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文憑是一個人學識、學歷的標志，是一個學者基本的通行證，但是當一個人辛辛苦苦最終拿到的文憑，被認為不合法或國家不承認時，你心中的茲味一定是焦急而又滿腹苦水的。我國推行依法治國的方略，有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究是我國社會主義法制的基本原則。本文針對黨校文憑目前碰到的實際問題，進行了一些法律意義上的探討。

一、黨校文憑碰到的主要問題

今年3月19日，人民法院報和網上刊載了一篇題為“法院：拒絕中央黨校畢業文憑報考司法考試合法”的文章，說甘肅玉門市司法局以“黨校文憑未被國家教育部認可”為由不準黨校畢業生參加司法考試而產生的行政訴訟。最后法院認為，司法局嚴格按照國家司法部和國家教育部的文件要求作出的不給原告報名的行為屬于合法行政行為，當庭駁回了原告的訴訟請求。這之前的2002年1月和2001年4月，廣州市民劉某與廣東省司法廳和貴州綿屏縣王某與貴州省司法廳也因“黨校文憑不具有法律效力”等提起了行政訴訟或行政復議。在此期間，全國司法考試、自學考試、現代遠程教育等都普遍拒絕了黨校文憑者報考。在此之前，工程技術、經濟、銀行、國安等行業不認可或不完全兌現待遇的情況早已存在……

黨校被大家譽為是共產黨的“黃埔軍校”，歷來具有極高的威望。黨校開辦學歷教育近20年來，已畢業專科、本科和碩士、博士研究生眾多，長期以來黨校文憑一直暢通無阻，畢業生遍及全國各行各業，在國家的建設事業中發揮著重要的作用。近來的文憑風波打破了大家的沉靜，大家多年潛心奮斗的結果打了水漂，一時間大家議論紛紛，憤憤不平，由此產生了不少糾紛和混亂。黨校文憑合法性問題已成為當前社會的一個熱點和焦點問題。

二、有關法律和政策規定

我相信，出現上述問題絕不是一個簡單的原因，可能應該從我國的制度、體制、法律和政策等根本性方面去理解和尋找答案。為此，我查遍了我國的有關法律法規規章和黨內法規、規范性文件等，有如下有關規定。

（一）、法律規定

1、憲法。中華人民共和國憲法在序言中明確指出，中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，堅持社會主義道路，把我國建成為富強、民主、文明的社會主義國家。第十九條規定，國家發展社會主義的教育事業，國家舉辦各種學校，發展中等教育、職業教育和高等教育。

2、立法法。中華人民共和國立法法第三條規定，立法應當遵循憲法的基本原則，堅持中國共產黨的領導。第九十三條規定，中央軍事委員會根據憲法和法律，制定軍事法規。軍事法規、軍事規章在武裝力量內部實施。

3、教育法。中華人民共和國教育法第二條規定，在中華人民共和國境內的各級各類教育，適用本法。第十四條規定，高等教育由國務院和省、自治區、直轄市人民政府管轄。第十五條規定，國務院教育行政部門主管全國教育工作，統籌規劃，協調管理全國的教育事業。第二十條規定，國家實行學業證書制度。國家批準設立或認可的學校及其教育機構按照國家有關規定，頒發學業證書或其它證書。

4、高等教育法。中華人民共和國高等教育法第二條規定，中華人民共和國范圍內從事高等教育活動適用本法。第十三條規定，國務院統一管理全國的高等教育事業。第十四條規定，國務院教育行政主管部門主管全國高等教育工作，管理由國務院確定的主要為全國培養人才的高等學校。

（二）、黨內法規及政策規定

1、中國共產黨章程。黨章在總綱中指出，中國共產黨領導人民在建設物質文明的同時，應當大力發展教育、科學、文化事業。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地獨立負責地協調一致地工作。第十條規定，黨是根據自己的綱領和章程，按照民主集中制組織起來的統一整體。第十五條規定，有關全國性的重大政策問題，只有黨中央有權作出決定，各部門、各地方的黨組織可以向中央提出建議，但不得擅自作出決定和對外發表主張。黨的下級組織必須堅決執行上級組織的決定。第二十一條規定，在黨的全國代表大會閉會期間，中央委員會執行全國代表大會的決議，領導黨的全部工作，對外代表中國共產黨。

2、中共中央（1983）14號文件。制定的“關于實現黨校教育正規化的決定”指出，各級黨校的培訓班、理論班，都要實行考試、考核制度和學歷制度，根據入學前的文化水平和入學后的學制、所學課程，經考試合格者，取得同國民教育相當的學歷和待遇。

