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為了適應全面建設小康社會和建設社會主義政治文明的迫切需要，推動依法治國、建設社會主義法治國家的歷史進程，國務院制定和頒布了《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》），系統規劃了我國依法行政的實施藍圖，明確提出了建設法治政府的宏偉目標。

一、《綱要》的重大意義

《綱要》的頒布和實施，是我國社會主義法制建設中的一件大事。《綱要》集中體現了新一屆政府的施政目標、施政理念和施政規則，全面確立了我國未來10年推進依法行政、建設法治政府的行動綱領，繼往開來，意義重大。

（一）《綱要》把20多年來我國依法行政的基本經驗確認為制度

改革開放以來，特別是黨的十五大確立依法治國，建設社會主義法治國家的基本方略以來，我國依法行政取得了巨大成就，積累了豐富的經驗。這些經驗可以概括為：一是依法行政必須堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，忠實履行憲法和法律賦予的職責。二是依法行政既要堅持以經濟建設為中心，為經濟和社會發展服務，又要與經濟和社會同步、協調發展。三是依法行政應當始終把依法治官、依法治權作為重點，把保護公民權利作為核心。四是依法行政必須與政府職能轉變和深化行政管理體制改革有機結合、同步實施；依法行政是對舊的行政管理模式的一場深刻革命，必然要求建立與之相適應的新的行政管理體制。五是依法行政必須堅持立法、執法和監督三位一體，整體推進。六是依法行政必須大力加強行政程序法律制度建設，使行政實體法和行政程序法成為規范、制約和監督行政權依法行使的兩大保障。七是依法行政必須深入持久地對公務員進行法治觀念的培養和教育，全面提高其依法行政的能力和水平。《綱要》正是通過總結、提煉這些依法行政實踐中積累的基本經驗，使之制度化，來規范行政機關的權力和公務員的行為，以推動依法行政全面向前發展。

（二）《綱要》為解決我國依法行政實踐中存在的突出問題制定了行為規則

我國20多年依法行政的發展，基本上與經濟轉軌和社會轉型過程同步，采用的是政府推進型模式，其現狀可以概括為“五個并存”：一是成績與問題并存；二是有利條件與困難并存；三是緊迫性與長期性并存；四是動力與阻力并存；五是把法治作為價值目標與把法制作為實用工具并存。正是這“五個并存”的現狀，決定了我國依法行政在當前還不可避免地存在著一些深層次的矛盾和問題，主要表現在：一是依法行政體制不順，與現行行政管理體制和政府職能轉變尚未形成全方位的對接；對依法行政與經濟、社會發展之間的關系認識不夠清晰，甚至認為依法行政妨礙經濟和社會的發展；依法行政工作講起來重要，但在行政管理實踐中卻往往不容易落實到位。二是對行政決策的合法性、民主性和科學性重視不夠，決策程序不完善，決策責任追究機制不健全，決策失誤頻頻發生，給經濟、社會發展和人民權益造成重大損失。三是行政立法和行政規范性文件制定中存在著部門利益化傾向，公開透明和公眾參與不夠，缺乏充分的專家論證。四是執法不嚴、違法不究，執法牟利現象普遍存在，缺乏嚴格的執法責任制。五是政府解決糾紛機制不夠完善，信訪、調解、裁決、復議等糾紛解決方式之間缺乏銜接和整合，制約著政府化解糾紛功能的全面發揮。六是違背法制統一原則和政令不夠暢通問題比較突出，下位法與上位法相抵觸，同一位階的法律規范相沖突，有令不行、有禁不止等現象嚴重損害了法治的權威。七是對行政權制約、監督機制不完善，導致行政權力在運行過程中相當程度地被濫用，侵犯了人民群眾的權益和影響了政府形象。八是公務員的法律素質參差不齊，依法行政的觀念、能力和水平亟待進一步提高。《綱要》正是通過深入細致地分析依法行政實踐中存在的上述突出問題，有針對性地規定解決措施和作出制度安排，來為依法行政的健康、快速發展提供制度保障。

（三）《綱要》全面確立了我國推進依法行政、建設法治政府的行動綱領

推進依法行政，建設法治政府，不僅在加強政府自身建設和建設社會主義法治國家中居于核心地位，而且在各級政府應對加入世貿組織和經濟全球化的挑戰，建立社會主義市場經濟體制，推動物質文明、政治文明和精神文明的協調發展，全面建設小康社會的過程中也居于十分關鍵的地位。因此，對這一立足當前、關乎長遠的全局性和系統性工程，《綱要》進行了精心規劃，作出了全面部署。《綱要》前三個部分分別對依法行政的重要性和緊迫性、指導思想和目標、基本原則和基本要求作了集中規定。從第四部分到第十部分，《綱要》以實踐問題為導向，以現實需要為著力點，以行政權運行過程為主線，以建設法治政府為目標，按照依法行政的內在邏輯依次展開：轉變政府職能和深化行政管理體制改革是依法行政的前提和基礎，《綱要》以此為切入點，在第四部分作了集中規定；行政決策和行政立法擔負著現代政府為經濟與社會發展進行決策和提供規則的重要功能，是政府管理活動的第一個重要環節，《綱要》在第五六部分分別作了集中規定；行政執法是依法行政的關鍵環節，是對決策和立法的執行，《綱要》在第七部分作了集中規定；化解社會矛盾、解決各類糾紛是現代政府的重要職能，對彌補司法不足、維護社會公正、提高行政效率有著重要作用，《綱要》在第八部分作了集中規定；加強對行政權力的制約和監督是依法行政的核心，也是我國目前依法行政制度中的薄弱環節，《綱要》在第九部分作了集中規定；依法行政最終要靠人去實施，提高公務員依法行政觀念和能力至關重要，《綱要》在第十部分作了集中規定。

