導(dǎo)語：公務(wù)員法立法目的實(shí)現(xiàn)論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

《公務(wù)員法》（草案）第一條確立了《公務(wù)員法》的立法目的：“規(guī)范公務(wù)員的管理，保障公務(wù)員的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督，建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，促進(jìn)勤政廉政，提高工作效能”。這一立法目的可分為三個(gè)相對(duì)獨(dú)立，但又相互聯(lián)系的層次：第一個(gè)層次是“規(guī)范公務(wù)員的管理”；第二個(gè)層次是“保障公務(wù)員的合法權(quán)益”；第三個(gè)層次是“促進(jìn)（公務(wù)員隊(duì)伍）勤政廉政，提高工作效能”。至于“加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督”和“建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍”，此二者與“促進(jìn)勤政廉政，提高工作效能”是同一層次的目的，而并非是另外的獨(dú)立層次的目的。因?yàn)椤凹訌?qiáng)對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督”和“建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍”，都是為了“促進(jìn)勤政廉政，提高工作效能”。

《公務(wù)員法》（草案）確立的這三個(gè)層次的立法目的應(yīng)該說是比較全面、比較適當(dāng)?shù)摹栴}在于我們?nèi)绾稳?a href="http://www.uv63h8.cn/lunwen/xingzhenglunwen/xzhflw/200908/253311.html" target="_blank">實(shí)現(xiàn)這些立法目的，我們應(yīng)設(shè)計(jì)什么樣的具體法律制度和法律規(guī)范去實(shí)現(xiàn)這些立法目的。考察現(xiàn)行《公務(wù)員法》（草案）的整個(gè)內(nèi)容，應(yīng)該說，上述立法目的大多是有一定具體法律制度和法律規(guī)范加以保障，從而是能在一定程度上得以實(shí)現(xiàn)的。但是無庸諱言，現(xiàn)行《公務(wù)員法》（草案）設(shè)計(jì)的具體法律制度和法律規(guī)范也有某些欠缺和某些不科學(xué)處，并不能充分保障上述立法目的的實(shí)現(xiàn)，甚至有些具體法律制度和規(guī)范與相應(yīng)立法目的還存在不一致之處，即這些具體法律制度和規(guī)范不僅不能保障相應(yīng)立法目的的實(shí)現(xiàn)，反而可能妨礙相應(yīng)立法目的的實(shí)現(xiàn)。下面我們分別對(duì)之加以分析。

第一，關(guān)于“規(guī)范公務(wù)員的管理”

根據(jù)世界各國公務(wù)員管理的經(jīng)驗(yàn)，特別是法治發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范公務(wù)員管理的最重要途徑就是對(duì)公務(wù)員實(shí)行分類管理。沒有分類就不可能有規(guī)范管理，不可能有科學(xué)管理。因?yàn)椴煌悇e公務(wù)員行使著不同性質(zhì)的國家職能，而不同性質(zhì)的國家職能的運(yùn)作方式是很不相同的，從而要求不同的公務(wù)員管理制度與之相適應(yīng)。

在國外，公務(wù)員通常分為特別職公務(wù)員和一般職公務(wù)員、政務(wù)類公務(wù)員和事務(wù)類公務(wù)員。特別職公務(wù)員包括議員、法官、政府內(nèi)閣組成人員等，一般職公務(wù)員包括所有國家機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位中的常任文職人員。政務(wù)類公務(wù)員指通過選舉或任命產(chǎn)生，與執(zhí)政黨共進(jìn)退，行使決策職能的公職人員，如內(nèi)閣總理、部長(zhǎng)、政務(wù)次長(zhǎng)等，事務(wù)類公務(wù)員指通過考試或聘任產(chǎn)生，不與執(zhí)政黨共進(jìn)退，主要從事執(zhí)行性事務(wù)職能的公職人員，包括在國家機(jī)關(guān)中工作的副部長(zhǎng)（除政務(wù)副部長(zhǎng)外）以下的公職人員和在國有企事業(yè)單位中的公職人員。