3、中共中央（1990）15號文件。印發的“關于加強黨校工作的通知”中提出，黨校辦學方式，主要是脫產學習，也可函授、面授相結合。中央黨校和省級黨校學制二年以上班次的學員，學完必修課程，經考核合格的，可同時享受相當于國民教育相應學歷的有關待遇。

4、中共中央（1994）5號文件。印發的“關于新形勢下加強黨校工作的意見”中指出，中央和各省、自治區、直轄市委黨校舉辦的學制二年以上的長期班次，學員學完必修課，經考試合格的，授予黨校學歷，可享受國民教育相應的有關待遇。

5、中國共產黨黨校工作暫行條例。中共中央1995年9月在制定此條例中規定，中央黨校和省、自治區、直轄市委黨校舉辦的學制二年以上的長期班次，學員學完必修課程，經考核合格者，授予黨校學歷，可享受國民教育相應學歷的有關待遇。

三、合法性分析

縱觀上述法律和規定，依照我國法制理論，就黨校文憑的合法性而言，不應該存在問題，有關部門不應拒絕黨校文憑的通行。理由如下：

（一）、我國的教育體制

上述法律和政策表明，我國的立法主體是國家機關，而黨的各級機關沒有立法權，也沒有單獨的法律來調整。憲法規定全國人大是國家最高權力機關，是在國家政權體系中針對行政機關和司法機關而言的，政黨不納入政權體系。從政治權力運行順序看，政治領導、立法權、行政權和司法權構成國家的權力運行統一體[1]。

在管理體制上，依照憲法和法律組建的國家機關，依照黨的綱領和章程組建的黨組織和依照軍事法規管理的武裝力量是三塊相對獨立的整體。他們都有自己獨立適用和互不交叉的法律體系，都自上而下地建立了各自完善的組織機構和領導機關，所屬的教育管理部門都是同級機構的重要部門[2]。由此在全國范圍內產生了國民教育、黨校教育和軍事院校教育三塊相對獨立和并存的教育體制，這是客觀事實，也是我們中國特色的社會主義教育體制的現實結構。

我國實行依法治國的方略，江總書記在十五大報告中明確指出：依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務。國家的管理體制和大政方針是十分清楚的。搞清這個問題，對理解和解決上述問題是十分重要的。

（二）、黨的政策與法律之間的關系

法制理論表明，中國共產黨是我國的執政黨，黨的方針政策往往具有國家意志的屬性；憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程。黨的政策指導法制建設的各個環節，法律是定型化、規范化、條理化的黨的政策，兩者是相互作用、相輔相成、互為根據的。在執法和司法中，要把嚴格依法辦事與堅持黨的政策指導有機的結合，而不能相互對立。由于黨的政策的國家意志屬性，黨的政策長期以來都常常具有法律的作用[3]。

（三）、法律賦予的學歷教育管理權

首先，教育管理權受教育體制的制約。國家教育行政部門的學歷教育

管理權是國務院授權和教育法、高等教育法賦予的；而黨校不隸屬于國務院，教育法、高等教育法也只字未提黨校管理，黨校是中共中央的一個重要部門，其學歷教育管理權是中共中央授權和中國共產黨黨校工作暫行條例等黨內法規賦予的。就象中央軍委總政治部的學歷教育管理權是中央軍委授權的，是軍事法規賦予的一樣，近來教育部、司法部就有通知，在司法考試和自考報名中，對蓋有中央軍委總政治部鋼印的文憑都認可，然而這同樣是教育法和高等教育法中沒有規定的。另外，大家可以去看，教育部印發的“中國大學排行榜”中根本就沒有軍事院校、黨校等，認可黨校文憑就象認可軍事院校文憑一樣是應該的。

其二，我國法律只明文政體關系。黨的各級機關不屬于國家機關的范疇，法律中都不明文黨的各級機關，但是在行政法和刑法的司法實踐中都把其歸入國家機關對待，這是鐵的事實。相應的，黨校文憑與國民教育文憑一視同仁怎么就費解呢？

其三，法律規定也是清楚的。按照憲法嚴格地講，我國現行的教育法也只調整國家行政機關管轄內的各級各類教育，而無權涉及黨的機關、軍事機關及司法機關的教育管理。故此，1995年3月教育法頒布后同年9月中共中央制定了對黨校的《條例》，最后1998年8月頒布的高等教育法在國務院授予教育主管部門管理權時，就明確規定：管理由國務院確定的主要為全國培養人才的高等學校。而國務院管轄權之外的，由中共中央確定的黨校高等教育本來就不在此列，這是十分清楚的。

