導(dǎo)語：我國非訴訟行政執(zhí)行制度問題論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：非訴訟行政執(zhí)行作為我國行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的主導(dǎo)形式，主要以阻止違法具體行政行為進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行過程為其制度內(nèi)涵和精神。我國非訴訟行政執(zhí)行制度是在改革開放以后逐步形成的，其形成和存在有認(rèn)識上的原因，也有現(xiàn)實(shí)需要的原因。我國非訴訟行政執(zhí)行制度存在缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)原則、司法權(quán)與行政權(quán)混同等弊端。建議將法院承擔(dān)的審查和執(zhí)行職能分開，審查職能繼續(xù)由法院承擔(dān)，執(zhí)行職能回歸行政機(jī)關(guān)；建立和完善法院的審查程序和行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法院裁定的程序。

關(guān)鍵詞：非訴訟，行政執(zhí)行，審查，強(qiáng)制

具體行政行為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)是具體行政行為自身效力的要求（具體行政行為具有執(zhí)行力），也是公共利益的體現(xiàn)。在具體行政行為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)受阻的情況下，需要使用公共權(quán)力強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)具體行政行為的內(nèi)容。對于強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)具體行政行為的內(nèi)容，我國目前采取兩種做法：一是由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行；二是由行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。由行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行又有兩種形式：一是訴訟強(qiáng)制執(zhí)行，即行政相對人對具體行政行為不服提起訴訟以后，法院經(jīng)訴訟審查，認(rèn)為被訴具體行政行為合法，并判決維持被訴具體行政行為。如果行政相對人仍不履行法院判決維持的具體行政行為，被告行政機(jī)關(guān)可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。這種執(zhí)行的依據(jù)是法院的判決和被判決維持的具體行政行為，故稱為訴訟強(qiáng)制執(zhí)行或訴訟執(zhí)行。另一是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為以后，行政相對人在法定期限內(nèi)既不提起行政訴訟，又不履行具體行政行為確定的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。這里作為執(zhí)行依據(jù)的具體行政行為是未經(jīng)過訴訟審查的具體行政行為。法院經(jīng)行政機(jī)關(guān)的申請，對未經(jīng)過訴訟審查的具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行，就是非訴訟行政執(zhí)行。在我國，具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行主要采用非訴訟行政執(zhí)行的形式。本文旨在對非訴訟行政執(zhí)行的有關(guān)理論和實(shí)務(wù)問題展開分析。

一、非訴訟行政執(zhí)行的內(nèi)涵和精神剖析

我國采用非訴訟行政執(zhí)行的法律依據(jù)主要有兩個方面：一是各行政管理領(lǐng)域單行法律、法規(guī)的規(guī)定；二是《行政訴訟法》第66條的規(guī)定。前者主要是就該法律、法規(guī)所涉及到的具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行問題進(jìn)行類別列舉規(guī)定，其中絕大多數(shù)規(guī)定了非訴訟行政執(zhí)行的形式；后者主要是在前述列舉規(guī)定的基礎(chǔ)上，對所有可執(zhí)行的具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行作統(tǒng)一和原則性安排，并認(rèn)可了以非訴訟行政執(zhí)行為行政強(qiáng)制執(zhí)行的主要形式。[1]

針對上述法律規(guī)定和實(shí)務(wù)中的做法，我國理論界和實(shí)務(wù)界對非訴訟行政執(zhí)行提出了不少見仁見智的觀點(diǎn)，較有代表性的有如下三種：

第一，申請法院執(zhí)行說。[2]該說突出行政機(jī)關(guān)的申請，并以此同行政機(jī)關(guān)依法自行強(qiáng)制執(zhí)行相區(qū)別。

第二，與訴訟執(zhí)行對照說。[3]該說突出法院作為行政執(zhí)行主體的地位，并以執(zhí)行程序和執(zhí)行內(nèi)容的不同，將非訴訟執(zhí)行同訴訟執(zhí)行相區(qū)別，且將二者統(tǒng)歸為行政訴訟法學(xué)上所研究的行政執(zhí)行。

第三，訴訟外強(qiáng)制執(zhí)行說。[4]該說將訴訟執(zhí)行以外的行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行和人民法院依申請（對具體行政行為）的執(zhí)行，都?xì)w入非訴訟行政執(zhí)行，故稱為訴訟外強(qiáng)制執(zhí)行說。

上述三種觀點(diǎn)對“非訴訟行政執(zhí)行”這一稱謂的態(tài)度是不一樣的。第一種觀點(diǎn)和第三種觀點(diǎn)稱“非訴訟行政執(zhí)行”，第二種觀點(diǎn)稱“行政訴訟法學(xué)上所研究的行政執(zhí)行中的一種”。為與訴訟執(zhí)行相區(qū)別，有學(xué)者進(jìn)一步解釋道：“申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，不是向人民法院提起訴訟。……申請不是訴訟，不需要經(jīng)過訴訟程序”。[5]

