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“入世”對于中國的影響是深遠而全方位的，其中一個重要方面恐怕就是對于中國法制的影響。因為WTO是由各成員方政府簽約成立的國際經濟組織，其各項法律文件中規定的一系列關于國際經濟貿易的法律制度，要求各成員方政府負責實施，根據WTO各種協定所產生的權利義務也主要由成員方政府來承擔。因此，加入WTO對于我國的法制特別是行政法制到底具有哪些影響，提出了哪些方面的挑戰？我們應當如何回應這些影響與挑戰？這無疑是擺在中國法學與法律界、特別是行政法學界的一個現實課題。最近，北京大學法學院憲法與行政法專業的部分博士生在導師羅豪才教授的主持下，就“入世”與中國的行政法制問題進行了深入的討論。清華大學法學院教授于安、北京大學法學院講師王錫鋅、全國人大常委會法工委國家法室副主任陳斯喜、國務院法制辦方軍，以及憲法與行政法專業在讀博士生十余人參加了討論。討論中所發表的見解，對于人們更清楚、更深入地了解“入世”對于我國的行政法制建設意味著什么不無裨益。為此，我們特將討論內容整理發表，以供關注這一問題的人們參考與借鑒。

一、“入世”將凸顯行政法在我國整個法律體系中的地位與作用

參加討論的專家學者指出，加入WTO為我國完善行政法制建設，加快行政法治化進程提供了一次空前的機遇，行政法在我國整個法律體系中的地位會得到很大的提升，行政法將在我們依法治國，建設社會主義法治國家的進程中發揮更重要的作用。因為WTO在推進貿易自由化、經濟全球化的過程中，各成員方的政府扮演著積極推動的角色。作為WTO重要組成部分的《關貿總協定1994》第24條（12款）規定：“締約國（方）應采取一切可能采取的合理措施，保證在它的領土內的地區政府和當局及地方政府和當局能遵守本規定的各項規定?！痹搮f定第十條規定，締約各國（方）應以統一、公正和合理的方式實施依據協定應當公布的法律性規定、司法判決和行政決定。從這些規定中即可看出，WTO對于一個成員方的法律制度有著自己的標準和要求，加入WTO，就意味著成員方自己的有關法律制度必須進行相應的調整和改變。因此，中國加入WTO后，立即面臨著自己的有關法律制度如何適應WTO要求的問題。由于WTO對一個成員政府如何確保WTO規則在本區域內的實施和遵守以及成員政府對于經濟貿易領域的管制應當與WTO規則相一致等方面都有具體而明確的要求。因此，加入WTO后中國法制面臨挑戰最直接、最具體的領域就是行政法領域。這種形勢必然會對我國的行政法制建設提出新的要求，并且促使我們更加重視行政法制的作用。而且，WTO是一種以市場經濟為取向的國際經濟組織，我國正在致力于建設社會主義市場經濟體制，與歐美發達國家的市場經濟由自由競爭到政府有限干預這一發展進程不同，我國是由計劃經濟向市場經濟過渡，我國市場經濟建設相應也屬于政府主導模式，政府在權力收縮、市場培育、規范市場秩序、實施宏觀調控等多方面都起著主導作用。市場經濟就是法治經濟，政府發揮建設市場經濟的主導作用，必須在法治化的框架下進行，這也對規范政府權力的行政法制建設提出了更高的要求。由此可見，無論是適應加入WTO的需要還是建設社會主義市場經濟的要求，都有賴于行政法發揮引導、規范、調控、激勵等功能，從而使得在今后相當一個時期內我國行政法制建設處于整個法治進程的重要位置。

二、“入世”對我國行政法制建設提出了新的要求

參加討論的同志指出，與加入WTO后我國政治、經濟和社會生活賦予行政法制的重要地位和寄予的巨大期望相比，我們的行政法制建設不論是觀念、制度，還是實踐，都還存在一定的差距，需要我們在最短的時間內按照“入世”的要求和建設市場經濟的需要，加以調整、改進和完善。具體來說，現行行政法制不適應和亟待完善之處主要體現在以下幾個方面：

