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本文認為，九十年代我國行政法學的發展方向是：行政法學體系將以迫求公平與效率兼顧為目的得以更新；以明確行政主體權限與資格為中心的組織法理論將進一步完善；行政違法的認定和行政責任的形式也將標準化、具體化；行政立法體制及授權立法研究將朝著合理務實向發展，其中立法聽證制、成本收益分析都將成為熱點問題；行政執法理論經將隨著處罰、強制、許可等立法實踐的發展而豐富；行政司法行為的性質及可訴性研究、行政仲裁及裁決制度研究也會有新突破；行政程序在行政法中的地位進一步提高；行政訴訟實務研究將不斷深入，行政合同及行政監督理論將隨著經濟政治體制改革的深化而逐步完善；國家賠償法研究將圍繞著歸責原則、賠償范圍、費用、程序等問題再度升溫。

十年來，我國社會主義民主與法制建設取得巨大進展，行政法制建設與行政法學研究的成果尤為引人注目。行政法律、法規、規章每年以千件以上的數量遞增，很多帶有全局性的，對國計民生將產生重大影響的行政法律法規，有些已經頒布，有些正在加速制定。依法行使職權正日益成為行政管理實踐遵循的基本方針。行政復議、行政訴訟兩項法律制度基本建立。與此同時，行政法學研究空前繁榮。行政法學及行政訴訟法學教材、專著已超過百部，論文數量更可觀。行政訴訟法的頒布實施，使我國行政法制建設和行政法學研究進入了一個新的階段。目前，我國行政法學研究正處于黃金時期，隨著改革開放的深入和社會主義民主法制建設的推進，我國行政法學的研究必將迎來新的發展高峰。

回顧行政法學的十年發展，我們有一個深切的感受，即理論與實踐的緊密結合始終是行政法學發展的源動力。中國行政法學研究肇始于十一屆三中全會后這一新的歷史時期，它的迅速發展與繁榮，與改革開放、民主法制建設的新形勢同步。行政實踐為行政法學理論的不斷完善提供了豐腴土壤。幾年來，廣大行政法學理論工作者緊密結合實踐，辛勤勞作，取得了豐碩成果。社會主義行政法制實踐提出的新課題，正召喚著有志于推動我國改革開放和行政法制建設事業的行政法學者加倍努力，為創立具有中國特色的行政法學做出自己的貢獻。理論源于實踐，理論又指導實踐，這是展望我國行政法學前景的基本立足點。

構建行政法學新體系

從行政法學的角度看，80年論界的最大貢獻在于，建立起了具有中國特色的行政法學體系。盡管學者們對體系的構成、范圍甚至理論基礎仍有較大分歧，而且這些爭論仍將繼續下去，但不容置疑的是，這一法學體系的建立對于奠定現有的行政法理論支柱、開創行政法制實踐都起到了相當重要的作用?，F有論著所主張的行政法學體系見仁見智，不一而足。最具代表性的有兩類：一是以行政法律關系為中心線的“法律關系體系”，二是以行政管理過程為中心線的“過程體系”。由于兩大體系出發點的一致性，決定了它們在具體構成上有一定相似之處。近年來有互相吸收對方長處的發展趨勢。可以預見，90年代行政法理論界對體系的探討將更加深入，新體系的建立指日可待。強制公平與效率兼顧原則、維護行政效率的同時保護公民個人權益將成為建立行政法新體系的宗旨。而行政主體及權限、行政行為及程序和行政訴訟將成為新體系的主干部分，其中行政行為的份額要加大。至于行政權為核心的法學體系能否有生命力，行政法是否必須分為實體法和程序法兩部分加以研究，行政法律關系體系可否恰當解釋權力機關與行政機關的關系以及行政立法、司法監督中的法律關系等問題尚有待于進一步研究。

行政組織法理論亟待深入

近幾年來，行政組織法理論得到一定發展。有關行政組織法的研究成果對于豐富行政法基礎理論，影響并促進國家機構及人事制度改革起到重要作用。就理論而言有以下建樹：（1）行政組織法不僅規范行政機關和機構，而且還規范行政編制和公務員。（2）對行政機關組織法、行政機關編制法和公務員法的具體內容、基本原則、以及完善行政機關組織法、制定行政機關編制法和公務員法等問題分別作了研究。（3）就行政法學而言，行政組織應該是行政法主體的一部分，行政法研究組織的同時，還應研究與行政組織相對一方的權利義務；（4）行政法主體、行政法律關系主體、行政組織等用語之間的差異得以明確。

