法律規定；二是法院對違法確認案件進入訴訟程序缺乏消解控制機制，采取了欠妥的“寬進嚴出”的立案態度；三是法院系統本身具有一定的“部門保護主義”傾向，基于各種考慮不大愿意確認法院自身違法，即便《規定》頒行以來，上級法院偏袒下級法院而不輕易確認違法的司法實踐還不時發生。

5、巨額性。

我院被確認違法的3件案中，2003年社步船廠申請確認執行違法案牽涉的賠償金額高達100多萬元，2004年上海科衛電器廠申請確認不續凍存款行為違法案7萬多元，李廣昌申請確認違法查封案賠償金額25多萬，共須賠償金額至少有130多萬。這給法院帶來了巨大的經濟負擔。

三、被確認違法案件的違法體現與原因分析

2003年以來，我院被確認違法的案件共有3件。從中分析，我院司法行為違法主要體現為執行行為尤其是財產保全行為存在不當或違法。具體包括：

1、錯誤查封財產。即對不屬于被申請保全人的案外人的財產采取了查封措施。如社步船廠申請確認執行違法案。

2、不按照當事人的申請進行查封，擅自變更查封對象，如李廣昌申請確認違法查封案。

3、不及時辦理續凍結手續。如上?？菩l電器廠申請確認不續凍存款行為違法案。

造成財產保全違法的原因主要是：

1、辦案人員的司法能力不高，在遇到復雜的情況時，不能根據案件情況依照法律作出準確的判斷，致使進行了錯誤的查封。如社步船廠申請確認執行違法案。1994年社步船廠將其所有的社步238號船轉讓給鄧某，約定買方付清所有購船款后，賣方負責將船籍轉登記到買方名下。之后，該船交鄧某使用。1995年鄧某將船抵押給桂平鎮農村合作基金會貸款10萬元。1996年桂平鎮農村合作基金會在提起對鄧某借款合同糾紛案時，申請我院對社步238號船進行查封扣押。我院執行人員錯誤認為該約定僅是船籍登記問題，不具有所有權保留性質，并經詢問當時社步船長負責人，其認為是屬于鄧某的財產，遂進行查封。嗣后，我院作出（1996）財認字第2號財產移交確認書，確認鄧某將船賣給張某有效。社步船廠得知此事后，提出了異議，認為社步238號船仍屬于其所有的財產，要求確認我院錯誤查封。此案，區高院最后作出裁定，認為社步238號船屬于社步船廠所有的財產，我院構成違法查封。

2、片面追求社會效果，結果導致違法事件的發生。如李廣昌申請確認違法查封案。李廣昌訴桂平市磷肥廠貨款糾紛一案，李廣昌于2002年6月26日向我院提出財產保全申請，要求查封桂平市磷肥廠的磷肥650噸。次日，我院辦案人員與李廣昌一起到磷肥廠擬對該廠磷肥進行查封。我院辦案人員在了解到該廠是預收客戶的貨款后才以銷定產的情況后，并考慮到該廠是國有特困企業，采取查封措施會影響到社會穩定，遂違法沒有根據李廣昌的申請對磷肥廠的磷肥實施保存措施，而在查明該磷肥廠擁有17萬元的債權，裁定凍結該債權。2005年，貴港市中級人民法院認為我院沒有根據申請人的申請進行查封，確認違法。

3、工作馬虎，缺乏必要的謹慎，導致不作為違法。如上海科衛電器廠申請確認不續凍存款行為違法案。上海科衛電器廠與廣西桂平市乳泉茶廠、西山鎮經濟開發總公司合伙投資糾紛一案，1994年由上海市某法院受理并凍結了西山公司在中國農業銀行桂平支行的存款64095.14元。后被告提出管轄異議，同年9月案件移送到我院。同年10月18日，原告申請續凍西山公司的上述存款，我院于當天進行續凍。續凍期滿后，原告不申請續凍。1995年4月20日（六個月期限屆滿后的第二日），我院采取續凍手續時發現存款已被西山公司提取。2004年7月24日上?？菩l電器廠向我院申請確認違法并要求國家賠償6.7萬元，我院經審理后不予確認。2005年6月2日，貴港市中級人民法院經審理認為我院因未能在法定期限內審結案件致使凍結期限需要延長，因此導致的續凍手續應由我院主動辦理而無須當事人申請，故認定我院沒有及時履行辦理凍結手續，屬于不作為違法。