政府角色有待于進一步準確定位。有的同志指出，無論是世貿規則還是市場經濟都對政府在市場經濟生活中的角色定位有嚴格的要求，政府既不能越俎代庖，過多地介入和干預市場經濟，甚至直接進入市場充當“運動員”，又必須當好市場經濟的“裁判員”和“服務員”，維護公平的市場秩序，創造良好的市場環境。這種既不能越位又不能失職的要求確實非常嚴格，對于正在進行從計劃經濟條件下到市場經濟條件下的角色轉換的我國各級政府而言，達到這一要求就更為艱巨。因為，一方面受長期的計劃經濟模式的影響，我們的一些政府機關及其工作人員還習慣于“全能政府”、“保姆政府”，因而轉變觀念、政府權力收縮、從市場領域大踏步退出的任務還相當繁重；另一方面，由于中國社會欠缺市場經濟的傳統，我們的市場經濟建設只能是政府主導型，這又決定了我們的各級政府在市場經濟建設中必須扮演比先進的市場經濟國家的政府更為積極主動、更為關鍵的角色。如何處理這“一退一進”之間的關系，避免進退失據，無所適從，這無疑是各級政府必須嚴肅思考的問題，也是我們的行政法制建設亟需解決的問題。

經濟與貿易領域的法制有待進一步完善。檢視我國現行法制，特別是與世貿組織規則相關的法制領域，我們就會發現，它們與世貿組織的規則和原則還有很大的距離。盡管改革開放以來，我國一直在加強法制建設特別是市場經濟方面的法制建設，公司法、對外貿易法、證券法、商業銀行法、產品質量法、反不正當競爭法、消費者權益保護法、商標法、專利法、著作權法等許多市場經濟急需的基本法律相繼頒行，與此相關的法規以及其他規范性文件更是蔚為大觀。然而，這些現行的法律法規大多制定于我國市場經濟體制發育初期，囿于各種主、客觀條件，立法者對于市場經濟的規律要求認識尚不深刻，更不用說在立法中考慮到未來加入世貿、適應全球經濟一體化的需要了。這就導致了許多立法帶有濃重的計劃經濟體制的痕跡，與世貿規則的要求更是大相徑庭。比如，世貿規則要求成員國（方）對所有企業一視同仁，實行“國民待遇”，而我國現行法律中規范市場主體法律就有公司法、全民所有制工業企業法、鄉鎮企業法、中外合資經營企業法、中外合作經營企業法、外資企業法等等，企業名稱不同，性質不同，法律地位和待遇也差別很大。再如，世貿規則要求逐步取消非關稅貿易壁壘，取消對外資準入領域的限制，取消對外商投資企業在本地含量、出口比例、外匯平衡和技術轉讓的強制性要求，而我國的現狀恰恰相反，在眾多的管理對外經濟貿易和外商投資的行政法規和政府部門規章里，充滿了非關稅貿易壁壘的設置，對外商投資則在投資領域、投資比例、出口比例、外匯平衡和技術轉讓等多方面設置了禁區和門檻。另一方面，在世貿規則允許和鼓勵的維護公平競爭、保護成員國（方）幼稚產業的立法方面，我們同樣存在很大的欠缺。在反傾銷和反補貼方面，中國政府于1997年頒布了《中華人民共和國反傾銷和反補貼條例》，總算結束了我國自己的產品在境外長期屢遭傾銷指控、在境內受到越來越多的外國受補貼產品的低價競爭而沒有任何法律自衛手段的尷尬狀態，但在保護國內幼稚產業方面，我們就沒有那么樂觀了。時至今日，我們一方面早已意識到一旦加入世貿，我國的汽車、信息等關系到國計民生的重要產業將面臨國外相關產業激烈競爭的嚴重壓迫，另一方面我們卻遲遲未能出臺依據世貿規則制定的保護國內幼稚產業的法律、法規。在反壟斷方面，我們面臨的形勢同樣嚴峻。一方面，入世之后隨著中國市場的逐步全面開放，外國企業必定會乘勢而入，不能排除一些國際大型企業利用自己的先天優勢在中國市場上進行壟斷以牟取暴利的可能；另一方面，我國在吸引外資的過程中，已經形成了在若干行業外商直接投資比重過高的格局，如在轎車行業中，外商投資企業占68％，在電梯行業占70％，彩色顯像管占65％，程控交換機占90％，移動電話通訊設備占100％。在這些領域占絕對優勢地位的外商投資企業，會不會濫用其優勢甚至是支配地位，牟取高額利潤，壓制國內投資者或者損害國內消費者的利益？這一切，都需要我們未雨綢繆。然而，到目前為止，我國的反壟斷立法仍處在分散、凌亂、層級低的初級階段，與前述的嚴峻形勢很不相稱。上述種種局面如果不盡快改變，入世之后一大堆法律方面的困難與麻煩就會接踵而至，將使我國政府處于非常被動的境地。

