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目前，因征收征用集體所有土地拆遷農民房屋而引起的有關補償安置（以下簡稱征用補償）的矛盾較為突出。在征用補償這樣事關農民安身立命之本的重大事項上，國家層面的法律缺失，使得一些地方農民合法權益被嚴重侵犯，影響到了社會的安定，也違背了黨和國家的有關政策。

一、農民房屋征用補償存在的法律問題分析

（一）輕法律重規章：基本上采用一些應急性的行政規章，限制農民土地承包使用權和處分農民私有財產

我國憲法規定了保護私有財產和征用補償的基本原則，但是國家立法機關至今尚未制定關于農村征用補償的專門法律，以調整征用補償法律關系。土地管理法第四十七條涉及征用補償問題，卻沒有對農民房屋等私產的補償標準作出具體規定。在現行處理農民私產中除了極為少量的法律涉及此問題外，主要參照由國土資源部、建設部、各級地方政府部門的行政規章及文件干預處分在征用過程中涉及的農民私產。

（二）輕私權重公權：在征用補償過程中，政府行政行為缺乏法律邊界，農民的公平受償權利受到不當限制

在法治社會，公權限制干預私權是必要的，但必須依法進行。征用補償是典型的公權對私權的限制和干預。由于法律缺位，導致政府行為缺乏法律邊界，行政權力在干預私權中過大且缺乏有效的監督制約，各級政府在征用補償法律關系中，集規則制定者、參與者、裁判員與處罰機關等多種身份于一身，公平受償權利至少從法律及程序上就受到不當限制。

1.制定征用補償標準的權力層層下放，各自為政，補償標準高低無據，隨意性極大

土地管理法第四十七條第二、三款對土地征用的補償費、安置補助費的規定比較明確，有具體的計算標準。但對以房屋為主的農民私有財產權則采取忽略或放任態度，甚至根本就沒有獨立的房屋概念，房屋僅被包含在“附著物”之中。

在執行過程中，有些被授權的省級機構依法制定了補償標準，如上海和北京兩地。但有些被授權的省級機構并未制定相關的補償標準，而是又將此項權力再度轉授于下級政府，如某省人代大常務會1999年12月10日制定的我國土地管理法實施辦法中規定，地上附著物和青苗補償費的補償標準由市、州人民政府、地區行政公署制定，報省人民政府批準后執行。根據立法法第十條規定，被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力。被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關。轉授權力的結果導致征用補償工作失范，本無權制定補償標準的基層政府及有關部門以行政文件、命令、通知處分農民私產。

2.非法剝奪了農民的私產所有權主體地位

由于缺乏法律對征用補償法律關系的界定和規制，有的地方由鎮政府與村組簽訂《土地征用協議書》，協議中不僅處分了農民的土地承包使用權，而且“打包”順代處分了農民的房產、樹木、青苗等私產。這類協議的違法性顯而易見。依照土地管理法確立的征用土地制度，實行由縣級以上地方人民政府統一征地。鎮政府不能充當征地方；同時，在征用補償關系中，農民是房屋等私產所有權的主體，關于這部分財產的補償協議應由他們與征地方簽訂，村組非經農民授權不能。

3.非法剝奪了農民的訴權

依據現行訴訟程序法精神，被征用方與征用方就征用補償有關問題達不成協議，對行政裁決又不服，可以向人民法院起訴。但有的地方卻由鎮黨委、鎮政府聯合發文：要求黨員、干部、人大代表在拆遷征用及補償標準問題上，不得有任何異議。接踵而至的便是強制拆遷。

（三）輕農村重城市

就目前所見的行政法規、規章的適用范圍為國有土地上的城市房屋拆遷補償，而對集體土地上房屋的拆遷補償尚無規定，長期以來一直參照城市房屋拆遷補償辦理。國有土地和集體土地在所有權主體、性質及管理方法等方面存在諸多差異，致使農村集體土地房屋拆遷遇到一些難以解決的問題。因此，為加快農村各項建設的發展，規范征用補償行為，保護當事人合法權益，制定一部關于征收征用集體所有土地房屋拆遷補償安置法十分必要。

二、對農民房屋征用補償問題的法律建議

征用補償雖發生在全國城鄉各地，各地經濟發展水平也不一樣，但作為農村被征用者有充分理由享受同樣的法律環境。從憲法和法理上說，對公民基本權利的限制與剝奪的立法權，只能由全國人大行使，而不能交由其他機關行使。特此建議，由國家立法機關制定一部有關征用集體所有土地房屋拆遷補償安置法。

1.明確規定征用補償的基本原則

從法理上正確分析征用補償法律關系，是確立征用補償基本原則的基礎。

第一，政府行為必須受到法律嚴格限制的原則。“征用”是一種行政法律關系。就政府而言，對農民私有財產進行征用（或因征用進行房屋拆遷），性質上是公權對私權的干預限制，最基本的原則是政府行為必須受到嚴格的法律限制，非法律明文規定的授權事項不可為，包括權力的范圍和行使權力的方式。就農民而言，其私有財產應當接受法定的公共利益的限制。

第二，公平合理的補償原則。征用后的“補償”關系是民事法律關系。政府負有公平合理補償農民財產損失的職責和義務；農民有權要求政府給予公平合理的補償。補償標準和金額的確定應遵循平等合理、彌補實際損害的基本原則，不能以行政手段限制和剝奪農民的財產主體地位及求償權。

2.明確界定公共利益的具體事項

公共利益是政府在公權限制私權過程中的行為邊界，也是公民接受限制的行為邊界。法律要以例舉或排除的方法對公共利益作出嚴格具體界定，防止假公共利益之名，僭越法律，進行商業開發的違法行為。

3.制定統一的補償計算標準及安置原則

土地管理法第四十七條對土地使用權的征用補償規定比較明確，有具體的計算標準。同理，對房屋等私產的征用補償也應確定計算標準。在此基礎上，由各地按照規定的計算方法確定具體的補償金額。通過制定補償計算標準，既能防止征用方克扣、壓低征用補償費用，損害農民利益；也能防止被征方漫天要價、謊報和擴大面積，非法獲利，加重國家用地負擔的事件發生。

4.規定嚴格的法律程序

政府對農民私有財產的征收必須借助嚴格的法律程序完成。具體包括：第一，征用程序。如：財產評估程序、補償標準公示程序、聽證程序、強制拆遷程序。第二，救濟程序。如：行政裁決程序、仲裁程序、訴訟程序。

這些程序都必須明確而完善，特別要避免地方政府同時充當決策者、規則制定者、征用方及糾紛的最后裁決者的多種角色。

5.在較大規模的征用補償過程中，政府可以考慮為農民配備律師，提供法律指導、法律咨詢和法律援助。