總結而言，我院司法行為被確認違法的原因具有多層次性，既有司法理念的深層次原因，也有司法能力、業務素質方面的根本原因，還有工作作風方面的直接原因。

四、被申請國家賠償確認對人民法院的影響

法律允許對法院的司法行為提起訴訟申請違法確認和國家賠償，是法治進步的重要體現。其對于完善人民法院司法行為的法律監督機制以及維護當事人的合法權益無疑具有重要的意義。但從人民法院的角度看，國家賠償確認案件不僅關乎人民法院的經濟利益，而且對人民法院公正司法產生重大的影響。體現在：

1、形成纏訟現象。申請違法確認和國家賠償的案件，法律規定由法院系統進行受理和辦理，并沒有建立法院之外的專門機構進行處理。此種制度安排，致使當事人產生法院內部“官官相護”的片面認識，對不予違法確認的裁判普遍存在不服從情緒，并根據自己對法律的可能是一知半解或不完整的認識固執己見，不惜代價甚至采取種種過激的言語和行為，向上一級法院和有關部門申訴、上訪，一昧纏訟將案件復雜化。此種纏訟現象構成對法院司法權威的沖擊與挑戰，影響法院正常的工作秩序，增加法院的工作負擔。

2、造成當事人與法院和法官的對立。在法律的理想模型中，法官是正義的化身，是當事人合法權益的捍衛者。這是民眾信任法官、選擇法院機制處理紛爭并服從裁判的重要基礎。一旦當事人對法院司法行為的合法性與正當性產生懷疑，其原有的法官乃正義之神的信念將大打折扣，繼而產生不信任、不服從和對立的心理。在違法確認案件中，當事人根據一定的證據并依照相關法律形成了否定原法院司法行為合法性的初步判斷的同時，其對作出原司法行為的法官、法院的不信任心理即產生，對立隨違法確認申請的提出即形成。實踐也表明，在自行確認階段，基層法院一般不愿意確認本院的司法行為違法，即便《規定》施行以來，上級法院偏袒下級法院的情況也會發生，這就進一步加劇申請人對法官和法院的不信任和對立心理。其失控，甚至會釀造成為暴力事件，嚴重威脅到法官的生命安全，影響社會的穩定。

3、損害法院公正司法形象。公正與效率是人民法院的工作主題和不懈的追求，法院公正司法是審判工作的本質要求，是國家對法院的職能定位，同時也是社會寄予法院的厚望。違法確認，就是要對法院司法行為合法性進行立案審查，性質上是在挑法院司法的“刺”，一旦確認違法即構成對被審查司法行為合法性的否定，從而損害到法院的司法公正形象。不管最終確認違法與否，就是被申請確認案件純粹數量的增長，也會動搖了社會大眾和輿論對法院和法官公正司法形象的評價，公眾總是直觀地認為某法院被告多了、違法事件多了，其公正性就值得懷疑乃至否定。

4、有礙司法權威與公信力的樹立。司法權威并非來源于國家強制力的恫嚇，而更多是建立在終局裁判的既定力和執行力之上。訴訟框架內形成的終局裁判得不到執行或者喪失終局力，司法權威就無從談起。法院的公信力或者講當事人之所以樂于將紛爭提交給法院機制，是以法院司法行為的正當性和合法性為基礎的。因此，法院司法行為不具備應有合法性和正當性，當事人都不相信法院了，有糾紛也不提交給法院了，法院的公信力就喪失殆盡。申請違法確認案件的頻頻發生，原來裁判行為的既定力和執行力就遭到了破壞，同時致使當事人和社會對法院的公正立場產生懷疑與否定，因而對法院司法權威與公信力的樹立所產生的影響是消極的。

5、增加法院經濟負擔。根據《規定》，上級法院辦理申請國家賠償確認案件確有必要舉行聽證時，作出裁判的法院應到庭聽證并說明裁判的理由。作為基層法院，須派人到中院以及區高院進行聽證，往來的交通費、伙食費、住宿費等均自行負擔。違法確認案件的頻頻發生，基層法院所必須支出的費用就更多，給沒有任何贏利收入的法院造成了較大的經濟負擔。尤為嚴重的是，一旦案件被確認違法，巨額的賠償費用如何落實也是法院極端頭疼的事。盡管國家賠償法規定，國家賠償費用由各級財政的國庫支付，但實際操作中還是落實到法院自身上。法院作為國家審判機關，其訴訟費用收入已按財政收支兩條線劃入國庫，其開支主要按國家預算靠財政撥款，因此無力支付額外的巨額的賠償費用。同時，法官普遍比較清貧，更不可能根據國家賠償法規定的過錯制度完全落實到違法的法官頭上。這也是基層法院不大愿意確認自身違法的主要原因之一。

