導語：現代行政程序法治行政作用研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

眾所周知，國家行政機關在社會生活中扮演著組織、指揮、監督、協調和引導者的角色，因此，要完善和發展社會主義民主政治，建立和健全社會主義市場經濟體制，實現全社會的法治化，首先就必須將國家行政機關的管理活動置于憲法、法律的控制和約束之下，大力倡導和切實實行以政府平等守法及承擔法律責任為核心內容的法治行政。黨的十一屆三中全會以來，特別是十四大提出建立社會主義市場經濟體制的目標以來，黨和國家在依法行政的口號下為推動我國行政管理活動的法治化做了大量工作，突出表現為在有關國家行政活動的立法方面取得了有目共睹的成就，建成了一套比較完整的行政法體系，基本上改變了行政活動無法可依的狀況，而行政訴訟法和國家賠償法的頒布則奠定了政府法律責任及其追究制度的基礎。但是這些成績并不能說明我國行政管理活動的法治化已經達到令人滿意的水平，因為在立法上取得顯著成果的同時，行政執法和司法活動滯后，行政實踐中有法不依、執法不嚴、違法不究的問題也得到充分暴露，普遍為人們所詬病。出現這種情況的原因固然是多方面的，但是，前一階段行政法治建設在立法層次上過分偏重于規定各種靜態的行政制度，忽略和輕視通過現代行政程序對行政法的實施過程進行有效的動態調整，不能不說是一個值得引起高度重視的原因。筆者以為，下一階段我國行政法治建設除了對已經取得的成果繼續予以鞏固和深化外，應將重點轉向長期為人們忽視的現代行政程序的建設，在行政法的各個實施環節上建立各種行之有效的事前、事中和事后保障機制，以解決目前行政法治建設過程中存在的立法與法的實施相脫節的問題，消除我國行政管理法治化過程中的頭重腳輕現象。期望現代行政程序問題引起廣泛關注，并對我國行政法治的未來發展方向提出思考正是本文的目的所在。

一、行政法治必須依靠行政程序的保障和推動

程序，是指人們為完成某項任務或達到某個目標而預先設定好的方式、方法和步驟。程序在實際操作時表現為人的行為過程或者某種事物（如計算機）按照人的事先設計而運動的過程，但是程序與人的行為或者事物運動的自然過程是不同的。人與事物運動的自然過程是隨機的，而程序則是預先設計好的，無論實際運動過程是否出現，都不影響程序的存在。具有預定性是程序的基本特征，如果人的活動不是按照某種預定的方式、方法和步驟進行的，那么，這種活動即屬無程序的活動，盡管它也必然要表現為某種客觀過程。程序和依程序所做之事之間的關系是手段與目的關系。一般說來，達到某一目的的手段很少是唯一的，為達到同一目的，在多數情形下，可以通過不同途徑選擇多種手段，但這些手段對于實現目的所起到的效果是不一樣的。有的手段有助于迅捷地實現目的；有的手段雖然對于實現目的所需的時間較長，但綜合成本較低，或者有利于維護和實現程序目標以外的其他目的或價值標準，如有利于實現公平正義、維護社會倫理道德、風序良俗或者統治階級的意識形態、政治法律秩序等，在這種情況下，程序并非實現程序目標本身所需要的步驟，設定這種程序的目的旨在以效率換取某種價值的實現。由于程序具有預定性，所以程序的基本功能就是限制甚至取消當事人選擇目的實現之手段的自由，將實現目的手段規范化和標準化。

程序的預定者可以借助程序的功能達到以下目的：

1.限制程序義務人的主觀隨意性。由于程序的設置，當事人（程序義務人）沒有選擇行為手段的自由。當程序所預先確定的要件成就時，程序義務人必須按照程序的規定作出既定的行為，而無法利用手段選擇的自由隨意加速或者阻撓程序目標的實現。由于程序具有限制義務人主觀隨意性的特性，因而它常被用于規范程序義務人的行為，防止程序義務人濫用或越出他所擁有的權力或權利。