需要說明的是，到目前為止，除最高人民法院2000年3月的《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國〈行政訴訟法〉若干問題的司法解釋》（以下簡稱新《司法解釋》）第93條使用了與非訴訟行政執(zhí)行有關(guān)的“非訴行政行為”以外，我國現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)和司法解釋從未使用過非訴訟行政執(zhí)行的提法，非訴訟行政執(zhí)行純屬于學(xué)理用語。非訴訟行政執(zhí)行當(dāng)指符合下述條件的強(qiáng)制執(zhí)行：（1）執(zhí)行的主體是人民法院，但法院作為執(zhí)行主體實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，必須在作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或者生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人的申請下實(shí)施；（2）執(zhí)行的依據(jù)是生效的具體行政行為，并且是未經(jīng)過訴訟審查的具體行政行為；（3）法院依申請強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為是有條件的，概括地講，條件就是具體行政行為不存在重大違法情形；（4）被執(zhí)行的具體行政行為未經(jīng)過訴訟審查，但不是不經(jīng)審查就予以執(zhí)行。很明顯，非訴訟行政執(zhí)行不包括行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行在內(nèi)。

非訴訟行政執(zhí)行本質(zhì)上是在剝奪行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)情況下的制度設(shè)計。這種制度設(shè)計的目標(biāo)追求，當(dāng)主要是為了阻止違法的具體行政行為進(jìn)入執(zhí)行過程，保障行政相對人的合法權(quán)益不致因其未提起訴訟而受到違法具體行政行為的侵害。同時，采用非訴訟的形式，一方面是為了表明行政相對人在法定期限內(nèi)未行使訴權(quán)啟動訴訟程序，另一方面也是為了簡化程序，確保在較短的時間內(nèi)，使用較小的成本，完成合法具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行。我國的非訴訟行政執(zhí)行同美國和法國的法院執(zhí)行行政行為的制度比較接近，其所具有的制度內(nèi)涵主要是，先由處于行政機(jī)關(guān)和行政相對人以外的第三人地位的法院，對行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行的具體行政行為進(jìn)行法律評判，[6]然后再決定是否予以執(zhí)行，這充分體現(xiàn)了優(yōu)先保護(hù)相對人合法權(quán)益的價值取向，對于制約行政權(quán)力濫用，彌補(bǔ)因種種原因造成的行政案件數(shù)量少，法院難以通過訴訟審查否定違法具體行政行為的不足，也是有積極意義的。

通過上述分析，我們可以對非訴訟行政執(zhí)行的內(nèi)涵作如下揭示：非訴訟行政執(zhí)行，是在行政機(jī)關(guān)或生效具體行政行為權(quán)利人的申請下，人民法院經(jīng)過與訴訟審查不同的審查，裁定執(zhí)行生效具體行政行為的活動或制度。非訴訟行政執(zhí)行的特點(diǎn)有如下幾個方面：第一，執(zhí)行依據(jù)的行政性。法院非訴訟行政執(zhí)行的依據(jù)不是人民法院生效的裁判文書，也不是仲裁裁決書或有強(qiáng)制執(zhí)行力的公證文書，而是行政主體作出的已生效的具體行政行為，即有執(zhí)行內(nèi)容的具體行政行為。

第二，執(zhí)行方式的強(qiáng)制性和準(zhǔn)用性。非訴訟行政執(zhí)行都是在義務(wù)人不履行生效具體行政行為所確定義務(wù)的情況下，由法院根據(jù)行政機(jī)關(guān)或者具體行政行為確定的權(quán)利人的申請實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行，因而其執(zhí)行方式對義務(wù)人具有強(qiáng)制性，《行政訴訟法》和新《司法解釋》對非訴訟行政執(zhí)行的執(zhí)行方式未作規(guī)定，但最高人民法院原的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（以下簡稱原《貫徹意見》），對非訴訟行政執(zhí)行的執(zhí)行方式作了一系列規(guī)定。另根據(jù)新《司法解釋》第97條和原《貫徹意見》第114條規(guī)定的精神，非訴訟行政執(zhí)行可以準(zhǔn)用《民事訴訟法》規(guī)定的執(zhí)行方式。

第三，執(zhí)行對象的廣泛性。非訴訟行政執(zhí)行所要實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容是具體行政行為為行政相對人確定的義務(wù)，而義務(wù)的內(nèi)容是廣泛的，可能是款、物的交付，也可能是遷出房屋、拆除違章建筑和退出土地等行為。所有這些款、物和行為，都可以成為非訴訟行政執(zhí)行的執(zhí)行對象，因而，執(zhí)行對象具有廣泛性。

為進(jìn)一步界定非訴訟行政執(zhí)行的范圍，還有必要理清以下兩組關(guān)系：

一是非訴訟行政執(zhí)行與行政強(qiáng)制執(zhí)行的關(guān)系?？紤]到執(zhí)行依據(jù)的同一性和目標(biāo)追求的共同性，我們可以將行政機(jī)關(guān)的自行強(qiáng)制執(zhí)行和法院依申請所實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行統(tǒng)歸為行政強(qiáng)制執(zhí)行。換言之，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)實(shí)施的自行強(qiáng)制執(zhí)行和法院依申請實(shí)施的非訴訟行政執(zhí)行，共同構(gòu)成行政強(qiáng)制執(zhí)行或行政強(qiáng)制執(zhí)行制度。因此，可以將非訴訟行政執(zhí)行視為行政強(qiáng)制執(zhí)行的組成部分。