我國行政組織法的研究始終緊密結合我國的行政實踐，從觀念上看，“政府在管理好社會事務之前先管好自己”，用法律規范提高行政效率、控制行政組織混亂、膨脹，保障公務人員履行職責已成為實務界共識。從具體做法看，修改組織法的呼聲日漸高漲，一些中央部門正在嘗試制定本部門組織法，編制法也正在醞釀之中，公務員法的出臺已勢在必行。

當然，行政組織法并不滿足于此。在今后相當長的一段時間內，隨著經濟政治體制改革不斷深入和行政訴訟及依復議制度的完善，理論界仍面臨許多新的挑戰；（1）在政企分開的原則指導下，如何重新確定行政機關的職能權限，如何解決行政機關企業化、企業行政化問題，如何劃分行政性公司的雙重職能等，都是值得深入研究的新課題。（2）應確立哪些制度與原則，使行政機關設置更科學，運轉更高效。（3）對目前實踐中運用很廣的法律授權、行政委托問題，理論界應及時研究并解決。特別要對委托組織、臨時組織、派出機關和機構的行政主體資格從理論上加以明確。（4）在組織法的系統建設上，理論界應提出一項現實可行的方案，既要注意行政組織間合理的權限分工，又要保證行政組織內部精簡統一、運轉高效。即在統一的大組織法指導下逐步完善各部門各地方的組織法。目前公務員法研究的主要任務是探索建立有中國特色的公務員法律制度。

行政違法與責任——亟待完善的新理論

80年代行政法學界對行政違法和責任問題進行了較為深入的研究，其成果對立法活動產生了接影響，概括起來有以下方面：（1）對行政違法的內涵展開了廣泛深入的討論。初步明確了行政違法與刑事犯罪、民事違法及其他違法行為的界線。（2）對行政違法的外延達成共識，行政違法可以包括行政機關及公務員違法和行政相對人違法兩部分，目前行政違法一般僅指行政機關和公務員違法。（3）對行政違法的構成要件進行了一定探索，有些文章對違法和過錯的關系也有所研究。（4）確認了行政法律責任的特殊性，使之與民事責任，刑事責任及紀律責任區別開來。（5）責任形式逐步確定。學者們對責任形式進行了多種概括和總結。最具代表性的是將行政法律責任分為懲戒、補救、強制三類。（6）加快了行政違法與責任的立法規范化進程。促使很多立法部門重視對責任條款的規定，使法律的執行獲得有力保證。

回顧數年來違法與責任理論的發展過程，我們感受到，僅僅強調公民法人的違法行為和對行政機關承擔的責任是遠遠不夠的，行政機關的違法行為和承擔的責任應當被視為行政法意義上的違法和法律責任的主要組成部分。90年代行政違法與行政責任的問題將是行政法學研究的一項重要任務。特別需要研究行政違法的種類、認定違法行為的具體條件及標準，行政責任的具體形式、內容、適用原則和途徑等，此外，行政責任的一些具體問題，如行政責任的系統化；機關責任與公務員責任的協調；行政賠償責任的歸責原則，免責，減責條件；違法是否包含過錯；行政責任與民事責任、刑事責任的重合處理等也將成為理

論界關注的焦點。

行政立法——挑戰和機遇同在

行政法學剛剛起步時，行政立法就成為學術界十分關注的熱點問題。經過近十年的探索，目前已形成一套比較完整的行政立法理論，這些理論在指導立法實踐方面發揮了不可低估的作用。學術界和實務界都接受了“行政立法”這一概念。盡管對立法的范圍（即哪一級行政機關制定的規范才稱為立法）還有諸多爭議，但在該理論指導下的實際立法工作已獲得長足的發展。經過長期的立法體制之爭，多級立法體制的觀點逐步占了上風。即廣義上行政立法體制包括法律、行政法規、地方性法規、規章四級。狹義的僅包括行政法規和規章二級。行政立法技術不斷規范化、立法程序統一化?！缎姓ㄒ幹贫ǔ绦驎盒袟l例》頒布后，各地和各部門先后制定了本地區本部門的法規、規章制定程序。行政規章的地位得到確認，行政訴訟法頒布后，規章沖突問題得到部分解決。行政立法的民主化、科學化程序也有所提高，重大立法出臺前征求相關人意見的制度正在形成。還有很多學者對立法體制、規范沖突與協調，規章以下規范性文件的地位等問題進行了有益探索。