2.保證選擇效率最優的手段。當事人為實現某種目的所選擇的手段在效率上有高下優劣之分，這取決于當事的人知識、能力、經驗等。如經過總結、比較和篩選，事先運用程序將最具效率的手段固定下來普遍推行，則即便當事人的知識，能力和經驗有欠缺，也能保證選擇效率最佳的方案，多快好省地達到程序目標。

3.維護和促進手段的正當性。為達目的不擇手段的做法遺害無窮，為此，程序的預定者需要綜合考慮公平與效率的關系，將體現了必要正當性的手段（在效率上可能并非最優）上升為程序，使之成為標準化和規范化的手段，從而排斥其他正當性不充分或者不正當手段的適用，以期通過程序的正當性來保證結果的正確性。如禁止使用非法取得的證據即為通過程序規則維護調查手段的正當性而不惜犧牲調查效率的一個例子。

4.運用程序阻礙程序目標的實現。程序是一把“雙刃劍”，既可用來促進程序目標的實現，又可起到阻礙程序目標實現的作用。程序設計者如將成本高、難度大、耗時長的手段上升為規范化的程序即可為實體目標的實現設置一道程序壁壘，阻礙程序目標的實現。程序壁壘現象在現實生活中并不鮮見。通常設置程序壁壘的原因有：（1）當利益或資源較少，而試圖獲取利益或資源的人員或組織較多時，需要以程序壁壘作為分配利益、配置資源的手段。由于程序壁壘的存在，當事人若要通過程序壁壘須具備一定的實力基礎并付出較高的代價，這樣就可以縮小和限制競爭者范圍，為少數利益或資源的配置創造條件；（2）以程序壁壘限制某種權力或權利的行使，以防止權力或權利的濫用。如游行示威對社會秩序有較大的破壞作用，故許多國家對公民行使游行示威權規定了復雜的申請程序；又如為防止公民濫訟、纏訟，規定一事不再審以及收取一定數量的訴訟費等皆屬此類程序壁壘；（3）統治者出于某種考慮或迫于某種壓力不得不在法律上確認某種權利，然后設置程序壁壘使之難以行使，實際上收回或取消該種權利；（4）程序設定者推卸責任，將自己應盡的職責轉化為他人的程序義務，從而形成了程序壁壘。如本應由管理機關內部協調的事項卻不合理地要求相對人分頭申請，結果申辦一個項目需要在五花八門的批文上蓋上數十個公章，事情還不一定能夠辦成。

對于程序壁壘現象應作一分為二的分析，有些程序壁壘的動機合理，限度適當，仍不失其正當性；而那些動機不良、限制失度的程序壁壘〔如上述（3）、（4）兩類〕，則顯屬不當，缺乏起碼的程序正義。

行政程序是諸種程序中的一種。所謂行政程序，顧名思義是國家行政機關及其工作人員以及其他行政主體實施行政管理的程序。在法治國家，行政程序即為行政法律關系主體行使其實體行政法權力（利），履行其實體行政法義務依法所必須經過的步驟以及必須采用的方式和方法。

