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行政法制，不僅指調(diào)節(jié)行政關(guān)系與監(jiān)督行政關(guān)系的法律和制度，還包括相關(guān)的觀念、價值體系和行政法制的實踐活動。改革開放以來，我國行政法制為了適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的需要，在鄧小平理論和“三個代表”重要思想的指導(dǎo)下進行過多次改革和調(diào)整，因而在各個領(lǐng)域發(fā)生了一系列深刻的變化，逐步走上高效、民主、法治的軌道。

一、當前我國行政法制現(xiàn)代化的進程不斷加快

最近二十多年來，特別是近十三年來，我國行政法制建設(shè)的全方位進行，是在社會轉(zhuǎn)型的國內(nèi)背景與經(jīng)濟全球化的國際背景之下進行的。這兩個背景決定了我國行政法制建設(shè)具有與眾不同的鮮明特征。

其一，社會轉(zhuǎn)型的國內(nèi)背景。所謂“社會轉(zhuǎn)型”，主要是指經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，所有制結(jié)構(gòu)由單一的公有制向以公有制為主體的多種所有制并存轉(zhuǎn)變，治國方略從人治向法治的轉(zhuǎn)變，社會環(huán)境由封閉型逐步向開放型發(fā)展，以及國家社會高度統(tǒng)一的一元化結(jié)構(gòu)向“國家—社會”二元結(jié)構(gòu)的過渡。社會轉(zhuǎn)型背景之下的行政法制建設(shè)，就決定了行政法制建設(shè)必然要改變傳統(tǒng)體制下的全能政府、行政機關(guān)不重視依法行政、公共行政缺乏發(fā)展空間的舊模式，朝著理性界定政府職能、推進政府依法行政、大力拓展公共行政的方向發(fā)展。

其二，經(jīng)濟全球化的國際背景1.經(jīng)濟全球化意味著各國外貿(mào)依存度越來越高，各國經(jīng)濟聯(lián)系越來越密切，國際貿(mào)易自由化程度越來越高，國際貿(mào)易范圍也越來越寬。經(jīng)濟全球化的重要結(jié)果之一就是推動著國際貿(mào)易制度日趨統(tǒng)一。例如WTO，其不僅對傳統(tǒng)的國際貨物貿(mào)易加以嚴格規(guī)范，還將服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)、與貿(mào)易有關(guān)的投資也納入規(guī)范框架之中；各成員方必須服從WTO的規(guī)定，并確保其外貿(mào)行政管理制度與WTO規(guī)則的協(xié)調(diào)一致，這就推動著各國外貿(mào)行政管理制度的日益趨同，經(jīng)濟全球化還推動著各國行政法制建設(shè)之間進行更深層次的溝通與借鑒，從而加快了行政法制現(xiàn)代化的進程。

置于這兩大背景之下，我國這些年來的行政法制建設(shè)表現(xiàn)出以下三個主要特征：

一是行政法制建設(shè)具有中國特色。我國的社會轉(zhuǎn)型的理論與實踐，有別于其他國家的社會轉(zhuǎn)型：我國堅持并不斷加強和改善共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，從而保證了我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)沿著正確的方向前進；我們不是放棄社會主義，也不是固守僵化的社會主義模式，而是堅持中國特色社會主義。這些就決定了我國行政法制建設(shè)的目標是通過持續(xù)不斷的制度變革，積極推進民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化，以盡快將我國建設(shè)成為富強、民主、文明的社會主義國家。我國行政法制建設(shè)的中國特色，不僅直接影響著行政法律制度體系的構(gòu)建，影響著法律、行政法規(guī)立法宗旨的確立，還深刻地影響著行政法的權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)調(diào)整與行政法制實踐。

二是行政法制建設(shè)具有轉(zhuǎn)型特點。為了與社會轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，我國最近二十多年的行政法律建設(shè)也處于轉(zhuǎn)型過程之中。一方面，這些年的行政法制建設(shè)并非白手起家、從零做起，而是在建國后三十多年的行政法制建設(shè)成果的基礎(chǔ)上進行的；另一方面，這種行政法制建設(shè)又并非僅限于對傳統(tǒng)行政法制的修修補補，其實質(zhì)是政治體制改革的重要組成部分，不僅在具體法律規(guī)范的制定，而且在行政法律體系結(jié)構(gòu)上、在制度安排上，都有諸多重大突破。例如，行政訴訟制度、行政復(fù)議制度、國家賠償制度以及如聽證制度等一批行政程序制度都從無到有地確立起來，各部門行政法更是得到了前所未有的完善與發(fā)展。

我們認為，轉(zhuǎn)型中的中國行政法制模式，介于傳統(tǒng)行政法制模式與現(xiàn)代行政法制模式之間，傳統(tǒng)行政法制的影響與現(xiàn)代行政法制的影響并存于行政法制建設(shè)的過程中。但用發(fā)展的眼光來看，傳統(tǒng)行政法制的影響正每況愈下，而現(xiàn)代行政法制的影響力、作用力卻與日俱增，體現(xiàn)市場經(jīng)濟體制與依法治國方略要求的現(xiàn)代行政法制精神日漸成為主旋律。