綜合而言，被申請國家賠償確認案件對人民法院具有多方面的消極影響，各級法院應對此予以高度的重視，采取有效的措施進行積極應對，這是維護法院正常工作秩序和自身利益、樹立司法權威和法院公信力、塑造人民法院公正司法形象的迫切需要。

五、應對國家賠償確認案件的策略與建議

根據上述調研，我們對我院被申請國家賠償確認案件進行綜合評價，獲得以下三個基本判斷：一是我院被申請國家賠償確認案件高發性與低確率的對比說明我院被申請國家賠償確認案件的發案呈現一種“虛高”現象；二是被申請國家賠償確認案件對人民法院樹立司法權威以及維護公正司法形象等諸多方面具有消極影響；三是執行環節尤其是財產保全行為是違法確認的高發環節。通過以上調研，我們形成了一種結論性認識即各級法院都應對違法確認案件予以高度的重視。雖不能認為我院被申請國家賠償確認案件的情況就代表所有法院的基本情況，但這無礙我們以此為觀照的模型，進而站在一般法院的立場，研究應對國家賠償確認案件的策略和具體措施，力圖提出有價值的建議。這恰恰正好是調研工作主旨之所在。

（一）應對國家賠償確認案件的策略

1、控制論?！兑幎ā奉C行以后，國家賠償案件明確成為人民法院辦理和須面對的新型案件，因此該類型案件進入到訴訟環節是不可避免。如前所述，違法確認一旦具備訴訟的形態就會對人民法院正常工作秩序、公正司法形象、司法權威等諸多方面帶來消極的影響。而“虛高”現象的存在就會將此種消極的影響擴大到不應有的程度。因而必須要對違法確認案件的發案率控制到合理的范圍，將其固有的消極影響盡量控制到最小范圍之內，乃至完全消除。

2、預防論。違法確認之所以成為一種新型的訴訟形態，具有當事人公正需求得不到滿足和法院司法確有違法行為兩方面的因素。因此，要完全消除其固有的對人民法院的多方面影響，理想的設計應是采取防患于未燃的策略，通過進一步規范法院司法行為以及滿足當事人的公正期望來防止違法確認申請的提出。根據違法確認集中在執行領域高發的特點，預防論除包括一般司法行為的規范外，還應針對執行工作進行重點治理，是一般預防與特殊預防兩大體系的結合。

3、綜合治理論。違法確認訴訟之生成并給人民法院帶來消極影響，既有法律政策的因素，也有社會背景的因素，既有當事人的原因，也有法院自身的原因，還有新聞輿論等社會方面的原因。就迄今被確認違法的原因來分析，即有司法理念方面的深層次原因，也有司法能力方面的根本原因，還有工作作風方面的直接原因。因此，無論是對已具備訴訟形態的違法確認事件實施控制，還是對違法確認進入訴訟環節進行預防，均要兼顧到方方面面，進行綜合治理。

綜合治理的策略體現了系統論的思維方式。控制論針對對已具備訴訟形態的違法確認事件實施控制，而預防論則從更根本方面去杜絕違法確認事件成為訴訟來釋放其負面影響，兩者結合則體現了標本兼治的思想，與綜合治理的策略是如出一轍的。

（二）對國家賠償確認案件實施控制的措施及建議

1、控制發案的“虛高”現象的措施及建議。

違法確認案件發案的“虛高”會導致其對人民法院固有的消極影響不恰當地放大，因此必須要將發案率控制在合理的范圍內。這就要求人民法院要嚴把立案關，盡量將立案率控制在與確認違法率持平的目標范圍內，防止將沒有合理根據的案件予以不應有的立案辦理。