法治行政的要害在于保持法律對行政的控制，而這一目標只有借助行政程序的作用才能實現。我們能否找到一種毋需借助行政程序而可使實體行政法規范直接控制行政行為的方法呢？答案是否定的。因為假如要實現實體行政法規范對行政行為的直接控制，就必須將行政活動方方面面的所有細節，包括其即將發生的變化都規定得一清二楚，不能給行政機關留下任何選擇的余地，行政機關必須象機器人那樣嚴格按照法律給它的指令活動。顯而易見，這是不可能做到的。由于行政事務的復雜性和多變性，行政法的大多數規范只能制定得較為抽象和原則，除此之外，行政法還必須給行政機關留下足夠的行政法所不涉足、不介入的空間，以保持行政的活力。這樣，實體行政法規范就必須借助程序的中介作用對行政行為予以約束和控制。否則，行政法的規定只能是可望而不可及的空中樓閣或海市蜃樓。試想，如果沒有行政程序，行政機關可以隨意選擇實施行政法的時機、方式、方法和步驟，行政機關就可以通過濫設程序壁壘的方法或者采用拖延執法的方法取消行政法賦予公民、組織的權益，同時也可以通過選擇欠缺正當性和科學性的執法方法加重公民、組織的行政法義務。在這種情況下，行政機關可以輕而易舉地擺脫法律對它的控制和約束，從而行使行政法蛻變為單方面管制公民、組織的專制工具。難怪西方的法學家認為：“自由的歷史基本上是奉行程序保障的歷史”；〔1〕“權利法案的大多數規定都是程序性條款，這一事實決不是無意義的，正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別”。〔2〕在我國，近年來也有學者認為：“所謂的依法行政，是指依行政程序法行政，離開行政程序法無以言依法行政”。〔3〕這些論斷充分說明了行政程序對于維護和促進法治行政所起的作用。

二、行政法治需要的是現代行政程序

行政程序古已有之，但奴隸社會和封建社會的行政程序是維護君主專制統治的工具，不符合法治行政的要求。法治行政所要求的行政程序是資產階級民主制度確立以后逐漸豐富和發展起來、體現民主和政府守法精神的現代行政程序制度。為方便比較，本文將奴隸社會和封建社會等專制社會的行政程序統稱為傳統行政程序。

在奴隸制和封建制社會，保障君主專制政體的鞏固和發展是國家的頭等大事，而君主專制政體的鞏固和發展又以治官為要，因此，奴隸制和封建制王朝對官吏采取了實體法控制與程序法控制雙管齊下的管理辦法，傳統行政程序法的控制功能在內部行政管理，也即在官治方面得到充分發揮。我國古代有關官吏選拔、任用、考核、獎懲、升降、監察的行政程序就非常詳密，這類程序在保證官吏對王朝的忠誠、職業能力以及克盡職守和廉潔奉公方面起到了應有的作用。此外，公文往來方面的管理程序也十分明細，這類程序基本上是業務性、技術性的，目的在于保障行政效率。與內部管理程序相對發達形成對照的是，傳統行政程序在外部行政管理，也即行政機關對社會上的公民和組織的管理方面總的說來比較薄弱，除了有一些以被管理者為約束對象的行政申請程序外，其他以行政機關和行政官員為約束對象的程序為數甚少，而且也多是為統治階級檢查、約束其行政官吏服務的（如規定行政行為須以書面形式作出，以便留下證據，為行政監察創造條件等），并非以保護民權為目的。出現這種情況的原因在于，在奴隸制和封建制下，行政程序完全是行政管理的工具，不具有制約國家行政權以保護民權的功能。奴隸制和封建制國家對外部行政行為主要采取目標管理的方法（即規定行政任務、職責權限、法律責任等實體規范）加以控制，以促進行政官員勤政、廉政，防止其越權和濫用職權，以至于行政行為的方式、方法和步驟則多交由行政官員便宜行事，以期收取高效行政之效，由此造成了奴隸制國家和封建制國家外部行政程序稀疏粗漏的現象。

由于傳統行政程序是行政權與行政目標的附庸，不具有對抗行政權的獨立性的緣故，在奴隸社會和封建社會，實用主義的程序觀非常流行，人們普遍認為，只要行政決定的實質內容正確，即使在法定形式和程序上有缺陷也無關緊要。官吏對重要程序的違反是要受到上級責罰的，甚至會受到非常嚴厲的制裁，然而，違反程序的行為并不能自然導致行政決定無效，經過行政程序認定的事實也沒有排斥對該事實重新認定的效力。所以，“重實體，輕程序”是奴隸社會和封建社會國家管理的普遍特點，尤以外部行政管理為甚。