根據(jù)分類管理的原則，各國公務(wù)員法通常只調(diào)整一般職公務(wù)員，即事務(wù)類公務(wù)員。有的國家的公務(wù)員法雖然將特別職公務(wù)員和政務(wù)類公務(wù)員也列為公務(wù)員的范圍，但明確規(guī)定法律的具體規(guī)范只適用于一般職公務(wù)員，即事務(wù)類公務(wù)員（如日本）.有的國家的公務(wù)員法則一開始即將特別職公務(wù)員和政務(wù)類公務(wù)員排除出公務(wù)員法的調(diào)整范圍（如法國）。

但是我們現(xiàn)在的《公務(wù)員法》（草案）卻將所有的“依照法律規(guī)定管理國家事務(wù)和履行社會(huì)公共事務(wù)管理職能、使用國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員”均納入公務(wù)員的范圍，由一個(gè)法律統(tǒng)一調(diào)整。即對(duì)完全不同性質(zhì)的公職人員，無論是考任、委任、聘任職人員，還是通過人大選舉產(chǎn)生或任命的政府組成人員、法官、檢察官；無論是國家機(jī)關(guān)工作人員，還是政黨、社會(huì)團(tuán)體的工作人員，均適用同樣的法律、同樣的制度。顯然，這不符合規(guī)范管理、科學(xué)管理的原則，而是將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“大一統(tǒng)”干部管理模式法制化。

首先，政黨和社會(huì)團(tuán)體不是由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，接受人大監(jiān)督的機(jī)關(guān)，也不是法律法規(guī)授權(quán)的組織，其工作人員不能直接行使國家公職，自然而然地成為公務(wù)員。否則，就與我國憲法確立的政治制度相矛盾。黨的機(jī)關(guān)的工作人員與國家機(jī)關(guān)工作人員的要求是很不相同的，例如，黨的機(jī)關(guān)的工作人員的錄用能向所有公民平等開放嗎？對(duì)黨的機(jī)關(guān)的工作人員的考核能適用與國家機(jī)關(guān)工作人員考核同樣的條件嗎？顯然不能。因此，將政黨和社會(huì)團(tuán)體的工作人員納入公務(wù)員法調(diào)整是不科學(xué)的。

其次，法官與政府工作人員的工作性質(zhì)完全不同，法官審理案件，只服從法律，而政府工作人員執(zhí)行公務(wù)，必須遵循下級(jí)服從上級(jí)的原則。為了保證法官的公正，其任用、考核、獎(jiǎng)懲、職務(wù)任免、乃至工資、福利等，都不應(yīng)該實(shí)行與政府工作人員相同的制度。將法官與政府工作人員同樣對(duì)待，同樣管理，這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“大一統(tǒng)”干部管理模式是與建設(shè)法治國家的要求不相適應(yīng)的，而且在實(shí)踐中已經(jīng)暴露出種種弊端。正因?yàn)槿绱耍覀冊(cè)谏鲜兰o(jì)末即已開始改革，單獨(dú)制定《法官法》，對(duì)法官進(jìn)行分類管理。現(xiàn)在我們自然沒有理由倒退回去，走回頭路。

再次，通過人大選舉產(chǎn)生或任命的政府組成人員與通過考試、聘任產(chǎn)生的一般政府工作人員在職位和工作性質(zhì)上也有重大區(qū)別，對(duì)之適應(yīng)統(tǒng)一的法律調(diào)整也是不適當(dāng)?shù)摹Ｍㄟ^人大選舉產(chǎn)生或任命的政府組成人員有嚴(yán)格的任期限制，任期結(jié)束，其就不再是公職人員。在任職期間，他們主要應(yīng)是向人大負(fù)責(zé)，接受人大監(jiān)督，從而對(duì)一般公職人員的考核、獎(jiǎng)懲、晉升、任免、辭退等制度不應(yīng)適應(yīng)于他們。因此，將此類人員納入《公務(wù)員法》調(diào)整也是有違規(guī)范管理、科學(xué)管理原則的。