與此同時，行政立法實踐中也暴露出大量問題，亟待理論界予以解決。這些問題將成為90年代行政法學的研究重點之一。（1）必須解決立法體制問題?，F有立法體制是政治經濟的組成部分，深受政經體制的影響，同時也隨著政經體制的變革而不斷變化著。因此立法體制的改革不僅直接影響到政治經濟體制，而且也影響到中央與地方，部門與部門的關系。我國現有立法體制存在諸多問題，各級政府立法權限劃分不清楚；制定規范與制定規章權限劃分不清楚；人大與政府權限劃分不清；以上各權限劃分不清導致規范適用沖突。明確劃分我國行政立法權限是解決這些問題的關鍵所在。新體制的建立必須緊密結合我國經濟政治體制改革實踐，在保證行政立法的合憲性、合法性基礎上進行。摒棄過去那些應急立法、隨意立法，各級機關爭奪立法權，越權立法，忽視立法效果的舊習。（2）加強授權立法研究，應當對授權主體、授權范圍、層級、內容及法律后果等問題深入探討。（3）改革完善立法程序。在注重立法規劃的同時，保障公眾參與行政立法。注意將“聽取意見”等形式逐步制度化，統一化。革新立法技術，加強對“成本——收益”分析方式的介紹和引進，使得90年代每項立法都建立在切實可行的基礎上，提高法律的執行力。（4）解決抽象行政行為的法律地位問題，設立調整規范沖突的法律機制，保證行政法律規范的協調適用。

行政執法——未來行政法學的重頭戲

行政行為理論是近幾年行政法學研究中成果較為顯著的部分，因為行政行為的實踐尤其是行政執法的實踐本身就是最活躍、最豐宣、最復雜、最富有中國特色的行政法內容。幾年來，許多行政法學者深入實際，努力從我國紛繁復雜的行政實踐中理出基本線索，總結我國行政行為的運作規律，行政行為的研究有了長足的進展，并對行政實踐產生了一定影響。

由于行政執法行為直接影響國家、集體和公民的權益，而行政執法行為本身又極為豐富和復雜，因此，對行政執法行為的深入研究，仍將是90年代行政法學的重點所在。研究的方向是進一步深入調查研究，從中國行政執法行為的實踐總結出理論，以推動我國行政執法行為向更為完善的方向發展。研究的重點是：提出解決行政執法疲軟、“三亂”盛行等問題的法律對策，保證行政執法效率的同時避免給公民權益造成的損害。同時對行政執法的性質、范圍與分類，行政監督檢查、行政許可與確認、行政義務、行政處罰、行政強制執行、行政執法監督等具體執法形式問題加以認真研究，特別要研究執法權的設定問題，哪一些機關通過什么形式的文件有權設定諸如行政處罰、行政強制、行政處分、行政收費等行政職權；又有哪些機關可以規定本部門本行業采用許可制度、確認制度。此外，還應該研究各種執法形式的原則、具體程序、效果及可訴性問題，如行政處罰過程中一事不再罰原則的理解；多機關交叉處罰、重復處罰的解決方式；處罰證據的收集驗證；現場處罰的程序特點；處罰決定的執行（包括特殊處罰決定的執行、如責令停產停業，吊銷許可證、小額罰款）；行政決定的強制執行；行政強制的性質；行政強制措施與執行措施的關系；行政強制執行的可訴性等。在解決執法疲軟的同時，還應當集中精力對目前我國存在的亂罰款、亂收費、亂攤派、亂發許可證等現象加以分析，盡快提出良策、減輕企業、公民負擔。