三是行政法制建設(shè)選擇漸進式的轉(zhuǎn)型路徑。一般而言，實現(xiàn)行政法制現(xiàn)代化的路徑選擇主要有兩種：一種是通過法律制度的變革和政策的調(diào)整，另一種是通過長官的意志。我們認為，我國的行政法制改革與調(diào)整應(yīng)選擇前者，因為這是依法治國方略對行政法制建設(shè)的最基本要求。就通過法律制度變革來實現(xiàn)法制轉(zhuǎn)型而言，也有兩種模式，一種是激進式或休克式的制度變革，即在很短的時期內(nèi)打破傳統(tǒng)法制框架、建構(gòu)市場經(jīng)濟為主導(dǎo)的法制框架。此種轉(zhuǎn)型一步到位，破壞力極大，方向亦存疑。另一種是漸進式的制度變革，即有步驟、分階段。依次推進，在相對較長的時期內(nèi)平緩地完成行政法制的改革。我們認為，中國的行政法制建設(shè)不可能一蹴而就，行政法制現(xiàn)代化只能選擇漸進式的可持續(xù)發(fā)展道路，逐步推進；任何急功近利的做法都有可能弄巧成拙、適得其反。

事實上，中國最近二十多年的行政法制建設(shè)道路基本上就是漸進式的，屬自我調(diào)整和自我完善性質(zhì)。中國行政法制建設(shè)所業(yè)已取得的成績，雄辯地證明了這種路徑選擇的正確性。

我們之所以要選擇漸進式的行政法制發(fā)展路徑，或者說，選擇行政法制建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展道路，主要基于以下三個原因：一是由于中國的行政法制建設(shè)不可能脫離中國國情，在整個經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型尚未完成的情形下，行政法制建設(shè)不可能孤軍深入，提前完成轉(zhuǎn)型；行政法制的改革必然要與經(jīng)濟發(fā)展、社會進步同步。二是由于傳統(tǒng)行政法制的制度慣性不可能揮之即去，在各種既得利益群體的支持下，傳統(tǒng)行政法律制度的影響還會在行政管理領(lǐng)域內(nèi)不同程度地存在著；現(xiàn)代行政法律制度的實效也不可能招之即來，這些制度的權(quán)威與實效的全面確立，人們對這些制度的理解與認同，都需要一個較長的過程。三是由于中國行政法制改革的規(guī)模之大、難度之大，不僅在中國歷史上是空前的，而且其他國家也少有先例可循，因此，行政法制的改革過程，在一定程度上也是一個制度試錯過程。正是這些因素的存在，決定了中國行政法制建設(shè)注定是欲速則不達。我們認為，中國今后一段時期的行政法制建設(shè)，仍然要堅持走可持續(xù)發(fā)展的道路。無論在行政法律制度的創(chuàng)制層面，還是在行政法律制度的實踐層面，都要與時俱進、循序漸進，而不能貪多求大、積極冒進2.

二、社會轉(zhuǎn)型中的我國行政法制發(fā)展的主要內(nèi)容

行政法制建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，任何顧此失彼之舉都只能事倍功半。只有全面把握行政法制發(fā)展的過程，才有可能整體推進我國行政法制的改革發(fā)展。我們認為，改革開放以來，我國行政法制發(fā)展的主要內(nèi)容有以下幾個方面：

1、行政法制觀念轉(zhuǎn)變：從人治到法治

制度創(chuàng)新，觀念先行。行政法律制度創(chuàng)新，首先需要對傳統(tǒng)行政法制觀念進行深刻反思。雖然在改革開放之前，我國的行政法制建設(shè)已取得了一些成就，制定頒布了一批行政法律，構(gòu)建了相應(yīng)的制度，但是，由于指導(dǎo)傳統(tǒng)行政法制建設(shè)的觀念主要是人治觀念，因此，傳統(tǒng)行政法制基本上是“人治底下的法制”。這里值得指出的是，有法制并不等于就實現(xiàn)了法治，這是因為法制與法治有聯(lián)系，又有區(qū)別。法制屬上層建筑的制度系統(tǒng)；法治，相對于人治，則屬觀念系統(tǒng)，或表現(xiàn)為一種狀態(tài)。法制總是在一定的觀念下建立起來的，并在其指導(dǎo)下進行運作的。它可以同人治理念相結(jié)合，也可以同法治的觀念相結(jié)合，由此產(chǎn)生兩種截然相反的法制狀態(tài)3.改革開放后，我國的行政法制建設(shè)在深刻反思人治觀念的基礎(chǔ)上，逐步樹立起法治觀念。亦即，政府管理與社會治理主要依據(jù)法律而非領(lǐng)導(dǎo)人的意志，要依法行政而非依行政命令行政；當領(lǐng)導(dǎo)人的意志與法律相沖突時，應(yīng)服從法律。