但是，在理論界和實(shí)務(wù)界存在從字面含義理解和認(rèn)識行政強(qiáng)制執(zhí)行的習(xí)慣。我國有不少行政法學(xué)教科書就把涵蓋行政自行執(zhí)行和法院非訴訟執(zhí)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行劃歸行政行為的范疇。[7]這種理解和認(rèn)識，對于從總體概況上把握行政強(qiáng)制執(zhí)行是有幫助的，但也存在過于粗疏和界定不準(zhǔn)確的問題。將非訴訟行政執(zhí)行與行政自行強(qiáng)制執(zhí)行共同置于行政強(qiáng)制執(zhí)行制度之下，主要是從確保行政義務(wù)實(shí)現(xiàn)、從執(zhí)行依據(jù)和執(zhí)行內(nèi)容相同或一致的角度考慮、設(shè)計的，但這絲毫不意味著對二者的差別、甚至屬性上的差別可以忽略不計。事實(shí)上，理論界和實(shí)務(wù)界對行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行屬于行政行為的范疇基本無異議，對法院非訴訟行政執(zhí)行的屬性，卻存在較大的爭議，并形成兩種截然不同的觀點(diǎn)：

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“行政決定（行為）強(qiáng)制執(zhí)行就其內(nèi)涵來說是行政機(jī)關(guān)的行政行為，而不應(yīng)該是其他國家機(jī)關(guān)的行為。人民法院依申請強(qiáng)制執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的行政處理決定，是行政強(qiáng)制執(zhí)行的繼續(xù)和延伸。人民法院實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，在某種意義上是受行政機(jī)關(guān)的委托，代行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。”[8]依此觀點(diǎn)，既然法院是應(yīng)行政機(jī)關(guān)的申請，受行政機(jī)關(guān)委托，代行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行，那么，法院的非訴訟行政執(zhí)行就理當(dāng)屬于行政行為。依此觀點(diǎn)，也極容易導(dǎo)出法院在非訴訟行政執(zhí)行中不必進(jìn)行審查，只需徑行執(zhí)行的結(jié)論。這顯然與新《司法解釋》的思路不相符，與非訴訟行政執(zhí)行本身的屬性也不一致。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國法院實(shí)施的非訴訟行政執(zhí)行屬司法行為。其理由主要有：其一，符合《行政訴訟法》第66條的立法本意。相對人不起訴，并不能說明具體行政行為合法，對相對人不起訴的具體行政行為，除非相對人自愿履行，行政機(jī)關(guān)要想強(qiáng)制執(zhí)行，原則上必須經(jīng)過人民法院的司法審查；其二，如果將法院的非訴訟行政執(zhí)行理解為具體行政行為的繼續(xù)，那么，法院對具體行政行為的執(zhí)行就成了被執(zhí)行的具體行政行為的有機(jī)組成部分，法院對該具體行政行為進(jìn)行審查就實(shí)屬沒有必要。這同建立非訴訟行政執(zhí)行制度，排斥或阻止違法具體行政行為進(jìn)入執(zhí)行過程的初衷不相符；其三，非訴訟行政執(zhí)行制度作為法院訴訟審查具體行政行為之外的一種審查方式、一種審查制度，可以體現(xiàn)突出保護(hù)相對人合法權(quán)益的精神。[9]筆者贊同這種觀點(diǎn)。

行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行和法院非訴訟行政執(zhí)行，這兩種屬性不同的執(zhí)行能否共同置于行政強(qiáng)制執(zhí)行之下？這需要從二者的共性中尋找答案。無論是行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行，還是法院非訴訟執(zhí)行，雖然屬性不同，但二者都是確保具體行政行為確定的義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的行為或制度，二者都以生效的具體行政行為為執(zhí)行的依據(jù)?？梢哉f，二者的目標(biāo)追求和執(zhí)行的內(nèi)容是一致的。不僅如此，面對不履行生效具體行政行為確定的義務(wù)的現(xiàn)實(shí)，從立法上來說，要么選擇行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行，要么選擇法院非訴訟行政執(zhí)行。這就產(chǎn)生了行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行和法院非訴訟執(zhí)行相協(xié)調(diào)的必要性。只有將二者置于共同的制度-行政強(qiáng)制執(zhí)行制度之下，才更有利于協(xié)調(diào)二者的關(guān)系。因此，筆者主張，行政強(qiáng)制立法應(yīng)將行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行和法院非訴訟行政執(zhí)行置于行政強(qiáng)制執(zhí)行之下，作通盤考慮并加以規(guī)范。