現代行政程序與傳統行政程序之間當然不能截然割裂開來。現代行政程序是在傳統行政程序的基礎上發展起來的，傳統行政程序中的一些人事管理程序以及那些純以提高管理效率為目的的技術性程序至今仍不失其借鑒意義。然而，現代行政程序畢竟是在近現代民主政治的背景下產生和發展起來的，它不僅要為國家行政管理服務，而且更要體現民主主義精神，為國家民主政治服務。我們知道，在行政實體法律關系中，行政主體與相對人（被管理者）的地位是不對等的，行政主體擁有單方面的、不以對方意志為轉移的命令權、處罰權和強制權等實體權力，這些權力如不加以制約隨時都可能對民權構成威脅，民主政治不容許出現這樣的情況，而程序的控制功能恰可有效地防治上述威脅。于是，現代行政程序充當了制約行政權、保護民權的角色。它通過設置大量以行政主體為程序義務人，以相對人為程序權利人的方法對行政主體進行反向控制。行政程序的控制目標與行政權的指向不再完全一致，并且行政權對民權的威脅越大，行政程序與行政權之間的反向性就越明顯。現代行政程序不再是行政管理的附庸和工具，它相對獨立于行政管理之外，成為對行政權實施監控的有力武器。人民民主與國家權力、公平與效率、人權與行政權、個人利益與社會公益等一系列國家管理過程中的基本矛盾通過現代行政程序找到了平衡，獲得了統一。

與傳統行政程序相比，現代行政程序具有以下幾點顯著特征：

第一，現代行政程序的基本目標是對強大的行政權予以控制和約束，以防止行政權不適當地侵犯民權以及向實際受到分割的民權提供救濟渠道。傳統行政程序雖對行政官吏的權力也有制約作用，但其目的是為了維護統治階級內部的管理程序而不是為了保護民權，因此，傳統行政程序的重點在于行政機關內部的選官、治官程序，而現代行政程序的重點在于外部行政管理程序中的民主參與程序和救濟程序。

第二，現代行政程序是由制約行政權的民主參與和行政救濟程序、服務于政府機關內部控制需要的管理程序，以及純粹為了保障行政效率的業務性、技術性程序等三類程序組成的集合體。其中，第一類程序體現了現代行政程序的基本特征，因而是現代行政程序的核心所在。后兩類程序體現了對傳統行政程序的繼承性，但它們在民主和法治思想的要求和影響下也表現出了許多不同于傳統行政程序的特點。如在公務員管理程序中增加公務員的參與程序。以公務員考核程序為例，我國法律規定，對公務員的年度考核應由公務員先做個人總結，然后在聽取群眾意見的基礎上進行，〔4〕有的國家（如法國）甚至規定對公務員考核的具體工作應由一個人數相等的公務員代表和行政首長指定人員組成的委員會進行，行政首長在決定考核結果時必須聽取該委員會的建議。〔5〕又如許多國家（特別是美國）為確保行政管理的高效能，在一些比較重要的決策程序中規定了成本-效益分析程序，這些都是傳統行政程序中所沒有的內容。因此，現代行政程序不僅是行政行為合法、公開、公正的保障，而且也比傳統行政程序更具效率。第三，現代行政程序最初由英國、美國、德國等發達資本主義國家在“自然正義”、“法律的正當程序”、“法治國及民主主義”等判例法和憲法原則的基礎上通過一系列成文法和判例法確立和發展起來的。盡管“自然正義”、“法律的正當程序”、“法治國及民主主義”等原則的解釋具有較大的彈性，各國通過這些原則發展起來的行政程序制度也不盡相相同，但對于現代行政程序所應具備的基本內容和應達到的起碼要求卻已形成共識，這就是：（1）現代行政程序的基本規則必須由法律加以規定，而不得由行政部門自行設定、變更和撤銷；（2）程序的內容須向利害關系人公開，要設置適當的程序規則（如告知、說明理由等，保障利害關系人對可能影響其合法權益的一切行政行為的知情權、了解權）；（3）公民的權利義務將因為某一行政行為而受到影響時，在該行政行為作出之前，須有適當的程序規則保障他獲得陳述意見和提供證據的公正機會，為此，還必須設置必要的程序規則保證利害關系人的意見和證據能夠得到行政部門的充分尊重；（4）具有體現中立性原則的程序規則。“中立性原則是現代程序的基礎”。〔6〕體現“中立性原則”的程序規則包括：任何人不得充當與己有關的案件的審理者和決定者，保障行政審判人員的獨立性，建立回避制度，引入分權制衡機制等；（5）凡可能損害相對人合法權益的行政行為都必須設有有效的救濟程序，并預先告知相對人尋求救濟的渠道和方式；（6）須充分體現合理原則，程序的設置能使程序的使用者以盡可能小的成本（代價）取得盡可能大的收益，多快好省地實現通過程序所要達到的目標。現代行政程序不應有因程序設置不合理而產生的程序壁壘現象