對具體措施，我們建議：（1）確立“嚴進嚴出”的立案理念。根據《規定》第3條，國家賠償確認案件的立案要求有申請人適格、有具體的確認請求和損害的事實及理由、申請在司法行為作出的兩年內提出、屬于受理確認的法院管轄范圍，其中第2個要求屬于實體審查，而其余三個要求則是簡單的程序審查問題。在司法實踐中，上級法院辦理對基層法院的司法行為申請違法確認案件的立案時，對實體審查尤其是具體申請理由方面把握不夠嚴，造成了“寬進嚴出”的立案模式。因此，法院辦理違法確認案件立案時，應要加強對實體問題的審查，把握相關事實的真實性以及與損害的因果關系，切實提高立案質量。（2）建立立案聽證制度。根據《規定》，基層法院不再辦理對自身司法行為申請違法確認的案件，而由中級法院統一立案辦理，基層法院僅是在上級法院立案后審查期間被動性地參加聽證。此種審查聽證制度一方面剝奪了基層法院對立案的主動權破壞了自行確認階段基層法院原有的消解訴訟機制，另一方面將基層法院與申請人的對話與溝通后置于審查階段，造成立案消解訴訟機制的真空。因此，應建立立案聽證制度，在立案之前促成基層法院與申請人的對話、溝通與和解，不僅可以消解部分訴訟，也可以進一步提高立案質量。（3）建立基層法院優先接待答疑制度。上級法院在接到違法確認申請時，應優先通知申請人到基層法院提起接待答疑程序，要求有關辦案人員就司法行為的合法性進行答疑，這實際上賦予了基層法院對被申請違法確認立案的一定的控制權，有利于消解訴訟。（4）建立立案收費制度。根據法律規定，對國家賠償案件人民法院不收取費用。這在一定程度上放任了訴訟的產生，因此應修改《國家賠償法》第34條的規定，規定法院辦理違法確認案件立案時，可以收取適當費用，以控制濫訴纏訟現象，提高訴訟維權的理性和謹慎程度。

2、控制纏訟現象的措施及建議。

（1）建立有限告訴制度。對裁判行為，我國訴訟法規定了二審終審制度，但對生效裁判的申訴則長期以來均按“有錯必糾”的原則沒有規定告訴次數，實際上實行了無限告訴制度。對違法確認案件，現有法律也沒有規定實行有限告訴制，實踐中造成案件經二審、三審不斷反復。我們主張對違法確認案件也實行二審終審制度，以從制度安排上徹底解決纏訟問題。（2）摒棄“部門保護主義”，嚴格公正司法?！安块T保護主義”實質上是法院內部的“官官相護”的腐敗行為，是對公正司法的嚴重違背，也是造成申請對公正的期望得不到滿足而堅持訴訟維權以致形成纏訟現象的重要原因，必須從司法理念層面予以嚴肅批判并徹底整治。（3）建立掛牌督辦制度。違法確認案件缺乏一個獨立于法院之外或者凌駕在法院之上的專門機構來集中辦理，而是由法院自審自查，法院既充當“運動員”又充當“裁判員”，這是司法公正懷疑主義形成的重要原因。因此，對一些影響重要的違法確認案件，由政法委、上級法院的領導掛牌督辦，就有利于申請人消除對法院司法公正性所抱持的擔憂和懷疑，不致于因司法公正的憂慮而一昧纏訟。（4）強化信訪職能。對不服確認裁定有纏訟思想的申請人，應及時排查并交信訪部門做其思想工作，充分闡明國家法律，詳細解釋裁判法理，以引導申請人形成對法院司法行為的正確評價，從而打消纏訟念頭。

3、控制對法院法官的對立情緒的措施及建議。

（1）建立申請人與作出被申請違法確認司法行為的法官之間的溝通對話機制。通過溝通與對話，有助于對話雙方在法律和事實的基礎上就對司法行為的合法性的評價獲取共識，消除抵觸?；鶎臃ㄔ簝炏冉哟鹨芍贫?、聽證制度等都是構筑對話機制的重要平臺。（2）確立以人為本的司法理念。法院要踐行司法為民的原則要求，本著對人民負責為人民服務的態度，為社會提供人性化服務，進一步密切法官與人民群眾的“魚水”聯系。（3）嚴格執行錯案追究制度。對確實違法的司法行為，法院應堅持不護短、不偏袒、不遮掩的原則，嚴格落實錯案責任制度，對違法違紀損害人民利益的害群之馬，予以嚴肅的查處并追究相應的責任，消除申請人的不滿情緒。（4）積極主動做好理賠工作。對被確認違法的案件，法院應想方設法及時予以足額賠償，不拖欠，不打白條，徹底消除對立所賴以產生的物質利益基礎。