二是非訴訟行政執(zhí)行與訴訟執(zhí)行的關(guān)系。這里的訴訟執(zhí)行，僅指行政訴訟執(zhí)行。我國有學(xué)者認(rèn)為，“凡行政訴訟強(qiáng)制執(zhí)行，必須是執(zhí)行行政訴訟的司法文書，而不是執(zhí)行行政的法律文書。而執(zhí)行行政訴訟法律文書的組織，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，是人民法院或有執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)”。[10]這種分析和判斷實(shí)際上回答了兩個問題：一是行政訴訟執(zhí)行所執(zhí)行的法律文書應(yīng)是行政訴訟司法文書的問題。根據(jù)《行政訴訟法》和新《司法解釋》的規(guī)定，行政訴訟司法文書應(yīng)是法院的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政賠償調(diào)解書。二是行政訴訟執(zhí)行的執(zhí)行組織應(yīng)是人民法院和有執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)的問題，這有《行政訴訟法》第65條第2款和第3款的規(guī)定為依據(jù)。上述兩個問題的回答仍有遺漏的問題存在。遺漏問題之一，既然行政訴訟執(zhí)行所執(zhí)行的法律文書應(yīng)是行政訴訟司法文書，而行政訴訟執(zhí)行的執(zhí)行組織又可以是法院和有執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，這無異于說行政機(jī)關(guān)可以成為強(qiáng)制執(zhí)行法院行政訴訟司法文書的組織。這到底是怎么回事？上述分析和判斷沒有涉及。遺漏問題之二，行政訴訟執(zhí)行的執(zhí)行組織在何時何種條件下是法院？何時何種條件下是行政機(jī)關(guān)？上述分析和判斷也沒有涉及。

其實(shí)，行政訴訟執(zhí)行因執(zhí)行的司法文書內(nèi)容的不同而不同。為行文方便，這里僅以行政判決書作為典型例證展開分析。法院的行政判決（書）因?qū)Ρ辉V具體行政行為態(tài)度的不同，大致可以劃分為兩類：一類是撤銷被訴具體行政行為的判決，簡稱撤銷判決。對撤銷判決的訴訟執(zhí)行，往往是以作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被執(zhí)行人，執(zhí)行主體是法院，所執(zhí)行的法律文書也是法院的撤銷判決。這種訴訟執(zhí)行與本文所講的非訴訟行政執(zhí)行沒有本質(zhì)性聯(lián)系，故不在本文的研究之列。另一類是維持或部分維持被訴具體行政行為的判決，簡稱維持判決。這種判決的內(nèi)容和作用實(shí)質(zhì)上是認(rèn)可或部分認(rèn)可被訴具體行政行為的合法性和效力，經(jīng)法院生效判決維持的具體行政行為，其存在和效力至少在法律上是不容置疑的。對維持判決的訴訟執(zhí)行與對撤銷判決的訴訟執(zhí)行相比，就沒有那么簡單了。首先，維持判決的作出和生效，表明一個新的、以認(rèn)可或部分認(rèn)可被訴具體行政行為效力為內(nèi)容的訴訟判決產(chǎn)生了、生效了。與此同時，經(jīng)訴訟爭執(zhí)的被訴具體行政行為的合法性和效力，取得了維持判決的認(rèn)可。其次，維持判決的作出和生效，形成了兩個法律文書并存的局面，一個是行政判決，一個是具體行政行為。而且兩個法律文書之間有無法割舍的關(guān)系，具體行政行為及其引發(fā)的訴訟，是法院作出維持判決的導(dǎo)因，法院維持判決是具體行政行為的合法性和效力得到認(rèn)可的形式或結(jié)果。第三，由維持判決的內(nèi)容所決定，脫離開被維持的具體行政行為，僅僅對維持判決進(jìn)行訴訟執(zhí)行，不僅不是申請執(zhí)行者所追求的，而且也沒有實(shí)際意義。

筆者認(rèn)為，只有將對法院維持判決的訴訟執(zhí)行容納在對該判決維持的具體行政行為的執(zhí)行之中，對維持判決的訴訟執(zhí)行才有實(shí)際意義。毋庸諱言，無論從理論上分析，還是從《行政訴訟法》的規(guī)定來看，法院的行政判決是應(yīng)該和能夠通過訴訟執(zhí)行強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)其內(nèi)容的。但對行政訴訟維持判決，卻不便作這樣的理解。根據(jù)新《司法解釋》第94條關(guān)于“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行”（當(dāng)然有例外）的規(guī)定，經(jīng)過訴訟審查并被法院判決維持的具體行政行為，從法院維持判決生效之日起，其效力得到了法院正式的認(rèn)可，也具備了可執(zhí)行性。對這類可執(zhí)行的具體行政行為，完全可以比照非訴訟行政執(zhí)行的辦法處理，即法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行；法律、法規(guī)沒有賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，由行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行；法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行，又可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的，由行政機(jī)關(guān)選擇到底采用哪種執(zhí)行方式。與非訴訟行政執(zhí)行不同的是，被執(zhí)行的具體行政行為的合法性和效力已經(jīng)過法院的訴訟審查并得到了法院判決的認(rèn)可，法院受理這類具體行政行為的執(zhí)行，完全不必再進(jìn)行審查，而只須徑行執(zhí)行即可。由此看來，非訴訟行政執(zhí)行與行政訴訟執(zhí)行之間，在維持判決的執(zhí)行這一環(huán)節(jié)上，存在非常密切的關(guān)系。