（四）、幾個關鍵問題的理解

首先，關于黨校文憑“國家不承認”、“不具有法律效力”的說法。一所學校要達到國家承認和所發文憑具有法律效力，不外乎這所學校的設立要經國家授權的部門批準，所發文憑不得違反國家有關制度。中央黨校和各省級黨校，都是中共中央按照黨章授權設立的黨內教育管理部門，所制定的條例中明確規定了黨校學歷制度，所招學生學完規定課程，考試合格發給畢業文憑，是完全符合國家教育規程的。說國家不承認和不具有法律效力是沒有根據和不負責任的。

其二，關于“教育部不承認”的說法。上述我們已知道，除國民教育一塊外，黨校和軍事院校文憑都已經超出教育部的權限，這種說法可能是一些單位的誤解，加之，我們至今也未發現教育部有此明文通知。至于非國民教育文憑就遭到禁止，那更是不對的，文憑作為人們受教育和學識的一種憑證，作用是全方位的，限制文憑通行渠道沒有法律根據。至于黨校文憑在理、工、農、醫、經濟等行業的專業上由于不屬于國家規定的“相同或相近專業”而禁止通行，這是我們能理解的，這不是國家不承認，也不是不合法。

其三，關于黨校文憑“待遇”的認識。中共中央多次對黨校文憑都明確規定：可享受國民教育相應學歷的有關待遇。這里“待遇”一詞是關鍵，有的單位和領導將待遇僅理解成是工資待遇或是提拔干部的條件，這可能是片面的。待遇一詞既包括物質報酬待遇，也包括權利、社會地位的待遇，它是政治、工作、生活在內的廣泛領域人們的一種基本的通行證。所以，有的單位借此限制黨校文憑應有的作用和權利也是不妥的。

其四，訴訟判決也未認定黨校文憑不合法。依據法官法、檢察官法和律師法的規定，我國報考司法考試的學歷條件是：高等院校法學本科以上畢業。除非是非法的高等院校和非法的文憑而外是不能拒絕的。請注意，前面甘肅玉門的訴訟被法院當庭駁回，并非是黨校文憑真的不合法，而是“玉門司法局嚴格按照國家司法部、教育部的文件要求作出的不給原告報名的行為屬于合法行政行為”。也就是說司法局的程序合法，法院并未就黨校文憑的實體合法性作出判決！此外，據了解，廣東的訴訟最終也是程序上的糾紛；貴州的行政復議更是，報名和考試都通過了，又不發律師資格證，公平竟爭的結果都不算，又怎么體現國家鼓勵自學成材的方針呢！總之，也都沒有說黨校文憑不合法不準參加司法考試。

（五）、關于依法行政問題

黨內是按黨章和黨內法規組織管理的一個獨立的整體，就象組織部、宣傳部、統戰部等沒有單獨的法律一樣，黨校也不可能由國家單獨立法或用行政法規來調整。按照行政執法依據的適用原則，在法律法規、規章和規范性文件中，雖然法律規范的表現形式不同，效力等級不同，但只要其中某一形式有所規定，且與高層次間的法律規定不相抵觸，就應當在其效力范圍內予以執行，不得以其效力等級的高低為由置之不理或拒絕執行[4]。執行中共中央就黨校文憑的規定當然符合這一原則。

反之，國家在教育法第七十五條規定，違反國家有關規定，舉辦學校或其它教育機構的，由教育行政部門予以撤消，對直接負責主管人員和其它責任人員，依法給予行政處分。第八十條規定，違反本法規定，頒發學位證書或者其它學業證書的，由教育行政部門宣布證書無效，責令收回或者予以沒收。黨校既未被撤消，文憑也未被明文宣布無效，更沒有被收回，這不正說明一直在辦的黨校學歷教育是合法的嗎？否則，依照教育法，教育行政部門執法不嚴，違法不究，既不是也違法了嗎？所以這種認識和說法是不對的。

我國的私法自治原則是“法不明禁止，公民就可為”，而公法原則是“法不明授權，政府不得為”。對于黨校文憑，我國的所有法律法規都沒有明文規定，更沒有否定黨校文憑的合法性，作為依法行政的政府有關部門都不應該無根據的限制其通行。

參考文獻

[1]周旺生主編立法學教程法律出版社1998年版86頁

[2]萬福義主編中國共產黨建設大辭典山東人民出版社2001年版

[3]程連昌主編全國公開選拔黨政領導干部考試試題習題集中國人事出版社2000年版345-347頁

[4]李仕唐主編綜合行政執法教程云南省人民政府法制局1996年版66頁