4、控制對人民法院公正司法形象損害的措施及建議。

這主要是引導社會對法院司法建立正確的評價方法。目前，社會對法院司法行為的評價方法還是欠合理的，普通群眾大多是直觀地認為，哪家法院被告的案件越多，這家法院的司法就越不公正了，腐敗的程度就越嚴重了。隨著違法確認案件的“虛高”發案，這種量的評價方法就直接形成了對法院司法的夸大的反面評價，從而給法院公正司法形象造成過大過重的損害。為改變這種局面，法院就應通過新聞輿論各種手段，積極引導社會從實際被確認違法的角度形成質的評價方法，以形成對人民法院公正司法實際情況的正確認識。為此，法院可以定期或不定期召開新聞會，及時向社會通報違法確認案件的立案及審查情況；還可以加大違法確認案件的公開制度，邀請新聞單位進行實時、全程跟蹤采訪報道，爭取引導正確輿論形成的主動權。

5、控制妨礙司法權威和法院公信力樹立的措施及建議。

（1）加大違法確認案件低確率的宣傳，讓全社會認識到法院違法行為只占少數，法院司法的主流是公正的。（2）及時宣傳法院整治違法司法的各項工作，向社會表示法院整治的態度是嚴肅的、措施是到位的，結果是富有成效的。（3）進一步規范各種審判執行行為，減少乃至杜絕違法違法的發生。

6、控制造成經濟損失程度的措施及建議。

違法確認案件的賠償金額由基本損害賠償金額及利息兩部分構成，前者決定于損害的程度是恒定的，后者則隨時間的變化而不斷增加。為盡可能減少法院的經濟損失，就要控制相關利息隨訴訟的拖延而無限增長。為此，法院應控制告訴次數防止無限纏訟，盡最大可能縮短辦案周期，并盡快籌措資金落實理賠。

（三）對國家賠償確認案件進行一般預防的措施及建議

1、進一步規范法院司法行為的措施及建議。

（1）樹立嚴格依法辦案的司法理念。依法辦案是“有法必依”的社會主義法制原則對法院和法官的必然要求，更是社會主義法治理念的基本內涵，是依法治國和保障實現司法公正是重要前提。只有法院和法官嚴格依法辦案，才能從根本上確保司法行為的合法性，才能有效預防違法司法行為的發生。為進一步規范法院各項司法工作，就要深入開展社會主義法治理念教育，在全體法官和其他工作人員中牢固樹立嚴格依法辦案的司法理念，糾正片面追求社會效果的思想，確保各項審判和執行工作符合實體法律和程序法律的要求，杜絕各種違法司法現象。

（2）加快法官職業化建設，不斷提高司法能力。在法院系統基本完成法律本科學歷教育的基礎上，推進法學在職研究生學歷教育，積極參與區高院的“2010五百名碩士法官”工程，培養一批專家型法官。此外，要加強法院文化建設，建設學習型法院。

（3）健全案件質量管理制度。完善的案件質量管理制度是避免違法司法產生，預防違法確認案件的重要的制度基礎。首先要建立院庭長指導制度，發揮院庭長業務素質較高的優勢，進一步把好案件質量關；其次要建立穩定的業務學習制度，鼓勵法官努力學習，成為專家型法官，切實提高法官的整體素質；再次要建立定期的案件評查分析制度，對案件進行及時的檢查，及時發現存在的問題進行分析和整改；復次要建立案例指導制度，強化對復雜疑難案件的制度化指導；最后要健全匯報請示制度，對復雜疑難的重大案件，主動向上級法院匯報請示，避免錯判誤判事件的發生。

（4）完善監督機制。在堅持以及完善現有的各種法律監督制度之外，要適應審判工作的需要積極探索嶄新的監督方式和手段，為社會監督提供便捷的“綠色通道”，提高社會監督水平。如我院執法監督員制度，邀請人大代表、政協委員參與對法院司法開展全程監督，實踐反映的效果是良好的；此外，還可以通過網絡對庭審等司法行為進行在線現場直播，允許記者跟蹤案件進行流水式實況報道，充分發揮新聞及輿論監督的作用。