二、我國選擇非訴訟行政執(zhí)行制度的原因和理由

從新中國建立到改革開放，我國基本上不存在行政強(qiáng)制執(zhí)行制度，也不存在作為行政強(qiáng)制執(zhí)行制度重要組成部分的非訴訟行政執(zhí)行制度。這是由我國當(dāng)時的體制和行政行為方式?jīng)Q定的。改革開放以后，高度集權(quán)的體制被沖破，社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了全方位的深刻的變化。以搞活企業(yè)為中心的經(jīng)濟(jì)體制改革，首先實(shí)行政企分開，并賦予企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人地位。這就使企業(yè)逐步擺脫了從屬于行政機(jī)關(guān)的地位，而成為行政法律關(guān)系中獨(dú)立的一方主體（外部行政相對人）。與經(jīng)濟(jì)體制改革相伴的其他方面的改革，也使行政機(jī)關(guān)與公民和其他社會組織之間的關(guān)系發(fā)生了類似的變化。這是問題的一個方面。另一方面，與行政相對人地位的變化相適應(yīng)，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、實(shí)施行政行為的方式也發(fā)生了深刻的變化，與隸屬型關(guān)系相適應(yīng)的行政指揮、行政命令、對人財物直接支配的方式逐步減少，而行政立法、行政許可、行政處罰、行政合同、行政強(qiáng)制執(zhí)行等間接管理方式，或從無到有，或適用的領(lǐng)域逐步擴(kuò)大，并逐漸成為行政行為的主要形式。發(fā)生這種變化的原因主要是，行政相對人在擺脫了從屬性地位以后，其所從事的經(jīng)營或其他社會活動，都有其特定的利益追求，都有可能置國家利益或公共利益于不顧，實(shí)施危害社會、危害公共利益的違法行為。改革要求行政機(jī)關(guān)減少或放棄行政命令等行為方式，但不是放棄所有的行政管理。在承認(rèn)行政相對人獨(dú)立地位的情況下，行政機(jī)關(guān)有權(quán)力、也有責(zé)任對違法的行政相對人進(jìn)行處罰或作其他相應(yīng)的處理。在相對人不履行行政處罰或其他行政處理等具體行政行為所確定的義務(wù)時，必須有相應(yīng)的公共權(quán)力確保上述義務(wù)內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。這是公共秩序的要求，也是具體行政行為自身效力的體現(xiàn)。在這種情況下，行政強(qiáng)制執(zhí)行制度便應(yīng)運(yùn)而生。

改革開放之初，面對行政相對人不履行具體行政行為所確定義務(wù)的實(shí)際情況，一些行政管理領(lǐng)域的單行法律、法規(guī)開始對執(zhí)行問題作出規(guī)定?；诋?dāng)時的理解，并根據(jù)各個行政管理領(lǐng)域的不同情況，確立了不同的模式。有的規(guī)定由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，有的規(guī)定由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行，有的規(guī)定既可以由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行，也可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，有的則對執(zhí)行問題未作任何規(guī)定。1989年制定的《行政訴訟法》在已有法律、法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上，試圖對行政強(qiáng)制執(zhí)行問題作較為統(tǒng)一的安排，便形成了該法第66條的規(guī)定。此后制定的單行法律、法規(guī)，都是在上述框架內(nèi)進(jìn)行模式選擇，即使對行政強(qiáng)制執(zhí)行問題未作規(guī)定，根據(jù)最高人民法院的司法解釋，也推定行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。[11]

無論從規(guī)定“可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行”的法律、法規(guī)在所有規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律、法規(guī)中所占比例來看，還是從《行政訴訟法》第66條和《司法解釋》第87條的一般性規(guī)定來看，行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，即非訴訟行政執(zhí)行，都是我國行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的主要組成部分，完全由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行的主要限于以下兩種情況：[12]一是需要及時執(zhí)行或現(xiàn)場執(zhí)行比較多、而在時間上不容行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的，如交通、治安和海關(guān)管理方面的強(qiáng)制執(zhí)行；二是涉及限制人身自由的行政處罰行為的強(qiáng)制執(zhí)行。除上述兩種情況外，我國法律、法規(guī)一般不專門賦予行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。需要強(qiáng)制執(zhí)行的，由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或具體行政行為確定的權(quán)利人申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

在上述制度框架內(nèi)，我國各級人民法院根據(jù)《行政訴訟法》和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，從1989年-1999年底，共受理非訴訟行政執(zhí)行案件1731917件，其中僅1999年就受理362863件。[13]非訴訟行政執(zhí)行案件的上升幅度和絕對數(shù)字都比較大?？梢姡覈窃V訟行政執(zhí)行在具體行政行為內(nèi)容的強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮著重要作用。