政府管制的透明度有待進一步增強。如前所述，WTO并不一概否定政府管制，但是對政府管制的透明度有著明確的要求，凡是經貿領域里的行政規定和行政措施都要求公開，并且以“統一、公正、合理的方式實施”。然而，恰恰是在這一點上，我們的現狀離WTO規則的要求存在著不小的距離。管制設定得過多、過濫、過亂情形依然存在；在政府管制的“武器庫”里，一些半公開甚至是秘密的“紅頭文件”為數不少；一些地方不顧國家法律和中央政令，自行設定管制措施，地方保護和部門保護大行其道……所有這些，都與WTO的要求大異其趣。目前我國政府管制中存在的問題集中體現在現行的行政審批制度上。行政審批制度是直到目前為止我國各級政府管制的重要手段，從中央政府一直到縣一級政府以及行政部門都分別擁有層次不同的設定和實施行政審批事項的權力，尤其是在地方各級政府及所屬部門當中，行政審批事項設定的隨意性不同程度地存在著，這更增加了行政審批的數量和隱秘性。在我國“入世”前一段時期，地方各級政府清點行政審批事項數量都是動輒以千計，如上海的2027項，重慶的1106項，鄭州的2308項。盡管當前各地都在按照“入世”的要求對這些行政審批事項進行大規模清理，削減幅度大都在30％—40％甚至一半以上，但由于行政審批事項的設定無法可依，人們對其是否會“強烈反彈”心中無底，由此對當前行政法制建設提出了一個迫在眉睫的課題-制定行政許可法，完善行政許可制度。只有制定一部科學合理的行政許可法，真正解決行政審批事項的設定范圍和種類、設定權限、設定程序等一系列關系到行政審批的性質和地位的重大問題，將行政色彩濃厚而公開性差的行政審批改為法治色彩強烈而透明度高的行政許可，并將許可的設定范圍限定在一定的經濟社會領域之內，將許可的設定權限控制在一定層次的機構之內，將許可程序法定化、公開化，這樣才能有效解決政府管制的透明度和“統一、公正、合理”問題，防止任何一個“紅頭文件”就可以隨意自我賦權，設定行政審批的現象發生。