第四，現代行政程序具有高度的權威性和約束力。現代行政程序對于保障行政權沿著民主、法治、科學的軌道健康運行發揮著重要作用，因而現代行政程序不容違反。為此當代西方發達國家均賦予其行政程序相當高的權威性和約束力，如經行政程序認定的事實不得輕易推翻，違反行政程序規定的時效可以導致實體權利義務的消滅，以及當事人可以行政主體違反強制性行政程序為由主張實體行政行為無效等。

三、我國行政法治建設的重點應轉向現代行政程序

“”以前的相當長時期內我國的行政管理活動基本上處于無法可依的人治狀態，因而“”之后國家恢復和重建行政法治的首要任務自然是加速行政立法〔7〕的速度，擴大行政立法的規模，以便建成一套較為完整的行政法體系，使得各個領域的行政管理活動有法可依。在這種情況下，行政立法的重點集中于實體行政法規范的制定是可理解的。進入九十年代以后，應該說我國構筑行政法體系，尤其是實體行政法規則體系的任務已經基本完成，而且針對在相當大的范圍內存在的執法滯后現象，甚至可以說我國的行政立法在某種程序上已經超前了。行政法治不僅要求法律為行政主體的行政活動提供各種規則和標準，而且更要求這些規則和標準能夠得到行政主體的高度尊重和切實執行。有法不依對法的權威的損害是相當嚴重的。因此，今后行政法治建設的重點應當轉向行政法的實施環節，而不是繼續片面追求立法的速度、規模和數量。由于行政法的實施問題主要是執法程序方面的問題，所以，如何制定出一套能夠有效督促和保障行政機關依法辦事的現代行政程序，將是未來一段時期內我國行政法治發展的焦點。

綜觀我國現有的行政程序法規范，可以發現我國行政程序法律規范在數量上雖有一定的規模，但立法質量并不高，特別是體現民主和法治精神的現代行政程序的立法水平相對說來比較落后。歸納起來，我國行政程序法制建設方面存在的問題主要有：

第一，大多數行政程序法規范具有十分濃厚的管理色彩，它們主要是單方面地規定行政管理相對人在程序上應負的義務及不履行義務的后果。少數行政程序雖也體現了民主參與、行政公開的精神，規定了行政主體的程序義務，但這些程序較為零散，更主要的是通常缺乏行政主體違反程序義務應負何責的規定，以致未能樹立起必要的法律權威，并基于這種權威切實發揮出規范和制約行政主體的作用。