回顧我國非訴訟行政執(zhí)行的發(fā)展歷程，在90年代以前有關(guān)非訴訟行政執(zhí)行的闡述中，找不到回答為什么要選擇非訴訟行政執(zhí)行的文字，所能找到的倒是不贊成的意見。[14]90年代初期，面對我國非訴訟行政執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)，有的學(xué)者對實(shí)行非訴訟行政執(zhí)行的理由進(jìn)行了闡述。[15]但這些理由，側(cè)重于分析行政機(jī)關(guān)擁有較大行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的危害性和不適宜性，并沒有正面回答我國為什么主要選擇非訴訟行政執(zhí)行的問題。近來，有學(xué)者撰文指出，我國之所以要采取非訴訟行政執(zhí)行制度，主要是基于以下三方面的考慮[16]：一是對行政行為采用非訴訟行政執(zhí)行，可以由法院對行政行為審查后再予以執(zhí)行，這有利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。二是主要采用非訴訟行政執(zhí)行制度有利于集中行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，降低行政強(qiáng)制執(zhí)行的成本。如果每個行政機(jī)關(guān)都建立一支強(qiáng)制執(zhí)行隊(duì)伍，行政管理人員將會在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上成倍增加，這勢必增加行政強(qiáng)制執(zhí)行的成本，增加國家的財政負(fù)擔(dān)。三是由法院集中統(tǒng)一行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，有利于防止執(zhí)行過程中的違法亂紀(jì)行為，保證執(zhí)行行為的規(guī)范化，從而減少國家的賠償責(zé)任。上述對采用非訴訟行政執(zhí)行制度理由的闡述是有說服力的。但行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行制度同樣存在很多優(yōu)點(diǎn)，它至少在形式上有利于提高行政效率。

在我國，以“效率優(yōu)先，兼顧公平”為總體制度安排和政策取向的情況下，為什么會選擇至少在形式上不利于提高效率的非訴訟行政執(zhí)行呢？細(xì)加分析可以發(fā)現(xiàn)，至少還有以下幾個方面的認(rèn)識、觀念和事實(shí)的支持：

第一，視執(zhí)行權(quán)為司法權(quán)的認(rèn)識。該認(rèn)識的實(shí)踐依據(jù)源于刑事和民事執(zhí)行制度。我國在改革開放之初，關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行的法律規(guī)定僅限于刑事和民事訴訟法，而刑事強(qiáng)制執(zhí)行和民事強(qiáng)制執(zhí)行都是由法院或者在法院的指揮下實(shí)施的，因而，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)一直被人們視為司法權(quán)。既然強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是司法權(quán)，就只能由作為司法機(jī)關(guān)的法院行使，而不能由行政機(jī)關(guān)行使。

第二，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使涉及到對人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)強(qiáng)制措施的采取，需要嚴(yán)格的實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則的控制。[17]而在當(dāng)時，行政法和行政程序尚不為一般人所知或知之不多。加之1982年頒布的《民事訴訟法》（試行），已規(guī)定審理行政案件適用該法，[18]行政執(zhí)行案件屬于行政案件，將行政執(zhí)行案件交法院執(zhí)行也順理成章。再有，由作為國家專政機(jī)關(guān)的法院行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，既可以避免行政機(jī)關(guān)濫用執(zhí)行權(quán)損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，又可以維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

第三，法院地位和威信的提高及當(dāng)時法院執(zhí)行的有效性促使更多的法律選擇非訴訟行政執(zhí)行。改革開放之初，由于法律不健全和傳統(tǒng)觀念的影響，行政機(jī)關(guān)主要依政策辦事，在行政執(zhí)行環(huán)節(jié)上，表現(xiàn)為手段不多，力度不夠，威信不足；而法院基于其地位和威信，由它出面執(zhí)行可以彌補(bǔ)上述不足，[19]達(dá)到實(shí)現(xiàn)具體行政行為內(nèi)容的目的。這促使更多的法律選擇非訴訟行政執(zhí)行。我國非訴訟行政執(zhí)行的這一發(fā)展歷程，也從一個側(cè)面說明，“法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)，而不在于邏輯?！?/p>

第四，行政機(jī)關(guān)作為行政法律關(guān)系當(dāng)事人的一方的地位和對濫用權(quán)力的擔(dān)憂，也支配著對非訴訟行政執(zhí)行的選擇。我國既有的刑事和民事執(zhí)行，雖然都是由法院或者在法院指揮下執(zhí)行，但在法院內(nèi)部，作出執(zhí)行依據(jù)的機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)構(gòu)是分立的，即審執(zhí)分立，而且，刑事和民事執(zhí)行都是由處于中立者地位的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。這樣一種制度安排，對行政機(jī)關(guān)自己作出具體行政行為，再由行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行具體行政行為是一個沖擊。行政機(jī)關(guān)作為行政法律關(guān)系當(dāng)事人一方的地位和對行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)的擔(dān)憂，也影響著在行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行和法院非訴訟行政執(zhí)行之間，傾向于選擇非訴訟行政執(zhí)行。

如果上述分析能夠成立，則進(jìn)一步說明我國的非訴訟行政執(zhí)行制度是在行政行為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，因相對人既不提起訴訟又不履行而受阻的情況下，出于對濫用行政執(zhí)行權(quán)的擔(dān)憂和對執(zhí)行權(quán)屬于司法權(quán)的判斷，及對法院有較高的信任感而形成的。在非訴訟行政執(zhí)行制度形成的過程中，我國行政法理論在較長的時間內(nèi)，或保持沉默，或只作簡單應(yīng)時的分析，未能對該制度的建設(shè)提供充分學(xué)理研究的支持。