政府管制機構的中立化問題亟待解決。在當代社會中，政府管制不僅客觀存在，而且為經濟與社會發展所必需。在討論中有的同志指出，問題不是要不要管制的問題，而是如何管制的問題。不僅管制的依據要法定化，要公開、透明，而且實施管制的機構要能夠做到客觀公正，這就給我們的行政法制建設提出了一個管制機構的中立性問題。分析我國目前各類管制機構的狀況不難看出，在中立性問題上存在著兩個方面的缺陷。一個方面是管制機構利益化傾向導致難以中立。例如，有的管制機構同時又是被管制行業的主管部門，與被管制行業存在著千絲萬縷的利益聯系，有的甚至自身也是市場主體，這就決定了其實施的管制很難公正；又如，有的管制機構根據所有制形式的差異對不同性質的企業采取不同的管制措施，而不是基于市場主體平等的原則一視同仁，這種厚此薄彼亦有利益的因素在作怪；再如，有的管制機構由于行政體制等方面的原因，與管制地域的利益關系緊密，這種情形同樣造成了管制偏離中立的坐標。另一方面，國內一些地方和部門受到很長一個時期以來招商引資政策和習慣的影響，把招商引資與政績掛鉤，而對國內民間資本卻忽視不用，造成管制的天平往往朝著國外和境外投資者的利益傾斜，不能做到在國外、境外投資者與內地投資者之間的中立與平衡。有的專家指出，要消除這種現象，實現政府管制機構的中立化，一方面是要通過深化經濟體制改革，真正徹底實現政企分開，割斷管制機構與被管制行業和地域的利益臍帶；另一方面則要通過完善相關立法，不僅在立法當中，而且在從事管制活動的人員當中切實確立“國民待遇”的觀念，凡是在“入世”時承諾向國外投資者開放的行業和領域，同時也應當向國內投資者開放，只有這樣才能真正體現國民待遇，使國內投資者能夠在同一個起跑線上與國外投資者公平競爭。

對行政行為的審查制度有待進一步完善。有的學者指出，WTO規則特別要求，締約各國（方）應保留或盡快建立司法的、仲裁的或者行政的裁判庭或程序，以便能夠特別對有關海關事項的行政行為迅速進行檢查和糾正。這一規定實際上是要求，對侵犯世貿組織原則和規則的行政行為必須具有足夠有效的、公正的救濟手段。應當說，在監督各級行政機關遵守世貿規則和我國政府所作的承諾方面，我國目前已經擁有了比較完備的法律手段和程序，我國的行政監察法、行政復議法與行政訴訟法，從行政權內部和外部兩個方面形成了對各級行政機關的監督制約機制。同時，這一機制也為各類法人和社會組織以及其他市場主體提供了制衡行政權力的救濟手段。然而，應當指出的是，這一機制無論從其結構本身還是從現運行狀況來看都有不盡如人意之處。一方面，由于上下級行政機關的“官官相護”以及眼下風行的“地方保護”、“部門保護”等因素的影響，并不是所有的行政違法行為都能夠受到依法追究；另一方面，也是更為根本的，則是這一機制尚未確立“司法最終裁決原則”，也就是沒有賦予司法權在解決法律爭端方面的最終權威，這既表現為在有的現行立法中還存在排除司法機關對某類行政行為的司法管轄權的條款，更表現在行政訴訟法將行政法規、規章以及其他規范性文件排除在行政訴訟的受案范圍之外的規定之中。很顯然，入世后一旦當事人特別是外籍當事人對我國有關政府部門的貿易管理決定不服而提起法律爭訟，我們就面臨著現有的救濟渠道不符合世貿規則要求的被動局面。因此，進一步修改行政復議法和行政訴訟法，使這兩個法律的規定和內在邏輯互相銜接，同時改善復議機構的地位，使復議機構和復議程序更加中立，更加合理，更加客觀公正，亦是當前行政法制建設當中不容忽視的課題。

總之，入世對我國行政法制建設提出了嚴峻挑戰。需要我們解放思想，勇敢面對，及時、大膽地對行政法制建設的思路、步驟作出調整。首先，需要重新思考過去一貫堅持的、實踐也證明行之有效的摸著石頭過河的做法是否還繼續有效，有的同志建議改變成熟一個制定一個的立法模式，根據WTO規則要求，采取整體推進模式，盡快制定一批綜合性行政法律，比如行政程序法。其次，需要重新思考分散的行政法制運行機制是否還繼續存在下去，有的建議適當集中行政執法權力，避免多頭執法。第三，需要重新思考現行的行政復議與行政訴訟分立并存局面是否合適，有的提出，隨著司法終局裁決原則的確立，經過復議的案件還可以向法院提起行政訴訟，這樣復議程序就變得多余而沒有效率，建議將行政復議與行政訴訟合一，建立統一的行政救濟途徑。