導(dǎo)語：世界貿(mào)易組織與行政審批制度研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、引言：“入世”——我國行政審批制度改革的“催化劑”

中國“入世”，國人振奮，世人評說，中國政府正以更加積極、主動的新姿態(tài)參與世界經(jīng)濟(jì)的接軌和融合、競爭與發(fā)展。中國“入世”，挑戰(zhàn)與機(jī)遇同在，但機(jī)遇多于挑戰(zhàn)；困難與希望共存，但希望大于困難。其中，最大的挑戰(zhàn)和困難在于政府體制改革和政府職能的轉(zhuǎn)變。可以說，中國的“入世”，首先是政府的“入世”。因?yàn)椋爸袊胧馈姆苫A(chǔ)，是政府與世界貿(mào)易組織及其成員之間簽訂的關(guān)于中國加入世界貿(mào)易組織的政府框架協(xié)議。中國承諾將遵循世界貿(mào)易組織的國民待遇、市場準(zhǔn)入、公平競爭等原則，按照最終達(dá)成的多邊貿(mào)易協(xié)議，分階段、分行業(yè)地開放市場，提高政府的透明度，清理和調(diào)整不符合世界貿(mào)易組織規(guī)則的政策、條例、法律和法規(guī)。”（注：柳斌杰主編：《WTO協(xié)議解讀》，四川人民出版社2001年5月版，頁219.）也就是說，中國政府成為了世界貿(mào)易組織的有關(guān)協(xié)議中的法律主體和責(zé)任主體，必須履行其協(xié)議中所規(guī)定的義務(wù)并承擔(dān)因可能的違背協(xié)議規(guī)定所引起的責(zé)任。

“入世”后，中國政府將不容回避以下三方面內(nèi)容的職能轉(zhuǎn)變。一是要解決制約市場機(jī)制有效發(fā)揮作用的利益障礙。即主要對已獲得資源控制權(quán)而不愿輕易讓渡給市場的利益獲得者進(jìn)行補(bǔ)償。如對一些政府部門的資源分配的審批權(quán)、一些企業(yè)享有的對某種資源和商品經(jīng)營的特許權(quán)。二是要建立適應(yīng)“入世”后開放經(jīng)濟(jì)下的宏觀調(diào)控體系。政府要主要依賴于宏觀調(diào)控對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行引導(dǎo)，而不能直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動。宏觀調(diào)控主要應(yīng)依靠經(jīng)濟(jì)手段如貨幣、金融政策和法律手段如行政法規(guī)、規(guī)章等，行政手段只是必要的補(bǔ)充手段。三是政府管理的重點(diǎn)要放在建立市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則和秩序。政府應(yīng)從直接干預(yù)管制轉(zhuǎn)向研究制定和嚴(yán)格執(zhí)行市場規(guī)則，健全法治，為企業(yè)創(chuàng)造更有效的市場競爭環(huán)境，提供更好的公共服務(wù)。

正是在這種政府體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變勢在必行的情形下，作為政府管制重要手段的行政審批制度改革的呼聲也空前高漲。行政審批是和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相隨而生，并與其緊密相聯(lián)的。“審批是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府管理社會經(jīng)濟(jì)的基本手段和方式，通過審批，政府實(shí)現(xiàn)對社會資源的計(jì)劃配置。從這個角度講，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就是審批經(jīng)濟(jì)，是以審批管理為主的一種經(jīng)濟(jì)制度。”（注：“改革審批制度，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能的新突破”（特約評論員文章），載于《深圳特區(qū)報(bào)》1997年7月29日。）這種經(jīng)濟(jì)制度的一個重要特征是停留在對大量微觀事項(xiàng)的審批上，宏觀管理比較薄弱。而市場經(jīng)濟(jì)中，要求按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，最大限度地利用市場，利用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段來規(guī)范市場行為，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，而不是主要依靠審批等行政手段。這種經(jīng)濟(jì)制度強(qiáng)調(diào)政府對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力。這就是行政審批制度必須改革的根本原因所在。盡管如此，一個不爭的事實(shí)是，近幾年來我國行政審批制度中的種種問題還是不可抑制地越積越多、愈演愈烈，大有泛濫成災(zāi)之勢，正在進(jìn)行中的行政審批制度改革也是收效甚微。其中的根本原因還是在于對行政審批制度改革的必要性認(rèn)識不足、思路不明、舉措不力。2001年11月，中國正式加入世界貿(mào)易組織，再一次吹響了加速我國行政審批制度改革的號角，為我們更深刻地認(rèn)識行政審批制度提供了一種新的視角，也為促進(jìn)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革提供了一個新的契機(jī)。