除此之外，還應當研究行政訴訟法與行政實體法之間的關系。必須承認，行政訴訟法的出臺與行政行為理論探索的深入有一定關系，行政訴訟法的實施又大大促進了行政行為的研究。在實體法尚不夠完善的條件下，先抓程序立法，以程序法促實體法是法制建設中一條行之有效的途徑。民事訴訟法與民法通則曾是這樣，行政訴訟法與行政實體法也是這樣。行政法作為一個特殊的法律部門，其實體法和程序法是交織在一起的，如果加快行政程序法的研究與立法實踐，結果又將如何？這是一個值得探討的或許帶有規律性的現象。

實踐中孕育成長的行政司法理論

行政司法理論的發展令人矚目，目前理論界已有相當一部分同志接受“行政司法”的概念，特別在行政司法的范圍、程序及司法行為的可訴性方面的研究取得重大進展。行政司法實踐發展迅猛，行政復議制度已初步建立。行政仲裁與行政裁決制度也取得有益經驗。

由于實踐的迫切需要，在未來一段時間里，行政法學界對復議及行政司法的研究將會有新的突破，因為不斷豐富的實踐已經提出了許多新課題，對學者們來說，這既是挑戰，也是機會。（1）關于行政司法的性質爭論將會繼續下去。（2）對行政司法行為的可訴性問題研究將成為行政司法規范化、統一化的一個突破口。（3）行政復議的范圍會在爭議推動下逐步擴大，行政復議的一些具體制度將進一步健全和完善，以解決特定行政爭議和民事糾紛的行政裁判制度將引起更多人的興趣（4）行政仲裁制度研究將以《仲裁法》出臺為契機取得新進展。仲裁機關與法院的協調問題、仲裁效力及仲裁形式等問題將逐一得到解決。

走向程序化——行政法治的希望

行政程序法制化是近幾年提出的新課題。隨著近年來改革開放和民主與法制建設的不斷深入，尤其在行政訴訟法頒布實施以后，人們越來越深刻地感覺到行政程序與我國社會主義事業的發展和公民法人權益的保障有著密切的聯系，因此，行政程序開始引起廣泛的注意。理論界對行政程序與訴訟程序的聯系，行政程序法的地位，行政程序立法的目的、意義和作用，行政程序的構成要素，行政程序法的基本原則和基本制度，以及某些重要行政行為的程序規則，行政程序違法的法律責任與補救等等，都作了不同程度的探索。其中有些觀點已在學術界形成共識，有些甚至有新的突破，已在實踐中發生作用。國外行政程序法的介紹和比較工作也已展開。行政程序涉及國家行政權的運用和行使問題。如何保證行政職權得到充分、正確的行使，從而提高行政效率，使國家意志在行政實踐中得到強有力的貫徹，使公民、法人或其他組織的活動和合法權益有充分的保障，是行政程序法所要解決的根本問題。當前實踐中存在的一些嚴重問題，如辦事拖拉、效率低下、形式主義泛濫、互相推諉、隨意增減辦事程序，嚴重侵害公民、法人或其他組織的合法權益等等，已經或正在損害人民政府的形象，影響國家的改革開放事業和經濟建設的進程，某些方面甚至為不正之風提供了可乘之機。這也從反面促使我們必須重視行政程序法的研究，盡快完善我國的行政程序立法。今后應當著重研究行政程序法的范圍、基本原則和制度，以及程序違法的處理。由于行政程序涉及面很廣，我們的研究力量又很不夠，因此，可以結合立法實踐從具體的、單行的程序，如行政規范制定程序，行政許可、獎勵、處罰、強制執行、復議、裁決等程序入手進行研究，這將是一條比較切實可行途徑。此外，各國行政程序立法的差異極大，我們還要了解、介紹和比較外國行政程序法的理論和實踐。同時還應當重視普及和宣傳行政程序法的基本知識，使程序觀念逐步深入人心。需要強調的是，我國從來就有重實體輕程序的傾向，行政實踐中又形成了許多不很合適的程序規則，因而，從社會主義國家的本質特點出發，結合實際情況，建立有中國特色的行政程序制度，無疑是一項相當艱巨的工作。

行政訴訟法——行政法學的新臺階

行政訴訟法是改革開放的產物，是民主與法制發展的成果。在我國這樣一個有特殊法律文化傳統的國家，建立起以保護人身權財產權為基本宗旨的行政訴訟法律制度，本身就是社會主義法制建設的一件大事。行政訴訟制度建立以后，依法行政已成為行政機關工作人員普遍接受的行政法制觀念。行政復議制度也應運而生。行政賠償制度已初步建立。此外，對行政法制帶有全局意義的一些法制規范，如行政許可、行政處罰、行政強制等也已提上立法日程。