第二，關(guān)于“保障公務(wù)員的合法權(quán)益”

“保障公務(wù)員的合法權(quán)益”是《公務(wù)員法》立法的第二個(gè)層次的目的。這一立法目的所針對(duì)的法律關(guān)系主體是作為管理對(duì)象的公務(wù)員，與前一層次立法目的“規(guī)范公務(wù)員的管理”所針對(duì)的法律關(guān)系主體不同，前一立法目的所針對(duì)的法律關(guān)系主體是管理者：使管理者科學(xué)管理，如要求對(duì)公務(wù)員分類管理等。“保障公務(wù)員的合法權(quán)益”與后一層次立法目的“促進(jìn)勤政廉政，提高工作效能”所針對(duì)的法律關(guān)系主體也不同，后一立法目的所針對(duì)的法律關(guān)系主體是社會(huì)公眾，是公務(wù)員服務(wù)的對(duì)象。“促進(jìn)勤政廉政，提高工作效能”是為了使公務(wù)員為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)和高效的服務(wù)。

《公務(wù)員法》（草案）為了實(shí)現(xiàn)“保障公務(wù)員的合法權(quán)益”的立法目的，設(shè)計(jì)了一系列的制度和規(guī)范，如職位保障制度、培訓(xùn)制度、辭職制度、工資、福利、保險(xiǎn)制度、申訴、控告制度以及其他權(quán)利規(guī)范。但是，這些制度和規(guī)范對(duì)于公務(wù)員合法權(quán)益的保障仍是不夠的。要實(shí)現(xiàn)“保障公務(wù)員的合法權(quán)益”的立法目的，還必須增加另外一些保障制度或保障措施。

首先，就公務(wù)員職位保障而言，僅有“非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退、處分”的規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更重要的在于程序保障。現(xiàn)在的法律草案對(duì)于免職、辭退，乃至開除這些涉及公務(wù)員“飯碗”的重要權(quán)益的行政行為，設(shè)定了哪些救濟(jì)程序呢？除了對(duì)于處分（開除是最嚴(yán)重的處分）設(shè)定的告知、陳述、申辯程序和對(duì)于免職、辭退、處分設(shè)定的申訴、控告程序外，幾乎再?zèng)]有提供其他程序保障，既沒有為當(dāng)事人提供事前聽證程序，也沒有為其提供事后復(fù)議、訴訟程序。對(duì)于被免職、辭退的公務(wù)員，甚至沒有提供陳述、申辯這種起碼的最低限度的正當(dāng)程序。為公務(wù)員提供陳述、申辯、聽證程序本不應(yīng)該存在任何理論或?qū)嵺`的障

礙，就是復(fù)議、訴訟程序，其理論上的障礙——所謂“特別權(quán)利關(guān)系”理論（行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部人員實(shí)施的行政行為不受司法審查）——實(shí)際上也早已過時(shí)，連最先創(chuàng)立這一理論的德國人都已在上世紀(jì)放棄了這一理論，我們?yōu)槭裁催€要堅(jiān)持呢？從實(shí)踐上講，免職、辭退、開除的案件并不會(huì)太多，從而也不會(huì)存在復(fù)議機(jī)關(guān)和法院承受不了的問題。因此，不為受到免職、辭退、開除處分的公務(wù)員提供復(fù)議、訴訟權(quán)利是很不合理的：一個(gè)公民罰款幾元錢都可以復(fù)議、訴訟，一個(gè)公務(wù)員被砸掉“飯碗”卻不能復(fù)議、訴訟，這很不公平。

