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信訪制度及其解決爭議機制的改革和創新是一個系統工程，應整體設計，整體施工。

信訪制度的功能是什么？是救濟，是監督，是解決爭議，是聽取民聲，反映民意，是維持社會穩定？抑或是所有這些功能兼有？

無論信訪制度是具有所有這些功能，還是具有這些功能之一，其發揮得怎么樣呢？就救濟而言，信訪者的怨聲有多少通過信訪消失了？就監督和聽取群眾呼聲而言，信訪者反映的問題有多少在信訪后被查處了，信訪者提出的建議有多少在信訪后被采納和實施了？就解決爭議和維持社會穩定而言，信訪者們通過信訪有多少不再重復信訪，生活和情緒都安定下來了？對于這些，我們沒有準確的量的統計，但是從目前全國各地、各部門仍不斷增長的信訪和一些地區群體性事件頻發的現實看，信訪制度功效的發揮并不盡理想。

當然，我們說信訪制度功效發揮不盡理想，并不是說它沒有發揮作用或僅發揮了很小的作用。事實上信訪制度在上述諸方面均是發揮了重要作用的。如果沒有信訪制度，各種問題、矛盾、爭議和糾紛肯定會更多，有些問題、矛盾、爭議和糾紛甚至可能會激化而導致重大損失。我們說信訪制度功效發揮不盡理想，只是說它本應該發揮更大的作用而沒有發揮，它解決了少量的問題、矛盾、爭議和糾紛，但卻對大量的問題、矛盾、爭議和糾紛無所作為或無能為力，甚至引發出新的問題、矛盾、爭議和糾紛。

這是為什么？是信訪制度本身設計不合理，還是我國整個救濟、監督和解決爭議機制（信訪制度只是這個機制的一個環節）設計不合理？抑或是二者均存在問題？

我認為，恐怕是二者都存在問題。就信訪制度本身來說，第一，信訪機構龐大而分散，立法機關、司法機關、政府以及政府的各個部門大多都設有信訪機構，但整個系統缺乏統一協調的機制，甚至缺乏統一的計算機聯網，信訪者一個問題可能同時找幾個機構，得到的答復和解決方案可能不一樣，甚至相互矛盾；第二，因為信訪機構分散，每個機構的工作人員即非常有限，有的幾個人，有的十幾個人，面對大量的信訪案件，不要說件件親自處理，就是件件親自過問處理結果在很多時候都是不可能的；第三，信訪機構沒有獨立處理問題的權限，一般實體問題（甚至某些程序問題）的解決均需請示行政首長，而行政首長的工作又是那么忙，一百個案件也許難以批示一二；第四，法律對信訪案件的處理沒有嚴格的程序規范，有的信訪機構對同一案件反復批轉下級機關或其他有關部門處理，下級機關或其他有關部門往往拖著不辦（有的甚至藉此懲治信訪人），信訪人即沒完沒了的反復信訪；第五，法律對信訪案件的處理大多沒有規定嚴格的實體標準，而行政首長對個案的批示、處理有時又太過隨意，以致調起了其他信訪者或非信訪者過高的“味口”，導致領導人解決了一個舊的案件，卻引發出十個、百個新的案件，有時還誤導一些人棄復議、訴訟等法律途徑而找領導人批示，但這些人往往是折騰一年半載，領導人批示卻下不來（領導人自然不可能對所有信訪人有求必應），到時他們想再走復議、訴訟途徑，但復議、訴訟時效已過，只得又回來再信訪，如此往復。

就我國整個救濟、監督和解決爭議機制而言，其問題在于：其一，缺乏整體設計，各種制度、各個環節之間相互協調和相互銜接不夠。例如，信訪與復議、信訪與訴訟如何協調和銜接，有時是復議、訴訟完了又信訪，信訪完了又復議、訴訟，有時是復議、訴訟不受理去信訪，信訪不受理又去復議、訴訟；其二，復議、訴訟門檻過高，限制過嚴，許多案件如通過復議、訴訟法律程序，問題本可獲得解決，但當事人一旦被迫踏上信訪之途，往往是不僅問題解決不了，人在信訪路上還下不來。因為其認為，再堅持堅持，似乎還有希望（因為有解決問題，甚至有問題解決得比復議、訴訟還好的先例），以致使信訪隊伍越來越大，上訪者越來越多；其三，在整個救濟、監督和解決爭議的機制中，有些環節基本沒有運作起來，或者沒有發揮應該發揮的作用，例如，人民代表，全國各級人民代表恐怕有幾十萬，他們如果能夠真正發揮聽取民聲、反映民意和監督政府的作用，信訪案件的大部分問題有可能解決。

由此可見，要解決目前信訪制度存在的問題，使信訪制度發揮其應發揮的功能，不僅要重構和創新信訪制度，而且要重構和創新整個救濟、監督和解決爭議機制：首先，要對目前過于分散的信訪機構進行整合，建立起統一的計算機聯網系統；其次，要建立類似國外議會督察專員或行政督察專員制度，統一協調各地各部門的信訪工作；第三，要修改《行政復議法》和《行政訴訟法》，擴大行政復議和行政訴訟的范圍，使大部分行政爭議能通過正式法律程序解決；第四，建立若干專門行政裁判所，處理諸如土地征用、房屋拆遷、工傷補償、交通和醫療事故糾紛等專門性爭議案件；第五，充分發揮人民代表的作用，人民代表（特別是全國人大代表）每月應設固定時間和地點接待選民，聽取選民的意見、建議和幫助選民解決有關他們自己難于解決的問題或為他們解決問題提供咨詢。

總之，信訪制度及其解決爭議機制的改革和創新是一個系統工程，應整體設計，整體施工。