本文試圖從中國加入世界貿(mào)易組織后帶來的政府職能轉(zhuǎn)變的緊迫性入手，剖析我國行政審批制度的作用、現(xiàn)狀及其存在的問題，嘗試從多種角度來深化對行政審批制度進(jìn)行改革必要性的認(rèn)識，并在此基礎(chǔ)上提出我國未來行政審批制度改革的基本思路。

二、我國行政審批制度的作用、現(xiàn)狀及存在的問題

（一）行政審批制度的作用

社會的發(fā)展離不開行政機(jī)關(guān)的行政管理活動，社會發(fā)展的程度越高，社會情況越復(fù)雜就越是如此。也正因?yàn)槿绱耍姓徟鳛樾姓芾淼闹匾侄危鼘ι鐣陌l(fā)展起到過重要作用。

行政審批制度的作用主要體現(xiàn)在對“市場失靈”發(fā)揮的防范作用和補(bǔ)救作用，這也是行政審批制度仍將繼續(xù)存在的價(jià)值所在。

一是行政審批制度有利于國家對重要社會事務(wù)的有效控制。在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、社會環(huán)境復(fù)雜多變的情況下，國家有效地將一些重要的特殊行業(yè)和特殊行為納入宏觀調(diào)控的范圍，規(guī)范公民、法人和其他組織行為，使其按照國家宏觀規(guī)劃行事，對國家與社會的整體利益來講，無疑會有更大的好處。行政審批正式可以發(fā)揮這一作用，可以將關(guān)于國計(jì)民生的重要社會事務(wù)進(jìn)行有效控制，保持社會的穩(wěn)定。

二是一定程度上可以保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)益免受侵害。行政審批制度實(shí)際上是一種市場準(zhǔn)入的關(guān)卡，在某些特殊行業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)，為了保證這種行政相對人的特殊活動本著促進(jìn)公益、有利安定，向社會提供質(zhì)量可靠、數(shù)量充足、比例結(jié)構(gòu)合理的公共產(chǎn)品和更好的服務(wù)，行政主體站在行政審批的“關(guān)卡”上檢查進(jìn)入特殊行業(yè)人員的資格和生產(chǎn)技術(shù)水平能否達(dá)到公共要求是極為必要的。

三是有利于保護(hù)自然環(huán)境，保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展。通過在審批中確定明確的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，以及在審批中貫徹《投資企業(yè)指導(dǎo)目錄》有關(guān)產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局等等一系列的要求，可以避免對資源盲目性、重復(fù)性、浪費(fèi)性開發(fā)和利用，維持生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展。

四是一定程度上還有利于提高行政相對人的素質(zhì)，促進(jìn)其事業(yè)的發(fā)展。通過行政審批過程，可以發(fā)現(xiàn)行政相對人審批項(xiàng)目中存在的缺陷和不足之處，提出修改和補(bǔ)正意見，并對其行使監(jiān)督檢查職責(zé)，這也必然會提高申請審批的公民、法人和其他組織的素質(zhì)，促進(jìn)其經(jīng)營和從事所批準(zhǔn)事項(xiàng)的能力和效益，推動整個事業(yè)的發(fā)展。