我國行政法制發(fā)展之所以能夠發(fā)生，一個重要前提就是法治觀念在與人治觀念的全面較量中成為贏家，法治不僅是一種理念，而且上升為國家的治國方略，并將建設(shè)社會主義法治國家確立為我們的奮斗目標。這是我國歷史上的巨大進步和社會文明的重大標志。但是，我們?nèi)匀恍枰逍训卣J識到，由于在封建社會緩慢形成的人治觀念在我國根深蒂固，因此觀念更新也絕非一朝一夕之事。當前，行政法制觀念從人治向法治的轉(zhuǎn)變?nèi)匀惶幱谶^程當中，在行政法制建設(shè)朝著實現(xiàn)行政法治目標方向轉(zhuǎn)變的同時，人治觀念的消極影響仍然會不向程度地存在。尤其要進一步反思一些行政工作人員在行政執(zhí)法過程中不同程度地存在著不問法律、唯命是從或惟我獨尊的人治意識。

2、行政法權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)的調(diào)整：從重權(quán)力、輕權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力、權(quán)利并重

經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，必然要帶來行政法權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因為，計劃經(jīng)濟的最大特點是依靠政府來配置社會資源，傳統(tǒng)行政法因此也必然要極其重視行政權(quán)，主要依靠行政命令來維護行政管理秩序，公民、法人與其他組織作為行政管理對象，只能消極服從行政命令，在行政法中基本上處于無權(quán)地位。與之形成鮮明對照的是，市場經(jīng)濟主要依靠市場機制來配置社會資源，政府只起拾遺補缺的輔助作用；市場主體應(yīng)當享有充分的經(jīng)濟自由，政府只能是有限政府。就此而言，對傳統(tǒng)行政法的權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)加以逐步調(diào)整，從重權(quán)力、輕權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利、權(quán)力并重，就成了中國行政法制現(xiàn)代化的核心問題。

一般認為，中國行政法進行權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)調(diào)整的典型標志是《行政訴訟法》的頒布實施。因為，行政訴訟法明確規(guī)定既要維護公民、法人與其他組織的合法權(quán)益，又要維護和監(jiān)督行政主體依法行政，比較好地兼顧起行政權(quán)與相對方權(quán)利。這是中國行政法制建設(shè)的一個轉(zhuǎn)折點，具有里程碑意義。之后，相繼頒布的《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等在此基礎(chǔ)上，對行政法的權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)作了進一步調(diào)整，從而基本上扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)行政法重權(quán)力、輕權(quán)利的局面，權(quán)利與權(quán)力良性互動的格局已初露端倪。

但是，我們目前還不能說行政法的權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)調(diào)整已大功告成，因為，行政法的權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)尚未實現(xiàn)均衡，這主要表現(xiàn)為行政主體與相對方的法律地位還沒有實現(xiàn)總體上的平等，離社會資源最優(yōu)配置、社會利益最大化還有相當長的距離，行政法的失衡現(xiàn)象并未得到徹底矯正等4.因此，在中國行政法律體系的構(gòu)建中，還需要制定包括《行政程序法》在內(nèi)的一系列法律、法規(guī)，以便對行政法的權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)作進一步調(diào)整。當然，權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)均衡化是相對的，隨著相關(guān)因素的變化，權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)仍需作不斷的調(diào)整。權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)不斷進行調(diào)整和自我完善是行政法制發(fā)展的動力。

3、政府職能的轉(zhuǎn)變：從全能政府到有限政府

在傳統(tǒng)行政法制中，政府職能幾乎沒有什么邊界可言，行政管理無所不包。我們在推行行政法制現(xiàn)代化的進程中，就是要不斷轉(zhuǎn)變政府職能，逐步使全能政府成為有限政府，由管制行政變?yōu)楣芾怼⒎?wù)行政。這就需要通過持之以恒的行政體制改革與行政機構(gòu)改革，按照建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的要求重新確定行政權(quán)的邊界。我們認為，改革政府、簡化政府職能要多頭并進、全方位展開：一是要還權(quán)于市場，將絕大部分的社會資源配置任務(wù)轉(zhuǎn)交給市場機制；二是要讓權(quán)于社會，尊重公共自治，將一部分社會管理工作轉(zhuǎn)給各種類型的行業(yè)協(xié)會與自治組織；三是要放權(quán)于基層，充分調(diào)動地方政府行政管理的積極性。