最后，《綱要》在第十一部分規定了把依法行政工作落到實處的四條保障措施。總之，《綱要》在制度安排和框架體系上，力求全面反映和準確體現依法行政的基本要求和基本內容，以為各級政府依法行政提供行動指南。

二、《綱要》的法律地位

《綱要》作為國務院頒布的指導未來10年依法行政工作的綱領性文件，在我國依法行政制度體系中具有十分重要的地位。

（一）《綱要》是在我國現行法律框架內對依法行政制度的發展和完善

制定《綱要》，當然不是為了代替現行有關依法行政的法律和行政法規，而是在不與法律規定相抵觸的前提下，彌補現行依法行政規定的不足，發展和完善現行依法行政的重點制度，打通依法行政的各個環節，啟動和激活整個依法行政的機制和體系，以最大限度地發揮現行依法行政制度的整體活力。

（二）《綱要》是對1999年頒布的《國務院關于全面推進依法行政的決定》的深化、細化和發展。

《國務院關于全面推進依法行政的決定》（以下簡稱《決定》）首創了以國務院文件形式推動依法行政工作的重大舉措。5年以后，《綱要》又一次對依法行政工作作出了全面安排和部署。制定《綱要》當然不是為了取代《決定》，而是為了進一步發展、落實和細化《決定》，如果說《決定》是一份宏觀宣言，那么《綱要》就是一份實施章程，具體規定依法行政的實施目標、實施任務、實施規則和實施程序。

（三）《綱要》是今后10年我國全面實施依法行政的總章程

《綱要》作為規范依法行政實施工作的總章程，很多問題只能規定得比較原則，不可能太具體，這就需要像制定經濟、社會發展的長期規劃和5年計劃那樣，在10年《綱要》的統領下，再制定依法行政的5年實施方案和年度工作要點，使依法行政既與經濟、社會發展規劃和計劃相銜接，又與長期、中期和近期實施方案相配套，以真正把依法行政從軟任務變成硬任務，真正把依法行政工作扎扎實實地推向前進。

三、《綱要》的主要特色

《綱要》立足于我國經濟轉軌和社會轉型的客觀實際，順應政府職能轉變和行政管理體制改革的現實需要，正確把握了當前依法行政的狀況、面臨的形勢和任務，抓住了全面推進依法行政的癥結、問題和關鍵所在，具有十分鮮明的特色。

（一）《綱要》體現了綱領性與指導性的統一

《綱要》既著眼于我國依法行政的全局和長遠，重在對今后依法行政的目標和重點提出綱領性和方向性要求，又注重規定內容的指導性和規范性，避免空洞無物，流于一般號召。例如，建設法治政府目標的提出，顯然是《綱要》的最大亮點，極大地增強了《綱要》的綱領性和感召力。而為了實現建設法治政府的目標，同時彌補現行法律規定的不足，《綱要》把合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一等依法行政的重要原則和要求寫進了《綱要》。這些原則既是對西方國家法治發展經驗的抽象概括，也是對我國依法行政實踐經驗的總結，集中體現了依法行政重在治官、治權的內在精神，高度濃縮了依法行政追求公正與效率的價值目標，有力地支撐了法治政府的基本骨架，因而對指導和規范行政機關和公務員依法行政具有重要作用。

（二）《綱要》體現了針對性與可行性的統一

依法行政涉及政府管理和政府工作的一切方面，要解決的問題非常多。

為了使《綱要》真正管用，就必須既突出重點，抓住核心，著重解決牽一發而動全身的突出矛盾和突出問題，又保證所規定的制度和措施時機恰當，條件成熟，便于操作，切實可行。如《綱要》設計和規定的建立健全聽證會、論證會、座談會等專家咨詢論證制度，聽取和采納意見的情況說明制度，立法的成本效益分析制度，行政法規、規章修改、廢止的工作制度和規章、規范性文件的定期清理制度，行政執法案卷評查制度，行政執法主體資格制度和行政執法責任制度，防范、化解社會矛盾機制，行政監督制度和機制等，就集中體現了《綱要》規定措施的針對性與可行性的統一。

（三）《綱要》體現了合法性與創新性的統一

如何正確處理合法與創新之間的關系，既不撇開甚至背離現行法律的規定另搞一套，又在不與現行法律規定相抵觸的前提下大膽創新機制和制度，推動依法行政的發展，這是《綱要》在起草和制定過程中面臨的一個重大難題。應當說，《綱要》較好地解決了這一難題，實現了合法性與創新性二者的有機統一。例如，《綱要》第四部分關于“轉變政府職能”的內容，現行法律沒有明確規定，但《綱要》如果不對政府職能的主要內容和范圍作出界定與規范，就很容易出現依法行政與經濟社會發展、與政府管理工作兩張皮的現象，就很容易發生依法行政“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的問題，就不可能實現從全能政府到有限政府、從管制政府到服務政府、從權力政府到責任政府的轉型。因此《綱要》在不違反現行法律規定的情況下，對政府的經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務四項職能進行了界定和規范，既體現了合法性，又體現了創新性，對推動政府職能轉變和依法行政工作必將產生十分深刻的影響。