五是可以在一定程度上協(xié)調(diào)行政相對人之間的關(guān)系。如在行政審批中嚴(yán)格把關(guān)，對同一狹小地區(qū)內(nèi)不批準(zhǔn)兩個以上以同樣稀少資源為原料的加工項(xiàng)目；或者不批準(zhǔn)以我國國有企業(yè)已有的市場為市場目標(biāo)的外資企業(yè)，或者不在相鄰區(qū)域批準(zhǔn)兩個可能造成互相干擾的項(xiàng)目。

（二）我國行政審批制度實(shí)施現(xiàn)狀

據(jù)有關(guān)資料表明，到2001年5月止，在我國政府的規(guī)范性文件中涉及的許可、審批的數(shù)量是驚人的。其中，中央各部門審批事項(xiàng)達(dá)2000多項(xiàng)，而省級和省級以下的政府和部門更是大量運(yùn)用行政審批。（注：這一數(shù)據(jù)來源于周漢華等：“構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的審批制”，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2001年5月20日。在文中，中國社科院法學(xué)所公法研究中心副主任周漢華指出：“行政審批項(xiàng)目具體數(shù)字很難說得準(zhǔn)確，因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)是非常困難的。”而以上數(shù)據(jù)是該文中公布的2001年5月各有關(guān)部門清理的結(jié)果。由于各審批部門自身利益的考慮，可以斷言實(shí)際數(shù)量肯定大于這一數(shù)字。如肖金明“行政許可制度的反思和改革”，《中國行政管理》，2001年第6期的這篇文章中指出：“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在中國現(xiàn)行行政審批制度中，國務(wù)院各部委頒布的各種審批規(guī)定就有2500余項(xiàng)。”）在一些省級（含自治區(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施的許可審批項(xiàng)目最少在1300項(xiàng)左右，最多的省份超過2200項(xiàng)。如北京市在清理前原有審批項(xiàng)目1304項(xiàng)，遼寧省有1551項(xiàng)，廣州市有1377項(xiàng)，山東省有2200多項(xiàng)。（注：這一數(shù)據(jù)來源于周漢華等：“構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的審批制”，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2001年5月20日。在文中，中國社科院法學(xué)所公法研究中心副主任周漢華指出：“行政審批項(xiàng)目具體數(shù)字很難說得準(zhǔn)確，因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)是非常困難的。”而以上數(shù)據(jù)是該文中公布的2001年5月各有關(guān)部門清理的結(jié)果。由于各審批部門自身利益的考慮，可以斷言實(shí)際數(shù)量肯定大于這一數(shù)字。如肖金明“行政許可制度的反思和改革”，《中國行政管理》，2001年第6期的這篇文章中指出：“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在中國現(xiàn)行行政審批制度中，國務(wù)院各部委頒布的各種審批規(guī)定就有2500余項(xiàng)。”）這些項(xiàng)目分布在每一個行政管理領(lǐng)域。如北京市行政審批項(xiàng)目分布在計(jì)委、經(jīng)委、商業(yè)、教育、科委、公安、民政、財(cái)政、城建、交通、勞保、司法、民族事務(wù)、宗教等幾乎所有的社會生活領(lǐng)域。（注：根據(jù)《北京市行政審批事項(xiàng)清理方案》所列事項(xiàng)概括所得。）

行政審批的種類和表現(xiàn)形式多種多樣，名目繁多。從審批的內(nèi)容來看，重點(diǎn)是對行政相對人的許可。主要有生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目的審批、自然資源開采項(xiàng)目的審批、城市規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的審批，交通運(yùn)輸?shù)膶徟瑢I專賣特許的審批、進(jìn)出口貨物的審批、外商投資企業(yè)的審批、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的審批、特種行業(yè)的審批等等。從表現(xiàn)形式來看，主要有許可、批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、審核、備案、登記注冊、證明、特許狀等等形式。（注：根據(jù)《北京市行政審批事項(xiàng)清理方案》之（一）（二）（三）歸納所得。）