需要注意的是，簡化政府職能也得有一個度。在現(xiàn)代社會，由于社會關(guān)系日趨復(fù)雜，因此政府職能并非越少越好，絕對小的政府未必就是絕對好的政府。對于我國而言，適度的政府職能對于推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型，更是必不可少。歷史經(jīng)驗表明，政府職能的轉(zhuǎn)變應(yīng)是一個層層推進、依次展開的漸進過程，不可能一步到位，否則就有可能出現(xiàn)管理真空，造成社會無序，缺乏穩(wěn)定，阻礙著社會發(fā)展。之所以如此，主要有兩方面的原因：一方面，就政府職能自身而言，由于傳統(tǒng)體制與制度的慣性作用，無論是機構(gòu)精簡，還是職權(quán)分解，通常都要反反復(fù)復(fù)。幾經(jīng)周折；另一方面，就簡化下來的政府職能的去向而言，由于目前市場機制、行業(yè)協(xié)會、社會中介組織的發(fā)育尚不成熟，規(guī)范程度不高，因此無法在短期內(nèi)承載過量的資源配置與社會治理職能。此外，在國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系中，為了有序的競爭和有效的合作，離不開政府的作用。由此可見，在行政法制的轉(zhuǎn)變過程中，既要準確把握政府職能簡化的程度，防止從政府無所不管的一個極端滑向政府什么都不管的另一個極端；又要掌握最佳的政府職能轉(zhuǎn)變速度，政府職能轉(zhuǎn)變要與經(jīng)濟和社會的發(fā)展程度協(xié)調(diào)一致。保持同步。

此外，還需要引起注意的是，在政府職能轉(zhuǎn)變過程中有兩個問題需要認真對待：一是不能依靠行政命令來實現(xiàn)行政權(quán)的弱化與轉(zhuǎn)化，簡化政府職能要依法進行；二是行業(yè)協(xié)會以及其他社會自治組織并非獨立王國，不能超越于行政法治原則之外，要服從行政法治原則。三是即使因市場失靈、中介組織失靈而需要政府干預(yù)，政府也應(yīng)當更新傳統(tǒng)的管理模式，采用新型的行政管理方式（包括市場運作方式）來實現(xiàn)行政目標。

4、行政法機制的重塑：從單純制約轉(zhuǎn)變?yōu)橹萍s、激勵兼顧

與英美國家的行政法歷來重視控制行政權(quán)的法律傳統(tǒng)正好相反，我國傳統(tǒng)的行政法作為行政管理的工具，主要旨在保障行政權(quán)、約束相對方權(quán)利。傳統(tǒng)行政法的單純制約機制（或稱約束機制）顯然與現(xiàn)代經(jīng)濟與社會的發(fā)展趨勢格格不入，這就迫切需要對傳統(tǒng)行政法機制加以重塑。我國這些年的行政法制建設(shè)，在將單純的約束機制重塑為約束與激勵兼顧的現(xiàn)代行政法機制方面，取得了很大的進步，這也是現(xiàn)階段我國行政法制的一大特色。所謂制約與激勵兼顧，是指行政法既要制約行政主體濫用行政權(quán)，預(yù)防、制裁違法行政，又要約束相對方濫用相對方權(quán)利，預(yù)防、制裁行政違法；既要激勵行政主體積極行政，為公益與私益的增長創(chuàng)造更多機會，又要激勵相對方積極實踐法定權(quán)利、依法全面參與行政，監(jiān)督行政權(quán)的行使，促成行政主體與相對方之間的互動與合作。需要注意的是，雖然制約機制與激勵機制各自具有相對的獨立性，但是不可能將二者斷然分開，制約機制與激勵機制在功能上經(jīng)常表現(xiàn)出相互依賴、共生共促的特性。譬如，激勵相對方積極參與行政，既能擴張相對方權(quán)利、又有利于監(jiān)督行政5.不論采用何種機制，都要注意遵循成本和長效原則，不計成本或突擊性的行政措施，都不利于社會穩(wěn)定發(fā)展，不符合法治要求。

應(yīng)該說，我國目前的行政法不僅基本上擺脫了過去的那種只約束相對方權(quán)利、不制約行政權(quán)的單方面制約思維，開始注重雙向制約；與此同時，激勵機制的構(gòu)建也受到越來越多的關(guān)注，并在實踐中得到成功的運用，例如退耕還林政策、沼氣的推廣等就是一個很好的例證。但是，機制重塑工作仍然是將來很長一段時間內(nèi)我國行政法制建設(shè)的重要任務(wù)。針對行政法的失衡現(xiàn)象依然不同程度地普遍存在的實際情況，如何在更加有效地制約行政主體濫用行政權(quán)、違法行政的同時，有效地激勵相對方發(fā)揮主觀能動性、積極參與行政，仍然是行政法機制重塑的重點所在。

5、行政行為方式的多樣化：從純粹的“命令－服從”發(fā)展為強制、非強制行政的并行不悖

我國傳統(tǒng)行政法制有一個鮮明特點，那就是行政權(quán)不僅非常強大，而且?guī)缀跬耆菑娭菩缘模@就導(dǎo)致了行政行為方式的機械單調(diào)，命令－服從模式占據(jù)著絕對主導(dǎo)的地位。我國行政法制進入轉(zhuǎn)型階段之后，出于完成行政管理目標的需要，在原有的強制性行政的基礎(chǔ)上，逐漸發(fā)展出諸如行政指導(dǎo)、行政合同等非強制性行政。尤其是行政指導(dǎo)，在現(xiàn)代行政管理中扮演著越來越重要的角色，在市場經(jīng)濟條件下，甚至?xí)l(fā)展成為現(xiàn)代政府施政的中心。行政行為方式朝著多樣化方向的發(fā)展，改變了過去行政命令支配一切的局面，大大拓展了公民參與行政管理的空間。這不僅有助于低成本地實現(xiàn)行政管理目標，還有力地推動著現(xiàn)代行政朝著民主化、高效化方向的轉(zhuǎn)變。