行政訴訟法對我國行政法學和訴訟法學從理論與實踐的結合上作出了許多重要貢獻，例如，關于具體行政行為與抽象行政行為，外部行政行為與內部行政行為的劃分，行政訴訟的舉證責任由被告承擔的規定；關于行政訴訟不適用調解的規定；關于行政訴訟中人民法院適用法律法規、參照規章的規定；關于侵權賠償責任的規定等等。有些進一步肯定了行政法學與訴訟法學方面的理論，有些使長期模糊不清的觀點得以澄清，有些則為深入研究提供了依據。可以說，最近幾年行政法學的繁榮和發展，與行政訴訟法頒布實施有著直接的關系。

由于我國行政法學與行政訴訟法學畢竟都是新興的學科，行政實踐本身又存在許多不明確、不規范的地方，因而行政訴訟法的實施，必然要向行政法學和行政訴訟法學提出許多新的亟待解決的問題。預計在一個相當長的時期里，這將始終是一個吸引眾多研究者的領域。例如，關于對行政訴訟的作用的認識；關于合法性審查原則的例外情形；關于具體行政行為界定；關于防止和處理對人民法院審理行政案件的嚴重干預；關于如何正確理解受案范圍的規定，包括內外部行政行為的界限、具體和抽象行為的界限；公安機關的司法行為和行政行為的界限；關于不作為行為的認定；關于公證、批準行為的可訴性；關于法定經營自主權的理解；關于民事糾紛中的被害人或主張權利的人是否可以作為行政訴訟原告的問題；關于派出機構、派出機關、臨時機關和機構、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織、被越權的行政機關以及與行政機關聯合執法的非行政機關的被告資格問題；關于行政訴訟中的第三人及范圍；關于起訴條件；關于撤訴問題；關于行政訴訟證據與行政行為證據的標準問題；關于舉證責任的理解問題；關于人民法院審理行政案件的法律依據；關于法律適用中的規范沖突問題；關于一審判決中各類判決的具體標準；關于什么是程序違法和程序違法的法律責任問題；關于行政判決、裁定及行政決定的強制執行問題；關于行政賠償的具體化問題；等等，都有待我們繼續深入研究并作出回答。

從直接控制到間接引導——行政合同（契約）的興起

行政合同的理論源于西方，是西方行政法學的重要組成部分。建立在私有制基礎上的行政合同，與主要以社會主義公有制為基礎的行政合同相比，在性質、范圍、特點等各方面，又有許多差異。目前我國實踐中存在的以行政權力隨意干預承包全同，或者過分強調合同雙方的對等性，都與我們尚待完善的行政合同的理論和制度有關。如果說，當前全民所有制企業和農村的承包問題仍是經濟體制改革的重要內容之一，那未，行政合同的研究與深入，將為推進和保障經濟體制改革提供法律依據。近幾年來，已經有一些學者在從事此項研究，他們對行政合同的本質與特征，行政合同與民事合同和行政命令的關系，我國行政合同的形式與種類，行政合同的締結方式與程序，行政合同中行政主體與相對一方的權利與義務，以及行政合同的補救等，都作了初步的探討和研究，形成了一些共識。但從總體上看，研究的深度顯然不夠，加上研究力量單薄，宣傳不力，尚未引起有關部門的充分重視，也未形成一整套實踐中共同遵循的規則。毫無疑問，由于實踐的需要，行政合同制度必將成為90年代行政學研究的重要課題之一。

除經濟方面的行政合同外，目前我國內大量出現的，諸如政府內部上下級之間的合同，治安承包合同，計劃生育合同等，是否也屬于行政合同范圍，有什么特點、意義和作用，也是需要進一步研究的問題。

行政監督——永恒的行政法話題

行政監督理論和實踐的發展是同步的。近幾年來，有關行政監督、行政法制監督、行政監察等概念性爭議趨于平息，人們已經就行政監督體系形成共識。即行政監督分為內部監督和外部監督，最重要的行政監督形式為行政監察、審計監督、上級監督和人大的執法監督檢查以及司法監督。在監督理論的推動下，行政監察、審計及一般的執法監督檢查實踐都獲得長足的發展，監督組織進一步健全完善，獨立性加強，確立其權限和工作規程的法規、規章陸續出臺，監督效果也得到加強，舉報、社會曝光等群眾輿論監督的威懾力增強。