第二，憲法和法律中缺少有關現代行政程序基本原則的一般性規定，致使我國的行政程序立法未能在明確的法律原則的指導下進行，現代化的程度不高。在西方發達國家，憲法或專門的行政程序法中通常都有關于現代行政程序基本原則的規定，如美國憲法修正案第5、14條規定了“正當法律程序”（dueprocess）原則，即未經正當的法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產，其中，第5條修正案的規定適用于聯邦政府機關，第14條修正案的規定適用于各州的政府機關。按照美國法院的解釋，“正當法律程序”包括兩方面的涵義：〔8〕（1）正當法律程序是一個實體法的規則，稱為實質的正當活動程序。這種意義上的正當法律程序要求國會所制定的法律必須符合公平與正義。（2）正當法律程序是一個程序法的規則，稱為程序上的正當法律程序。這種意義上的正當法律程序要求政府機關行使公權力剝奪私人的生命、自由或財產時必須聽取當事人的意見。當事人享有要求聽證的權利。可見聽證是正當法律程序的核心內容。所謂聽證，即依照一定的程序規則聽取當事人意見和陳述的活動。在美國，正式的、標準的聽證必須保證當事人享有下述權利：〔9〕由無偏見的官員作為主持人的權利；得到通知的權利，通知中必須適當地說明聽證所涉及的主要事項和問題；提出證據和進行辯護的權利；通過互相質問及其他正當手段駁斥不利證據的權利；請律師陪同出席的權利；只能根據聽證案卷中記載的證據作出裁決的權利；取得全部案卷副本的權利。除正式聽證外，還有各種非正式的聽證形式。它們可以省去正式聽證中的某些環節，以其提高行政效率。然而，任何一種聽證形式都必須包含正當法律程序的核心內容；當事人有得到通知后提出辯護的權利。是否具備這兩種權利是區別公正程序和不公正程序的分水嶺。〔10〕英國沒有成文憲法，法律程序的最高原則自然正義（NaturalJustice）原則〔11〕是通過普通法確立的。與美國正當法律程序不同的是，自然正義原則完全是一個程序性原則。英國的自然正義原則包含兩個主要內容，即聽取對方意見（alterernPartem）和任何人不得作與己有關案件的法官（nemojudexincausasua）。〔12〕其中，聽取對方意見的原則又包含了三方面的內容：公民有在合理時間以前得到通知的權利；公民有了解行政機關的論點和依據的權利；公民有為自己辯護的權利。〔13〕除了少數例外情形，行政程序必然符合自然正義原則的要求，即行政程序中必須含有事先告知和聽取相對人意見的內容。以上兩例充分說明了確立現代行政程序的基本原則對于現代行政程序法律制度的形成和發展所起的作用。

我國憲法和基本法律中既沒有出現“正當法律程序”或“自然正義”之類的提法，也沒有反映“正當法律程序”和“自然正義”基本要求的規定。現行憲法中有關民主和法制的規定，特別是第27條關于“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”的規定，雖然經過必要的憲法解釋可以成為我國建立現代行政程序法律制度的憲法基礎，但這畢竟是一種沒有成為現實的可能性，因而對我國現代行政程序制度的建立和發展還未能發揮強有力的促進和指導作用。

第三，缺乏統一的行政程序法立法規劃，立法內容散亂，不成體系，許多重要的行政程序制度至今沒有建立起來，而已有的程序法規范通常比較原則，操作性不夠強，嚴重削弱了行政程序的控制、約束作用，造成了行政活動的混亂和無序。

第四，全國人大及其常委會通過法律確定的行政程序規則很少，行政程序絕大多數由行政機關自行設定，由此引發了一系列弊端：其一，現代行政程序的基本功能是規范和制約行政行為。行政程序由執法機關自行制定則嚴重削弱了行政程序對執法機關的制約作用，從而將行政程序降低到普通辦事手續的層次。受部門利益的驅動，立法者總是希望將約束自己的規范減少到最低限度，而將限制他人自由和利益的規范擴張到最大限度，行政執法機關在制定行政程序規則時當然不會例外。這就是我國行政程序中約束行政機關自身的那部分內容既少且又不甚具體明確的一個重要原因。其二，約束公民、組織的行政程序繁瑣、重疊、不協調。行政執法機關視行政程序為管理相對人的手段，為圖自身方便，往往把行政程序設置得非常繁瑣，而不同的機關各自制定自己行使職權的程序又造成了行政程序之間的重疊和不協調。這種狀況既是官僚主義的反映，又助長了官僚主義，嚴重影響了行政效率和效益，導致人民群眾的不滿。據有關資料披露，江南某縣引進一套外國生產線，為辦手續蓋了800個公章，用壞了一臺復印機，跑壞了一輛面包車，花了一年時間，結果事情還沒有辦成。〔14〕這個事例相當典型地說明了由行政執法機關自定行政程序的不良后果。