雖然行政指導(dǎo)、行政合同等非強制性行政已被一些法律文本所肯定，并在實踐中得到了越來越廣泛的運用，但是，如何處理好強制、非強制性行政之間的關(guān)系，如何有效地規(guī)范非強制性行政，已成為中國行政法制轉(zhuǎn)型過程中碰到的一個無法回避的難題。例如，由于現(xiàn)實中的行政指導(dǎo)經(jīng)常導(dǎo)致“法治的空洞化”6，即行政法制原則的要求落空，因此如何確立起信賴保護原則以維護接受指導(dǎo)的相對方的合法權(quán)益，如何制定適合行政指導(dǎo)的行政程序規(guī)則，針對行政主體實施違法的或不當?shù)男姓笇?dǎo)而給受指導(dǎo)方造成權(quán)益損害時如何提供行政救濟、司法審查與國家賠償?shù)葐栴}。這就表明，對于社會轉(zhuǎn)型中的行政法制而言，行政行為的多樣化趨勢與非強制性行政行為的制度化、規(guī)范化程度不夠、不健全等問題，也是同時存在的。

6、從重實體、輕程序，重結(jié)果、輕過程，轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶓w與程序、過程與結(jié)果的并重

我國傳統(tǒng)行政法制重實體、輕程序，重結(jié)果、輕過程，這就造成行政法律制度體系發(fā)展的明顯不平衡：一是監(jiān)督行政法律規(guī)范明顯弱于行政管理規(guī)范；二是行政程序規(guī)范明顯弱于行政實體規(guī)范；三是過程正當性的行政法律規(guī)范明顯弱于結(jié)果正當性的行政法律規(guī)范；四是宏觀調(diào)控立法明顯弱于微觀規(guī)制立法。行政法律規(guī)范體系的不平衡，必然要導(dǎo)致行政權(quán)與相對方權(quán)利之間的不平衡。經(jīng)過最近二十多年的努力，重實體、輕程序，重結(jié)果、輕過程問題在我國行政法制建設(shè)中得到了一定程度的糾正，行政程序法與注重行政過程的監(jiān)督、引導(dǎo)的法律制度得到了較大發(fā)展。為了早日實現(xiàn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的治國方略，必須承認程序法的獨特價值，并給予更多的關(guān)注，必須轉(zhuǎn)變“末端治理”的思維模式7，要樹立全過程治理與服務(wù)的思維。但是，我們并不因此而認為程序比實體重要、過程比結(jié)果重要。我們認為，程序與實體、過程與結(jié)果都是行政法制的組成部分，作為一個有機整體，行政法制轉(zhuǎn)型與行政法制建設(shè)要整體推進、全方位進行，不能厚此簿彼，任何偏廢都不利于行政法制建設(shè)的正常進行。對于轉(zhuǎn)型中的中國行政法制而言，我們既要大力完善行政程序制度，以防止行政主體濫用任意性程序侵犯相對方的合法權(quán)益，又不能放松行政實體法律制度建設(shè)，以免實體與程序的脫節(jié)；既要注重發(fā)展行政過程中的監(jiān)督、引導(dǎo)制度，又要強化對相對方的行政違法責任與行政主體的違法行政責任的追究。只有兼顧實體與程序、并重過程與結(jié)果，才能實現(xiàn)行政權(quán)與相對方權(quán)利的平衡，才有助于行政法制轉(zhuǎn)型目標的全面實現(xiàn)。

7、權(quán)利救濟與監(jiān)督行政：制度完善與制度實效并重

沒有救濟，就沒有權(quán)利；沒有監(jiān)督，權(quán)力就會腐敗。這是法治發(fā)展史所總結(jié)出的一條重要經(jīng)驗。但我國在改革開放之前、甚至改革開放后的一段時間里，當公民、法人與其他組織的合法權(quán)益受到行政主體的不法侵害時，除信訪、申訴制度之外，幾乎不存在什么有效的法律救濟，尤其得不到司法審查。在權(quán)利救濟與監(jiān)督行政方面，法院基本上無能為力，從而導(dǎo)致相對方的合法權(quán)益無法得到有效的法律保障。這種不正常情況因《行政訴訟法》的出臺而發(fā)生實質(zhì)性改變。目前，行政訴訟、行政復(fù)議、國家賠償?shù)刃姓葷贫葮I(yè)已確立，權(quán)利救濟與行政權(quán)的司法監(jiān)督體系基本形成，這對于推進行政主體依法行政、保障相對方合法權(quán)益而言，的確舉足輕重。