其次，就公務(wù)員與上司的關(guān)系而言，下級(jí)服從上級(jí)，公務(wù)員必須服從和執(zhí)行上級(jí)的決定和命令，這是行政法律關(guān)系的基本要求。沒有這一條，政令就不可能暢通，行政管理的秩序就不可能保障。但是，根據(jù)現(xiàn)代法治原則，“下級(jí)服從上級(jí)，公務(wù)員必須服從和執(zhí)行上級(jí)的決定和命令”這一要求已經(jīng)不再是絕對(duì)的，在上級(jí)的決定和命令有明顯或重大違法的情形下，公務(wù)員可以不服從上級(jí)的決定和命令。行政法治原則之所以有這一發(fā)展，是人們通過無數(shù)血的教訓(xùn)而認(rèn)識(shí)到絕對(duì)的“下級(jí)服從上級(jí)”的極大危害性。例如，在某種突發(fā)事件（如洪水、火災(zāi)、地震等）出現(xiàn)時(shí)，上級(jí)由于不了解情況而了錯(cuò)誤的決定、命令，下級(jí)如果無條件執(zhí)行，可能造成千千萬萬人民生命和財(cái)產(chǎn)的損失；又如，在某種地方、部門利益的驅(qū)使下，上級(jí)因追求“政績(jī)”而作出可能造成自然、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的某種決定、命令（如修建或拆毀某一工程），下級(jí)如果無條件執(zhí)行，很可能給人們的生存環(huán)境造成災(zāi)難性的后果。因此，《公務(wù)員法》應(yīng)賦予公務(wù)員抵制上級(jí)明顯、重大違法的決定、命令的權(quán)利。這一權(quán)利不僅對(duì)于社會(huì)公益的維護(hù)是必要的，對(duì)于公務(wù)員個(gè)人權(quán)益的保障同樣具有重要意義。例如，上級(jí)命令公務(wù)員刑訊逼供，公務(wù)員如果不抵制，將會(huì)與上級(jí)一道構(gòu)成違法或犯罪；上級(jí)命令公務(wù)員捕殺國家保護(hù)的野生動(dòng)物，公務(wù)員如果不抵制，也將會(huì)與上級(jí)一道構(gòu)成違法或犯罪，受到法律追究。

再次，《公務(wù)員法》要實(shí)現(xiàn)“保障公務(wù)員的合法權(quán)益”的立法目的，應(yīng)增加公務(wù)員“勞動(dòng)爭(zhēng)議”的解決途徑。公務(wù)員具有雙重身分：其在代表國家行使公共職能時(shí)，方具有“公務(wù)員”身分；其通過執(zhí)行公務(wù)取得工資福利以養(yǎng)家糊口時(shí)，則具有“勞動(dòng)者”身分。作為“勞動(dòng)者”，其在勞動(dòng)條件、工作崗位和地區(qū)調(diào)動(dòng)、工資福利、休假、退休、退職等方面，與企業(yè)、事業(yè)單位的勞動(dòng)者一樣，不可避免地會(huì)與所在單位發(fā)生這樣那樣的爭(zhēng)議、糾紛。這種“勞動(dòng)爭(zhēng)議、糾紛”雖然具有特殊性，但同樣需要法律為之提供適當(dāng)?shù)慕鉀Q途徑和制度。企業(yè)的勞動(dòng)者與企業(yè)發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議時(shí)可通過勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁或民事訴訟解決；但公務(wù)員與所在單位發(fā)生“勞動(dòng)爭(zhēng)議”目前法律則未提供解決的途徑和制度。現(xiàn)在的《公務(wù)員法》（草案）雖然規(guī)定了人事爭(zhēng)議仲裁制度，但只適用于聘任制公務(wù)員。然而，聘任制公務(wù)員只占公務(wù)員隊(duì)伍的很小部分，對(duì)于公務(wù)員隊(duì)伍中占絕大多數(shù)的考任制人員來說，法律草案卻沒有為其提供解紛渠道：既無訴訟途徑，又不適用仲裁，其合法權(quán)益顯然難以得到充分有效的保障。