監督理論與實踐的發展也暴露出一些問題。對這些問題的研究將是今后行政法學界的一項迫切任務。（1）需建立廣泛、完善、嚴密的監督體系。行政監督體系相當廣泛，涉及眾多部門，這些監督機關如何相互協調共同起到最有效的監督作用，應是理論界首先予以回答的問題。（2）監督程序和方式的規范化問題。監督涉及國家利益和公民權益，如何保證行政監督正確、有效地發揮作用，關鍵在于有一套程序保障。現有程序不規范或不統一的造成監督不力或侵權的主要原因。（3）監督權限的合理劃分問題。行政監督主體眾多，如何使內部監督與外監督、一般監督與特殊監督的權限得到合理劃分，不致越權、失職、重復監督，是今后一項長期任務。（4）監督效果問題，即監督部門在建議處分，直接處分及轉移管轄權方面職責必須明確，使得行政監督管理發揮最佳效果。今后，行政監察的職權問題將會吸引更多人的注意。行政監察的主要任務是什么，監察機關在接受申訴，處理行政內部糾紛方面的監督裁決權的性質是什么，范圍有多大，如何注意保護被處分人的合法權益等等都是理論界必須及時回答的。

呼之欲出的國家賠償法

行政法學研究剛剛起步時，學者們就十分重視國家賠償問題的研究，短短幾年，已取得豐碩成果。國家賠償的權利觀念已開始深入人心，人們渴望盡早建立保護其合法權益的國家賠償制度。賠償實踐也初露端倪，關于國家賠償與民事賠償的區別、賠償原則、范圍、請求權人及義務機關、經費、程序等問題的研究也日漸深入。在賠償理論研討基礎上，賠償立法實踐取得長足的進步?！缎姓V訟法》明確規定了國家行政賠償責任及賠償程序。人們期待已久的“國家賠償法”也呼之欲出。

近一個時期以來法學界在國家賠償法一些具體內容上展開了熱烈的爭論。首先是國家賠償的歸責問題。許多同志主張國家賠償應以合法與否為標準加以確定。還有同志認為應以違法失職或違法與明顯不當為歸責原則。關于國家賠償范圍問題，學者們也各抒己見，特別對國家賠償與補償的關系、立法行為、司法行為及自由裁量行為造成的損害是否賠償、賠償主體及追償等問題進行了深入探討，學者們還對賠償義務機關、賠償程序等問題作了大量比較研究，同時提出了國家賠償訴訟的許多特殊程序規則，如國家機關先行處理賠償事件，請求賠償人負“初步證明責任”，設立司法賠償統一基金等。對公有公共設施致害問題也進行了初步探索，提出我國公有公共設施的致害賠償是否屬于民法范圍的問題。賠償經費的來源問題是理論界和實務界普遍關注的焦點之一，許多同志提出了以財政預算或罰沒收入作為國家賠償基金或采用投保方式，由保險公司給予賠償各種可供選擇的方案。

隨著賠償立法步伐的加快，相信國家賠償研究在未來幾年內還會有較大的發展，人們的注意力將集中于：從我國實際出發，借鑒國外先進經驗，建立起一套行之有效，對國家對人民有益的國家賠償規則。特別是對國家賠償的歸責原則、賠償范圍及公有公共設施致害賠償、賠償費用的列支及賠償訴訟程序等問題將有更深入細致的研究，為制定國家賠償法提供理論參考。

如果說80年代行政法是艱苦創業、奠定基礎的十年，那么90年代將是行政法在理論聯系實際基礎上奮力開拓、努力進取的新十年。在這十年中，學術界填補空白的機會已不象80年代那樣俯拾即是，雖然還有許多新形勢帶來的新問題，但解決這些問題的要求之高和難度之大是行政法理論界必須予以正視的。理論研究能對實踐發生多大程度的影響將是擺在每個行政法學工作者面前一份意義重大的考卷，期待著我們加倍努力，做出最好的回答。展望未來，我們充滿信心，也深感責任之重大。行政法，任重而道遠。