雖然這些權(quán)利救濟與行政權(quán)司法監(jiān)督制度的確立及其實施，對于改變中國行政法制傳統(tǒng)而言具有不同凡響的意義，但現(xiàn)在看來，有三個問題仍然比較突出：一是有些制度本身的創(chuàng)制比較粗糙，各種程度之間的銜接不夠緊密，規(guī)范體系的協(xié)調(diào)性不夠，甚至存在著規(guī)范沖突。二是權(quán)利救濟種類與司法審查范圍有限，諸如抽象行政行為至今尚未被納入司法審查的范圍，亦未明確其他的替代解決爭議機制，這難以有效維護相對方的合法權(quán)益、監(jiān)督行政主體依法行政，也與WTO的要求不相適應(yīng)。三是法律制度與法律實踐之間的差距還比較明顯，各項權(quán)利救濟與監(jiān)督行政制度的實效性還很不夠。就此而言，中國行政法制的進一步發(fā)展，不僅要繼續(xù)完善權(quán)利救濟與行政權(quán)司法監(jiān)督制度，不斷拓寬權(quán)利救濟與監(jiān)督行政范圍，而且還要嚴格執(zhí)法、公正司法，以確保權(quán)利救濟與監(jiān)督行政制度富有實效。

此外，行政機構(gòu)、行政編制、人事管理制度等方面的改革也取得了長足的進步，并開始步入了法治的軌道。

綜上所述，雖然中國最近二十多年的行政法制建設(shè)取得了令人矚目的成就，全社會的行政法制意識普遍增強，行政主體依法行政水平已有較大程度的提高，公民、法人與其他組織的合法權(quán)益也得到越來越多的法律保障。但是，我們不能據(jù)此認為中國行政法制轉(zhuǎn)型的使命已經(jīng)完成。事實上，行政法律制度體系仍然有待繼續(xù)完善，政府法制建設(shè)還任重道遠，行政法制建設(shè)在很多方面還不能很好地適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的需要，我國的行政法制建設(shè)仍然處于轉(zhuǎn)型過程當中，仍然需要全社會的普遍參與來共同推進行政法制的全方位轉(zhuǎn)型。

三、我國行政法制發(fā)展需要解決的幾個問題

由于中國行政法制正處于揚棄傳統(tǒng)模式、建立現(xiàn)代模式的過程當中，因此就難免會出現(xiàn)這樣或那樣的問題。行政法制的發(fā)展過程，在某種意義上就是努力發(fā)現(xiàn)、并試圖解決接踵而至的行政法制建設(shè)中的問題的過程。存在問題并不可怕，關(guān)鍵是要分析問題的癥結(jié)所在，研究對策、對癥下藥，以便有效地解決問題，為下一步的法制轉(zhuǎn)型掃清道路。我們認為，在最近一段轉(zhuǎn)型時期，我國行政法制建設(shè)需解決好以下五個主要問題。

1、加快完善我國行政法律體系

制度建設(shè)自始至終都是法制建設(shè)的核心；行政法制建設(shè)過程，基本上就是一個不斷完善發(fā)展行政法律制度體系的過程。雖然建國后、尤其是改革開放以來，我國的行政法律制度建設(shè)取得了長足的發(fā)展，行政法律體系基本框架已初步形成。但是，隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型的加速，現(xiàn)有的行政法律制度體系在很多方面已越來越不能適應(yīng)行政法制實踐的現(xiàn)實需要，這就使得如何切實有效地加快完善行政法律制度體系成了當務(wù)之急。

加快完善行政法律體系，兩方面的立法工作要齊頭并進：一是要加速規(guī)范創(chuàng)制、填補法律空白。目前，在一些行政管理領(lǐng)域還不同程度地存在著無法可依，或者規(guī)范層次較低的問題，這既不利于行政主體依法行政，也不利于保護相對方的合法權(quán)益。這就需要全面總結(jié)行政管理實踐經(jīng)驗、大膽借鑒西方立法經(jīng)驗，盡快制定相關(guān)的法律、法規(guī)，以填補法律空白。二是要繼續(xù)完善既有立法、與社會發(fā)展保持同步。鑒于我國很多現(xiàn)行有效的行政法律規(guī)范都是在改革開放初期、甚至在此之前創(chuàng)制的，不可避免地嚴重滯后于當前的行政法制實踐，無法對行政關(guān)系與監(jiān)督行政關(guān)系加以有效調(diào)整，因此迫切需要加以修訂完善。