三、我國非訴訟行政執(zhí)行制度存在的缺陷和改進(jìn)的建議

從總體上看，我國非訴訟行政執(zhí)行制度是在一法先行規(guī)定，其他法律群起仿效的情況下形成的，帶有較強(qiáng)的自發(fā)性、漸進(jìn)性和盲目性。因此，其缺陷和問題也是明顯的：

第一，缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)原則。在相當(dāng)長時間內(nèi)，規(guī)定非訴訟行政執(zhí)行的法律、法規(guī)對法院接受申請以后，對作為執(zhí)行依據(jù)的具體行政行為是否進(jìn)行審查，按什么程序執(zhí)行都沒有規(guī)定。只是到了1991年，才由最高人民法院在《貫徹意見》第88條中，規(guī)定“由執(zhí)行庭負(fù)責(zé)審查和執(zhí)行。”1996年最高人民法院又發(fā)出通知，將這一規(guī)定變更為“由行政庭負(fù)責(zé)審查，由執(zhí)行庭負(fù)責(zé)執(zhí)行”。這個變化過程在一定程度上說明，我國非訴訟行政執(zhí)行制度的建立，缺乏總體理論設(shè)計和統(tǒng)一的指導(dǎo)原則，隨機(jī)性較強(qiáng)。

第二，司法權(quán)與行政權(quán)混同。受建立非訴訟行政執(zhí)行制度初衷的限制，也由于缺少基本的程序約束，在非訴訟行政執(zhí)行實(shí)踐中發(fā)生了司法權(quán)與行政權(quán)嚴(yán)重混同的現(xiàn)象。其實(shí)踐惡果是，“法院在行政機(jī)關(guān)建立由審判人員和行政工作人員共同組成的‘執(zhí)行室、’‘辦公室、’‘收費(fèi)（稅）隊(duì)、’‘清理辦、’‘工作組’等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)非訴訟行政執(zhí)行，司法權(quán)與行政權(quán)合二為一。”[20]有的地方甚至發(fā)生“具體行政行為的作出、送達(dá)、申請、通知、執(zhí)行等一系列行政與司法程序?qū)嵭兴^一步到位，由同一班人員、在同一時間進(jìn)行”的惡劣事件。[21]所有這些，雖然有基層法院執(zhí)法違法的因素，但同非訴訟行政執(zhí)行中的司法權(quán)與行政權(quán)界限不清和混同有直接關(guān)系。

第三，運(yùn)作效果欠佳，難以實(shí)現(xiàn)建立該制度的初衷。具體表現(xiàn)在三個方面：一是“生效的具體行政行為由法院執(zhí)行，很難及時實(shí)現(xiàn)具體行政行為確定的義務(wù)，”[22]致使一些具體行政行為長期停留在行政主體意志的表達(dá)和宣告階段，妨礙了行政職能的實(shí)現(xiàn)，影響行政效率。由于執(zhí)行不及時和其他種種因素的影響，還存在行政機(jī)關(guān)不愿申請，甚至放棄申請執(zhí)行的現(xiàn)象，[23]致使已經(jīng)作出的具體行政行為事實(shí)上被廢棄，非訴訟行政執(zhí)行制度被虛置。二是不論具體行政行為是否合法，都一概予以執(zhí)行，不合法的具體行政行為未受到應(yīng)有的扼制。[24]三是長期以來法院對不予執(zhí)行的具體行政行為，既不作出裁定，也不進(jìn)行宣告，只是退回行政機(jī)關(guān)了事的做法，造成不明不白的結(jié)果。個別擁有自行執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)仍以被法院退回的具體行政行為為依據(jù)，繼續(xù)執(zhí)行。這同樣使非訴訟行政執(zhí)行制度被虛置?？上驳氖牵隆端痉ń忉尅吩谏鲜霏h(huán)節(jié)上已有所改進(jìn)。

面對非訴訟行政執(zhí)行案件數(shù)量連續(xù)數(shù)年大幅度上升，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政訴訟案件的現(xiàn)實(shí)，有必要對我國非訴訟行政執(zhí)行制度進(jìn)行反思和改造。

筆者認(rèn)為，非訴訟行政執(zhí)行制度本身的缺陷和其運(yùn)行中存在的問題，不能成為從根本上否定非訴訟行政執(zhí)行制度的理由。在評判非訴訟行政執(zhí)行制度協(xié)調(diào)效率和公正關(guān)系的得失時，我們應(yīng)該采取這樣的基本態(tài)度：強(qiáng)調(diào)公正有時會缺乏效率；強(qiáng)調(diào)效率有時會缺乏公正。公正是可以細(xì)分出基本公正和非基本公正兩種情況的。效率不得對抗基本公正，非基本公正應(yīng)該服從效率。[25]面對非訴訟行政執(zhí)行制度存在的問題，及來自理論界和實(shí)務(wù)界的批評，我們可以在保留司法執(zhí)行靈魂-法院審查的前提下，對我國現(xiàn)行非訴訟行政執(zhí)行制度進(jìn)行改造，具體做法是