（三）當(dāng)前行政審批中存在的諸多問題

目前，我國的行政審批制度中主要存在以下幾方面的問題：

一是審批事項(xiàng)太多，審批范圍太廣。如以深圳市為例，根據(jù)有關(guān)資料表明，1997年止僅市政府就有700多項(xiàng)審批，還有近300項(xiàng)核準(zhǔn)事項(xiàng)（有些核準(zhǔn)事項(xiàng)其實(shí)也是審批），涉及到政府絕大多數(shù)部門和幾乎所有的行業(yè)。有的事項(xiàng)本是《公司法》或其他法律、法規(guī)明確賦予的企業(yè)自主權(quán)，少數(shù)部門依然在審批。（注：“改革審批制度，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能的新突破”（特約評論員文章），載于《深圳特區(qū)報(bào)》1997年7月29日。）在我國改革開放的前沿城市尚且如此，其他地方可想而知，如此多的管制窒息了社會成員的創(chuàng)造性和活力。而在美國等西方發(fā)達(dá)國家，許可之類的管制制度使用的范圍較狹窄，通常主要用于對社會事務(wù)的管理，而很少用于對經(jīng)濟(jì)的管理。即使用于管理生產(chǎn)經(jīng)營活動，也是大多同公眾的生活與健康有關(guān)。（注：毛壽龍：“中美行政審批制度及其改革之比較”，《安徽決策咨詢》2001年第5期。）

二是審批機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)，審批權(quán)限不清晰。一般有兩種情形，一種是同一項(xiàng)職能可能會有兩個以上的部門來分擔(dān)，這樣可能導(dǎo)致單位間的推諉扯皮，喪失工作效率。如有的地方部門既有“利用外資辦”，又有“外經(jīng)貿(mào)委（局）”，長期以來職能不清，造成外商審批報(bào)告兩個地方來回跑，兩邊都收錢，還兩邊都辦不好事。另一種是一個職能單位侵占了另一個單位的應(yīng)有職能。如有些地方計(jì)劃委員會侵占了建設(shè)局對房屋建設(shè)的審批權(quán)，意圖分取更多利益。這種重復(fù)設(shè)置的審批不僅使生產(chǎn)經(jīng)營者不堪重負(fù)，也大大增加了行政成本。

三是部分審批設(shè)置目的不當(dāng)，規(guī)劃不合理。國家設(shè)立審批制度的目的是為了對某些社會事務(wù)或經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行管制或規(guī)范，防止人們因自由從事有關(guān)事務(wù)或活動損害公共利益或他人利益，保障社會和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。然而，某些部門設(shè)置某些許可或?qū)徟膭訖C(jī)或目的并非出于管理需要，而是為了設(shè)卡收費(fèi)，增加本單位收入，是受部門利益和地方利益驅(qū)動。這種做法背離了國家建立行政許可或?qū)徟贫鹊某踔裕矣行徟?guī)劃不合理，導(dǎo)致盲目審批，造成被審批項(xiàng)目間可能相互“碰車”，對企業(yè)間的生產(chǎn)性要素配置不合理，形成“馬太效應(yīng)”。（注：“馬太效應(yīng)”是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)不平穩(wěn)發(fā)展理論的一種認(rèn)識。即：多數(shù)國家在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，幾乎普遍存在著區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象，具有相對好的發(fā)展條件的地區(qū)利用其區(qū)位優(yōu)勢，并以此積累技術(shù)、資金、市場等的方面的優(yōu)勢，走上良性發(fā)展道路，導(dǎo)致其與后發(fā)展地區(qū)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，產(chǎn)生所謂馬太效應(yīng)。筆者認(rèn)為，審批制度規(guī)劃不合理會使技術(shù)、資金、市場等方面的生產(chǎn)性要素在地區(qū)和企業(yè)間的分布不合理，必然加速馬太效應(yīng)的形成。）而西方發(fā)達(dá)國家建立政府管制僅僅是為了彌補(bǔ)市場本身的缺陷，不是取代市場的作用，更不是出于財(cái)政的目的。（注：毛壽龍：“中美行政審批制度及其改革之比較”，《安徽決策咨詢》2001年第5期。）