我們認為，近期在加速完善行政法律體系時要致力于以下幾點：一是要盡快出臺《行政程序法》，結(jié)束行政程序規(guī)范散見于各單行法律、法規(guī)之中的現(xiàn)狀；行政程序法典化有助于明確相對方的程序性權(quán)利與行政主體的程序性義務(wù)，有利利于依法行政的全面推進。二要進一步完善監(jiān)督行政法律制度，更加有效地預(yù)防、糾正行政主體的違法行政，加速行政法權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)的均衡化進程。三要加快諸如《行政許可法》等行政行為法的規(guī)范創(chuàng)制與修改工作，以便適應(yīng)行政法制管理實踐與加入WTO的需要。四是總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、修改《行政訴訟法》與《國家賠償法》，拓展權(quán)利救濟與權(quán)力監(jiān)督的范圍、增強制度實效。

需要指出的是，雖然加速完善行政法律體系主要依靠中央立法，但是，由于憲法與《立法法》賦予地方人大與地方政府以地方性法規(guī)與規(guī)章的創(chuàng)制權(quán)，而且地方性立法在整個行政法律體系中所占比例也非常之大。因此，我們在強調(diào)中央立法的同時，還要按照法治原則的要求來積極規(guī)范地方立法，加強對地方立法和其它規(guī)范性文件的監(jiān)督，以便保證立法的質(zhì)量和行政法律體系的完善。

2、努力克服地方保護主義與部門保護主義，維護法制統(tǒng)一

保持法制統(tǒng)一，既是我國憲法所規(guī)定的基本法律原則，也是行政法治的最基本要求，還是WTO各成員方應(yīng)該履行的義務(wù)。但在我國行政法制的發(fā)展中，不僅在行政執(zhí)法、甚至司法審查實踐中，經(jīng)常受到部門保護主義與地方保護主義的嚴重干擾；就是在行政立法中，由于受到部門利益與地方保護利益的驅(qū)動，“立法謀私”的現(xiàn)象也時有發(fā)生。這種置法制統(tǒng)一原則于不顧，消極甚至是破壞性的行政行為，極大地制約著市場經(jīng)濟體制的全面確立與民主政治的進一步發(fā)展，損害政府權(quán)威，破壞法律尊嚴，阻礙著行政法制建設(shè)的順利進行。因此，當前迫切需要通過行政法制改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范中央與地方的關(guān)系，實行政務(wù)公開，全面、深入地貫徹執(zhí)行法制統(tǒng)一原則，努力克服地方保護主義與部門保護主義，樹立“全國一盤棋”的大局意識。

3、建立健全公民參與機制

廣泛的公民參與，既是民主政治的一項基本要求，也是現(xiàn)代行政法制的重要特征；公民依法參與國家的政治、經(jīng)濟與文化管理，還是我國憲法賦予公民的一項基本權(quán)利。就行政法制建設(shè)而言，公民參與主要包括三個領(lǐng)域：一是參與行政立法，影響行政法律制度的立、改、廢；二是參與行政管理，這既包括參與規(guī)范性文件的制定過程，也包括參與日常性的行政管理；三是參與監(jiān)督行政。公民參與的方式主要有兩種：一是通過立法聽證與行政決策（決定）聽證，一是通過其他各種渠道向立法機關(guān)、行政機關(guān)提出建議和意見，定期不定期地評測政府的活動。公民參與的優(yōu)點主要有三點，對于參與者自身而言，通過參與來充分表達各自的利益訴求，并或多或少地影響著立法決策與行政決策；對于立法機關(guān)或者行政機關(guān)而言，廣泛的公眾參與有助于緩解立法過程與行政過程中的信息不對稱問題，從而有助于確保立法決策與行政決策的理性；對于國家管理而言，廣泛的公民參與也是民主的集中體現(xiàn)，從而使得行政法制建設(shè)能夠得到更多的理解與支持。

應(yīng)該說，我國現(xiàn)有的行政法制建設(shè)，在推進公民參與方面作出了很大的貢獻。但是，公民參與領(lǐng)域不夠廣泛、參與程度不夠深、參與積極性不夠高、參與機制不完善等問題，仍然不同程度地存在著。就此而言，如何建立健全公民參與機制，推進公民參與的制度化、規(guī)范化和程序化，也是我國行政法制現(xiàn)代化所必須盡快解決的重要問題。

4、推動公共行政協(xié)調(diào)發(fā)展

在傳統(tǒng)行政法制體系中，行政只有一種，即國家行政，國家基本上壟斷著公共事務(wù)的管理，公共行政就是國家行政。但在現(xiàn)代行政法制體系中，公共行政主體，除國家行政機關(guān)以外，還有依法成立的、享有部分公共事物管理職權(quán)的組織，或稱法律、法規(guī)授權(quán)的組織。公共行政主體趨向多樣化，公共權(quán)力趨向社會化，這是我國社會轉(zhuǎn)型的一個重要標志。這既有助于公民大規(guī)模、有組織地參與國家管理，也有助于以行業(yè)自治的方式代替政府行使部分公共管理職能。我們認為，這些具有公共行政管理職能的各種行業(yè)自治組織，具有雙重角色，一方面它們是在法定的特定領(lǐng)域內(nèi)享有公共管理權(quán)，因此具有行政主體資格；另一方面這些自治組織又要接受政府管理，因此它們又是行政管理的相對方。在非政府組織中，正在涌現(xiàn)出大批不具有行政主體資格的自律組織，他們依照各自的章程或其他的約定進行活動，亦應(yīng)受相關(guān)法律約束。