其三，行政程序的透明度低。行政程序的透明度與行政機關受監督的程度是成正比的，透明度高意味著行政機關受公眾監督的程度高，并且必須依公開的程序辦事，而不能隨意違反程序，或者隨意改變和增減程序規則（在程序不公開的條件下，這是很容易做到而且是經常發生的）。由于我國絕大多數行政程序是行政機關制定的，因而，程序的透明度不高，相對人常因不了解程序規則以及程序規則的變化而不得不反復多次才能把事情辦成。實踐中某些執法人員利用不公開的程序規則刁難當事人的現象也時有發生。

第五，在時效上的規定不對等。對相對人往往規定有明確而嚴格的時效，相對人違反時效的規定，將失去其本可得到的權益，或者將受到行政處罰（如未在一定的期限內交納稅、費等）。相反，行政執法機關自己在外部行政法律關系中卻很少受到時效的限制。以行政處罰為例，除《治安管理處罰條例》第18條規定“違反治安管理行為在6個月內公安機關沒有發現的，不再處罰”外，其他有關行政處罰的法律規定中基本上沒有處罰時效的規定，即使是《治安管理處罰條例》在規定治安管理行為的時效時也采取了從寬的態度，在舊的《治安管理處罰條例》中原來還有執行時效的規定（自裁決之日起，過了三個月沒有執行的，免予執行），而新的《治安管理處罰條例》則將有關執行時效的規定取消了。行政行為不受時效的制約，不僅僅是一個影響行政效率的問題，而且極易通過行政行為的怠延制造不當的程序壁壘，嚴重妨礙公民組織行政法權益的合法和及時實現。

第六，一些程序規范在立法時考慮不周或因立法沒有及時根據形勢變化作適當調整而欠缺合理性。例如，《中華人民共和國國家賠償法》第32條規定：“賠償請求人請求國家賠償的時效為兩年，自國家機關及其工作人員行使職權時的行為被依法確認為違法之日起計算，但被羈押期間不計算在內。”這一規定一反損害賠償時效從受害人知道或應當知道損害發生之日起計算的慣例，改由國家機關及其工作人員的職權行為被依法確認為違法之日起計算。然而，對受害人依法請求確認國家職權行為違法的時效，《中華人民共和國國家賠償法》未作規定，只要受害人不請求有關部門確認侵權行為違法，賠償時效就不會起算，在這種情況下，國家賠償程序中關于時效的規定就顯得意義不大，起不到督促受害人盡快行使索賠權、以免法律關系長期處于不穩定狀態的作用。再如，根據行政訴訟法及有關司法解釋的規定，治安行政案件中的受害人如對公安機關處罰加害人的裁決不服也可以提起治安行政訴訟，而《治安管理處罰條例》規定的處罰程序中卻不要求公安機關將書面的治安處罰裁決發給受害人，這種不合理狀況至今也沒有從立法上消除。