四是大量的審批環(huán)節(jié)過多，審批時間過長。這主要體現(xiàn)于兩種情形。一種是部門與部門及部門內(nèi)各處（科）室之間重復(fù)審批。有些一般性的項(xiàng)目如一棟樓的建設(shè)要蓋100多個公章是非常普遍的現(xiàn)象。又如開辦一家中小企業(yè)的前置審批項(xiàng)目，上海市共有237項(xiàng)，廣州市有256項(xiàng)，武漢市超過300項(xiàng)，北京市高達(dá)440項(xiàng)。（注：肖金明“行政許可制度的反思和改革”，《中國行政管理》，2001年第6期的這篇文章中指出：“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在中國現(xiàn)行行政審批制度中，國務(wù)院各部委頒布的各種審批規(guī)定就有2500余項(xiàng)。”）另一種是上下級部門或部門內(nèi)層級之間的層層審批，導(dǎo)致審批時間無法把握。短則數(shù)月，長則數(shù)年。造成了許多單位的“馬拉松”項(xiàng)目和“接力棒”項(xiàng)目。

五是許多審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)不明確，操作性不強(qiáng)。由于這種情形的普遍存在導(dǎo)致很多審批人員只能根據(jù)自己的習(xí)慣、經(jīng)驗(yàn)、感覺甚至是關(guān)系來決定是否批準(zhǔn)。因?yàn)樵S多審批事項(xiàng)甚至連鼓勵什么，限制什么，鼓勵到什么程度，限制到什么程度都不明確，規(guī)定缺乏科學(xué)性和合理性，必然導(dǎo)致執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的恣意行使。

六是行政審批程序不完備，缺乏理性。其一是審批的決定程序不規(guī)范。很多審批往往是部門領(lǐng)導(dǎo)在“酒桌上”或“KTV包房”中決定，還有的是上級領(lǐng)導(dǎo)以電話“通知”有關(guān)部門審批或以批條子“指示”有關(guān)部門審批。其二是審批中對行政相對人的權(quán)利尊重不夠。目前審批制度中普遍沒有建立行政相對人的參與制度。信息不公開、理由不說明、意見不聽取，審批人員態(tài)度惡劣粗暴，門難進(jìn)、臉難看、事難辦的“三難”現(xiàn)象普遍存在。其三是程序僵化而且復(fù)雜。要求提供一些并非必要的材料、經(jīng)過許多并非必要的關(guān)卡、耗費(fèi)過多的時間。這使行政相對人把大量的時間和精力浪費(fèi)在毫無效率的行政程序中。如我國《公司法》就對股份有限公司的設(shè)立規(guī)定了嚴(yán)格的審批程序。（注：我國《公司法》第三章第一節(jié)詳細(xì)規(guī)定了股份有限公司設(shè)立的各項(xiàng)條件和要求。其中第77條明確規(guī)定：“股份有限公司的設(shè)立，必須經(jīng)過國務(wù)院授權(quán)部門或省級人民政府批準(zhǔn)。”）比較而言，西方主要發(fā)達(dá)國家的許可程序就較為靈活，具有便捷、高效的特點(diǎn)。如無論在美國哪一州，注冊公司的程序都極為簡單，只要出示必要的文件，繳納幾百美元的注冊費(fèi)（基本上沒有注冊資本的要求），在州務(wù)卿那里登記，注冊公司的程序就完成了。（注：宋永新：“新型的美國有限公司法評述”，《外國法譯評》（法學(xué)譯叢）1999年第4期。文中指出：“美國《統(tǒng)一有限公司法》規(guī)定：‘一個或一個以上的人均可向州務(wù)秘書交存組織章程，組織一個或更多成員的有限責(zé)任公司。’就大多數(shù)州看，一般對公司設(shè)立沒有特別規(guī)定。”此外，羅伯特。w.漢密爾頓著：《公司法概要》，李存捧譯，中國社會科學(xué)出版社1999年8月第1版，頁26也指出：“組建公司的程序?qū)嶋H非常簡單，許多程序可以由一個合格的法律秘書來完成。”）