第三，關(guān)于“促進(jìn)勤政廉政，提高工作效能”

應(yīng)該說，《公務(wù)員法》（草案）設(shè)計(jì)的大部分制度和規(guī)范都是為這一立法目的服務(wù)的，其中最重要的制度有考試錄用制度、考核制度、職務(wù)升降制度、紀(jì)律處分制度、培訓(xùn)制度、交流制度、回避制度、辭退制度等。這些制度對(duì)于加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督，建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，最終實(shí)現(xiàn)促進(jìn)勤政廉政，提高工作效能的立法目的無疑是必要的。而且，立法起草者對(duì)這些制度的設(shè)計(jì)也是比較周密、比較科學(xué)的，從而是能夠比較有效地保障相應(yīng)立法目的的實(shí)現(xiàn)的。但是，無庸諱言，其中某些制度的設(shè)計(jì)也有不夠完善之處。

例如，法律草案第四章規(guī)定的考試錄用制度，起草者設(shè)計(jì)了報(bào)考人應(yīng)具備的三種條件：第一種條件為“基本條件”，由《公務(wù)員法》本身規(guī)定；第二種條件為“擬任職位的條件”，由用人單位規(guī)定；第三種為“其他條件”，由省級(jí)以上公務(wù)員綜合管理部門規(guī)定。第一種條件由法律規(guī)定，自然不存在問題。但第二種條件和第三種條件分別由用人單位和省級(jí)以上公務(wù)員綜合管理部門規(guī)定，法律又未對(duì)之設(shè)定任何限制，這就可能發(fā)生問題。用人單位和省級(jí)以上公務(wù)員綜合管理部門完全可能規(guī)定某些歧視性條件，如性別歧視（招男性不招女性）、出身歧視（招城里人不招鄉(xiāng)下人）、民族歧視（招漢族不招少數(shù)民族），等等。因此，法律草案在授予用人單位和省級(jí)以上公務(wù)員綜合管理部門規(guī)定招考條件時(shí)，一定要限制其不得規(guī)定歧視性條件。否則，其就完全可能規(guī)定歧視性條件（已有多起這樣的案例發(fā)生），如果這樣，一方面違反憲法平等原則，導(dǎo)致社會(huì)不公，另一方面，也不利于選拔和錄用優(yōu)秀人才，建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，最終實(shí)現(xiàn)促進(jìn)勤政廉政，提高工作效能的立法目的。

另外，為了促進(jìn)廉政，《公務(wù)員法》（草案）似乎還應(yīng)規(guī)定公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。在我國，公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度一直沒有建立起來。幾年前中央曾發(fā)文要求實(shí)行收入申報(bào)制度，申報(bào)的主要內(nèi)容是工資、獎(jiǎng)金、禮金等。但這種收入申報(bào)沒有多大意義：工資、獎(jiǎng)金就是不申報(bào)，人們也知道；正常人情送禮則沒有幾個(gè)錢，至于非正常送禮的收賄，其收禮人一般不會(huì)申報(bào)，要申報(bào)他當(dāng)時(shí)就不會(huì)收，除非他腦袋有問題。而財(cái)產(chǎn)申報(bào)則不一樣，任職前，官員要向相應(yīng)機(jī)關(guān)申報(bào)其個(gè)人和家庭的所有財(cái)產(chǎn)，任職中，官員要隨時(shí)申報(bào)個(gè)人和家庭增加的財(cái)產(chǎn)，離職時(shí)，其要接受審計(jì)，說明其所有現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)的來源。在這樣的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度下，公務(wù)員的腐敗問題顯然比較容易發(fā)現(xiàn)；同時(shí)，這種制度的存在對(duì)意欲腐敗的公務(wù)員會(huì)有一種威懾作用，使之不敢任意腐敗。因此，《公務(wù)員法》似應(yīng)確立這一制度，以更有利于實(shí)現(xiàn)該法促進(jìn)廉政的立法目的。