作為一種發(fā)展趨勢，隨著我國行政法制的進一步發(fā)展，國家行政的范圍會逐漸縮小，公共治理的范圍會相應(yīng)地擴大。因此，如何處理國家行政與非政府公共行政之間的關(guān)系以確保政府管理與公共治理相結(jié)合目標的實現(xiàn)，是我國行政法制面臨的不得不認真對待的重要問題。我們認為，其一，國家行政范圍的縮小與非政府公共行政范圍的擴大，應(yīng)是有序進行的，公共管理職能的轉(zhuǎn)化不可能一步到位；其二，非政府組織的行政主體資格的取得、行使、救濟與監(jiān)督，都要依法進行，從屬行政法治原則；其三，處理好政府與非政府組織等之間的依法管理與依法自治之間的關(guān)系，必須依法加強對非政府組織的規(guī)范、引導(dǎo)、管理，維護它們的合法權(quán)益。

5、順應(yīng)信息化要求，推進電子政務(wù)建設(shè)，加快政府體制改革

技術(shù)與制度之間的關(guān)聯(lián)性，一直是西方經(jīng)濟學(xué)經(jīng)久不衰的話題，但主要限于討論企業(yè)制度與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新之間的關(guān)系。我們認為，技術(shù)創(chuàng)新不僅會對企業(yè)制度產(chǎn)生深刻影響，而且對民主政治建設(shè)、對政府管理制度與行政法制建設(shè)也會產(chǎn)生深刻影響。與傳統(tǒng)行政法制的技術(shù)背景明顯不同的是，由于現(xiàn)代行政法制建設(shè)發(fā)生于信息化時代之中，因此必須要適應(yīng)信息化要求，積極推進電子政務(wù)建設(shè)。

電子政務(wù)不是簡單的政務(wù)計算機化或者政府上網(wǎng)，而是利用信息技術(shù)來構(gòu)造適應(yīng)信息時代要求的政府結(jié)構(gòu)和運行方式，建立政府與企業(yè)、政府與公眾之間的平等聯(lián)系與信息溝通，為公眾廣泛、深度參與政府管理創(chuàng)造條件。電子政務(wù)的核心內(nèi)容是促進政府體制創(chuàng)新，是以服務(wù)為中心，以公眾需求為導(dǎo)向，推進政府職能轉(zhuǎn)變，加快政府改革。就此而言，轉(zhuǎn)型中的中國行政法制如何以信息化帶動現(xiàn)代化，全面實現(xiàn)依法治國方略，推進和保障電子政務(wù)建設(shè)，顯然是無法回避的重大問題。

（作者單位：北京大學(xué)教授、國家行政學(xué)院兼職教授）

注釋：

*本文為作者2002年9月3日在國家行政學(xué)院省部級干部依法行政培訓(xùn)班上的講稿。

1對經(jīng)濟全球化的含義，學(xué)術(shù)界有不同的理解，其起始時間也有爭議，一般認為，“經(jīng)濟全球化”一詞，是由奧多爾·拉維特于1985年首先提出的，它是指各國和各地區(qū)的經(jīng)濟都融合到國際經(jīng)濟的大循環(huán)中，對外經(jīng)濟交往中的對外貿(mào)易比重大大提高，生產(chǎn)領(lǐng)域中跨國公司占據(jù)著舉足輕重的地位，金融市場上外幣大量流通，資本在國際間快速流動，各國金融市場被先進的通訊工具與發(fā)達的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)聯(lián)結(jié)成一個整體。

2正是在這個意義上，在確定轉(zhuǎn)型中的行政法制建設(shè)目標時，要有終極目標與階段性目標、總體目標與局部目標之分。

3參閱羅豪才主編：《行政法論》第27頁，光明日報出版社1987年版。

4參見羅豪才、宋功德：“行政法的失衡與平衡”，載《中國法學(xué)》2002年第2期。

5參見羅豪才、宋功德：“現(xiàn)代行政法學(xué)與制約、激勵機制”，載《中國法學(xué)》2001年第3期。

6參見［日］和田英夫：《現(xiàn)代行政法》，倪健民譯，中國廣播電視出版社1993年版，第218頁。

7在很多的行政執(zhí)法領(lǐng)域，不同程度地存在著重“未端治理”、輕過程治理，重結(jié)果制裁、輕過程的監(jiān)管與引導(dǎo)的問題，尤其在行政許可領(lǐng)域，行政機關(guān)頒發(fā)完許可證之后，疏于對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為進行日常性的監(jiān)督、引導(dǎo)，一旦企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)了產(chǎn)品質(zhì)量問題或者其他行政違法現(xiàn)象，就對其實施重罰，一罰了事。