以上六個方面的問題是我國行政程序立法中存在的主要問題。革新和完善我國行政程序立法必須在解決這些問題上取得重大突破。

四、建立、健全我國現代行政程序法的基本思路

針對我國現有行政程序制度的弊端和我國的國情條件，我們認為，消除我國行政執法的無序狀態，建立、健全現代行政程序制度，實現行政執法過程法治化的基本方法和途徑是：

第一，明確和嚴格行政程序的設定主體。今后應當明確主要行政程序必須由國家最高立法機關規定，從而徹底改變行政程序主要由行政機關自行設定的狀況。由于行政活動的復雜性，所有行政程序均由國家最高立法機關制定是不現實的。可以考慮將行政程序分作三類：一類是體現程序正當性或公正性的那些程序，如聽證程序、回避程序、辯護程序等；一類是外部行政事務管理程序；再一類是行政機關的內部工作程序。對第一類程序必須由最高國家立法機關通過法律加以規定，任何涉及相對人合法權益的行政活動都必須遵守此類程序，非有法律的特別規定不得簡化和取消；對第二類程序則應由最高國家立法機關統一規定對于確保行政效率所不可缺少的基本程序，如統一規定行政法律關系當事人雙方在行政過程中的活動時效等，以及判斷程序是否合理、是否繁簡得當的原則性標準，除此之外的具體事務性程序可由行政機關自行設定。原則上如法律規定的程序不具體，決定采取實體行政行為的機關有權依法自定程序；對第三類程序原則上由行政機關按其內部的等級體系自行設定，少數可能影響外部行政活動的效率以及公民、組織合法權益的程序則由法律作出統一規定。

第二，早日制定統一的《行政程序法》，集中規定各類行政行為所應當遵守的行政程序以及行政機關自行設定行政程序所應當遵守的各種原則和規則。如果目前尚感制定一部系統完整的行政程序法典的時機和條件不成熟的話，也可以考慮采取制定“行政程序法通則”的過渡辦法。“通則”中規定正當程序和合理程序的一般條件及其運用范圍，借此統一各類行政程序的立法、設定活動，以及為司法機關和行政準司法機關對行政主體的程序行為實施監督提供依據和標準。待實踐中積累了充足的經驗時，再將“通則”上升為法典。除制定“通則”外，還應當考慮分別通過法律明確規定行政立法、行政征收、行政強制執行等可能嚴重影響當事人合法權益的行政行為的程序，加強對這些行為的程序控制。〔15〕

第三，通過法律明確規定凡行政行為涉及公民、國家公務人員以及社會組織的合法權益時，該行為的程序應當：（1）對當事人公開；（2）具有規定提前若干合理時間將行政行為的內容、理由和法律依據告知當事人的內容；（3）具有規定聽取利害關系人陳述意見，接受其提交證據的內容。對于那些將對當事人的合法權益造成重大損害行為，還應當規定給予當事人一個以準司法形式公開進行的正式聽審的機會，聽審（證）會由相對獨立并與行政行為沒有牽連的官員主持，行政行為的策劃者與利害關系人各自陳述其意見、理由，出示證據并當面對質，利害關系人可以委托人代為辯護；（4）具有規定對當事人陳述的意見和證據如何處理的合理內容；（5）當作出實施行政行為正式決定時必須具有行政主體有義務告知當事人尋求行政或司法救濟的渠道和期限的內容；（6）明確規定行政法律關系主體雙方行為的時效，尤其應當具體規定行政主體采取行政行為的時效，包括作出行政決定的時效和行政決定的執行時效。

第四，建立有效的行政程序的監督機制。以往對行政程序實行內部監督實施的辦法經實踐證明具有很大的缺陷，基本上不能使行政程序受到應有的尊重。為此，必須在嚴格內部監督的基礎上，建立和健全行政程序的外部監督機制。在此方面，發達國家的經驗值得我們借鑒，即不管行政行為的實體內容正確與否，只要違反行政程序即可導致整個行為無效，當事人可向法院或行政準司法機構請求撤銷該行政行為。當然，行政程序的內容有主次之分，如規定對一般性事務性程序、甚至工作程序的違反也導致行政行為無效，未免過于苛刻。比較適中的做法是，違反體現正當程序要求的程序規則將導致行政行為無效；違反一般性事務程序或工作程序由于只涉及管理效率問題而不直接影響當事人的合法權益，則不應發生導致行政行為無效的后果，但對違反程序者應給予內部懲戒處分。

無程序即無權利。無現代行政程序即無法律對行政的有效制約。鑒于現代行政程序在行政法治化過程中所起的不可替代的作用，我們有理由相信，我國的行政法治建設將迎來一個繁榮現代行政程序法的新時代。