（5）嚴肅辦案紀律，改良工作作風。首先樹立“群眾利益無小事”的理念，弘揚全心全意為人民服務的精神，堅持人文司法，創建文明辦案窗口，以高度的責任心、認真的態度和良好的工作作風為當事人提供優質的服務；其次可通過提高進入條件、嚴格任職標準、提高福利待遇、改善工作環境、加強道德教育等多項措施來增強法官和其他工作人員的責任心，樹立良好的工作作風；再次要加強紀律檢察工作，對各種違法違紀行為，及時加以批評教育，造成嚴重后果的要予以通報批評；最后落實錯案責任追究制度，督促法官嚴格依法辦案，增強職業責任感，逐漸提高辦案水平和道德素養。

2、建立預防違法確認申請提出的機制。

（1）進一步推行審判公開各項制度，實行“陽光審判”，打破各種暗箱、黑幕現象，公正司法，提高法院公信力。（2）提高裁判文書的說理性，公開證據認定過程和裁判理由，提高服判率。（3）推行裁判文書尾附相關法律條文制度，為當事人正確理解法院裁判行為的合法性提供充足的法律依據，避免因法律的一知半解造成認識偏差而盲目啟動告訴權。（4）建立法官判后答疑制度，積極行使闡明權，引導當事人對法院司法行為形成正確的評價。（5）加大法制宣傳教育，提高人民群眾的整體法律素質，培育健康的訴訟觀念，防止濫訴纏訟事件的發生。

（四）對執行違法確認案件進行特殊預防的措施與建議

前部分的調研表明，執行領域之所以成為違法確認案件集中高發的環節，其大背景是與人民法院一五司法改革期間執行改革相對滯后相關的。因此，執行違法確認案件的特殊預防應成為二五司法改革的重要內容。從執行違法原因來看，比如執行人員素質不高、司法能力不強，一般預防的相關措施也是適用的，就不再重述。這里，我們結合執行工作的特殊性，就在二五司法改革期間，規范執行司法行為，對執行違法確認案件進行特殊預防談些粗略的看法。

1、完善執行法律規定。司法實踐表明，執行領域法律空白多、漏洞大、沖突嚴重。因此，要從制度源頭上規范執行工作杜絕違法行為的產生，國家立法部門就要及時總結司法實踐的經驗完善各項法律制度，最高法院要進一步加強相關司法解釋工作。對法律規定和司法解釋沒有明確的事項，高級人民法院可以頒布會議紀要，各中級法院及基層法院可通過審判委員會討論來統一做法，切實解決“有法可依”不足的局面。

2、建立集中執行機構和制度。就基層法院而言，從審執分離的角度，為防止自審自執導致的各種違法違紀事件，應首先要廢止人民法庭的執行權，將全院的案件交由執行局統一辦理。其次，為克服地方保護主義造成違法執行，對重大案件，法院系可在系統內實行提級執行、交叉執行等制度，確保公正司法。

3、建立執行分權運行機制。執行權力過于集中，是誘發執行違法和職務犯罪的重要原因。二五司法改革，要重點探索執行分權制衡方式，建立執行裁判權與執行實施權分離運行機制，促使不同性質的執行權互相制約，保證權力的公正行使。

4、健全執行監督制度。執行案件由于缺乏訴訟庭審等公開程序，具體情況均掌握在執行人員手上，院長、局長以及其他執行法官難以了解案情，監督無法具體落實；同時執行的重大事項無須合議，執行人員之間的監督也十分疲軟。執行監督的缺乏，導致執行亂、亂執行和違法違紀的問題時有發生。二五司法改革期間，法院要繼續完善案件匯報、定期有不定期檢查、督辦、通報等制度以及采取引進媒體力量等多種手段，建立內外結合的立體式的執行監督體系。

5、完善執行救濟制度。通過完善案外人異議制度，建立執行聽證制度等方式，給予被執行人和案外人充分的申辯和陳述的權利和機會，避免亂執行的發生侵害當事人的合法權益。

6、倡導和諧執行。法院執行要樹立以人為本的理念，慎重采取強制措施和手段，防止錯誤強制執行給被執行人帶來巨大、難以恢復的損害，同時努力促進申請人與被執行人開展溝通與對話，大步提高執行和解率，達成法律效果與社會效果的高度統一。