第一，保留現(xiàn)行的行政機(jī)關(guān)向法院申請的形式，但將由法院承擔(dān)的審查和執(zhí)行職能分開，審查職能繼續(xù)由法院承擔(dān)，執(zhí)行職能則回歸行政機(jī)關(guān)。與此同時，特定領(lǐng)域的具體行政行為，由法律明確規(guī)定，仍由行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行。詳述之，除法律專門授權(quán)行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行的以外，具體行政行為的執(zhí)行，須由作出該具體行政行為的行政機(jī)關(guān)向法院提出執(zhí)行申請，法院接到申請以后，經(jīng)審查認(rèn)為具體行政行為合法的，下達(dá)執(zhí)行裁定，然后，由行政機(jī)關(guān)依據(jù)法院的執(zhí)行裁定，執(zhí)行具體行政行為；經(jīng)審查認(rèn)為具體行政行為違法的，下達(dá)不準(zhǔn)執(zhí)行的裁定，并要求行政機(jī)關(guān)對該具體行政行為作善后處理。

第二，建立和完善法院的審查程序和行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法院裁定的程序。就法院的審查程序而言，主要包括受理和審查的標(biāo)準(zhǔn)、審查的組織形式、審查的過程和裁定的作出等。法院的審查程序可以在法院現(xiàn)行對非訴訟行政案件審查程序的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，法院的裁定應(yīng)包括執(zhí)行的內(nèi)容和范圍、執(zhí)行的期限等，以便對后續(xù)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行進(jìn)行約束。就行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法院裁定的程序而言，主要包括告誡、執(zhí)行措施的種類、方式及其選用和對相對人的救濟(jì)等程序。還需要特別強(qiáng)調(diào)的是，告誡程序的不可缺少性。告誡程序的設(shè)定一方面是為了阻卻具體行政行為內(nèi)容的立即實(shí)現(xiàn)，另一方面也是為了給義務(wù)人自動履行義務(wù)以新的機(jī)會，以減少強(qiáng)制措施的使用頻率。

通過上述改造以后，阻止違法的具體行政行為進(jìn)入執(zhí)行過程的初衷可以實(shí)現(xiàn)，法院執(zhí)行體制的靈魂——非訴訟司法審查得以保留，而影響行政效率、司法權(quán)與行政權(quán)混同等缺陷有望克服。

注解：

[1]我國《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！?/p>

[2]參見皮宗泰：《對人民法院非訴行政執(zhí)行的思考》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1996年第1期。

[3]參見林莉紅：《行政訴訟法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1999年版，第271頁。

[4]參見鄭小泉：《略論非訴訟行政執(zhí)行權(quán)的劃分》，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2000年（青島）年會論文。

[5]應(yīng)松年：《論行政強(qiáng)制執(zhí)行》，載《中國法學(xué)》1998年第4期。

[6]我國法院對行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行的案件按非訴訟案件處理，而美國和法國則是通過訴訟裁決方式確認(rèn)行政行為是否可予執(zhí)行。

[7]如羅豪才主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第198頁以下；王連昌主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第228頁以下。

[8]參見羅豪才主編：《行政審判問題研究》，北京大學(xué)出版社1990年版，第263頁；林莉紅：《行政訴訟法學(xué)》，武漢大出版社1999年版，第282頁以下。

[9]參見婁小平、郭修江：《非訴執(zhí)行若干問題研究》，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2000年（青島）年會論文。

[10]應(yīng)松年主編：《行政訴訟法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第303-304頁。

[11]《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第87條規(guī)定：“法律、法規(guī)沒有賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！?/p>

[12]參見江必新：《論法院在行政強(qiáng)制執(zhí)行中的地位和作用》，2000年北京行政強(qiáng)制的理論與實(shí)踐國際研討會資料。

[13]李國光主編：《行政執(zhí)法與行政審判參考》，法律出版社2000年版，第294頁。

[14]參見張尚鷟：《行政法教程》，中央廣播電視大學(xué)出版社1988年版，第179、180頁。

[15]應(yīng)松年主編：《行政行為法》，人民出版社1992年版，第543-544頁。

[16]同[13]。

[17]張步洪：《中國行政法學(xué)前沿問題報告》，中國法制出版社1999年版，第258頁。

[18]見1982年頒布的《民事訴訟法》（試行）第3條第2款。

[19]參見張尚鷟：《行政法教程》，中央廣播電視大學(xué)出版社1988年版，第175-177頁。

[20]吳國強(qiáng)：《論非訴訟行政執(zhí)行》，載《行政法學(xué)研究》1999年第3期。

[21]同[20]。

[22]李季：《重構(gòu)行政執(zhí)行制度之思考》，載《行政法學(xué)研究》1999年第3期。

[23]許聞安：《行政機(jī)關(guān)不申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行行為可訴性構(gòu)成之探討》，載全國法院第八屆學(xué)術(shù)討論會論文評選委員會編：《行政審判疑難問題新論》，人民法院出版社1996年版，第64-79頁。

[24]可喜的是，新《司法解釋》第93條已明確規(guī)定，法院要對行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行的具體行政行為進(jìn)行合法性審查。

[25]參見劉瀚、張根大：《強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)研究》，載信春鷹、李林主編：《依法治國與司法改革》，中國法制出版社1999年版，第429頁。