七是收費(fèi)過高。由于稅外收入是我國政府財(cái)政收入的主要來源之一，其中相當(dāng)大一部分是行政收費(fèi)。（注：宋世明：“我國中央政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變途徑述評”，《新視野》2001年第3期。文中指出：“從財(cái)政收入來源看，稅費(fèi)并存，以費(fèi)擠稅，管理失范。1999年中國稅收收入達(dá)1萬億人民幣，當(dāng)年有統(tǒng)計(jì)的預(yù)算外資金收入達(dá)3385億人民幣，約占預(yù)算內(nèi)收入的1/3，其它預(yù)算外資金收入無法統(tǒng)計(jì)。（注：資料來源：李嵐清副總理2000年11月20日在國家行政學(xué)院省部級干部財(cái)稅專題高研班所作的演講：《以”三個代表“重要思想為指導(dǎo)建立公共財(cái)政的初步框架》）”。張紅：“借鑒國外稅法改革的經(jīng)驗(yàn)，完善我國稅法體系”，《河北法學(xué)》2000年第3期。文中也指出：“我國稅外收費(fèi)規(guī)模日益擴(kuò)大，嚴(yán)重?cái)D占了稅收收入，導(dǎo)致基金，收費(fèi)占政府收入的比重過高，而稅收收入占政府收入的比重過低。以1998年中央預(yù)算為例：稅收、基金、國債共計(jì)9186.5億元，其中稅收收入只占30%，收費(fèi)等收入占11.6%；省以下地方政府非稅收入比重過大的問題更加突出，非稅收入甚至超過地方預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入。”）因此，不僅所有許可審批都收費(fèi)，而且相當(dāng)高。審批收費(fèi)超過成本，公共管理也就變成了有償行為了。比較而言，在美國等西方發(fā)達(dá)國家，有不少許可是免費(fèi)的。即使收取費(fèi)用也只是收取成本費(fèi)。（注：毛壽龍：“中美行政審批制度及其改革之比較”，《安徽決策咨詢》2001年第5期。）

八是監(jiān)管不當(dāng)。有的主管部門往往只“批”不“管”，一“批”了事。對審批之后的項(xiàng)目執(zhí)行情況缺乏后續(xù)的監(jiān)管，導(dǎo)致審批的項(xiàng)目質(zhì)量不高、發(fā)展不利、效益不好。也有的行政主管部門僅僅是通過所謂年審制度來監(jiān)管許可證的使用，絕大多數(shù)年審也是收費(fèi)的。而西方發(fā)達(dá)國家基本上不存在這樣的年審制度。對許可證使用的監(jiān)控是通過平時的管理來實(shí)現(xiàn)的。實(shí)際上，采用年審制度監(jiān)督許可證的使用對絕大多數(shù)許可證來說是不恰當(dāng)?shù)模彩遣槐匾摹Ｄ陮徸钔怀龅呢?fù)面作用是增加行政成本，降低行政相對人生產(chǎn)經(jīng)營效率而提高其成本，從而最終削弱他們在市場上的競爭力。

三、中國“入世”后加快行政審批制度改革的緊迫性、必要性

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，我國社會生活的各個方面都發(fā)生了巨大的變化。市民社會逐步形成、市場化觀念不斷發(fā)育、行政觀念也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，這一切都必然要求作為國家管制手段的行政審批制度予以相應(yīng)改革。我國在加入了世界貿(mào)易組織后，市場化進(jìn)程加快，政府作為WTO成員之間協(xié)議的責(zé)任主體也不得不加快改革同國際接軌，塑造一個合法、有限、責(zé)任、高效、人道的政府形象。此種情形之下，我國的行政審批制度改革的必要性之上又更添了一份現(xiàn)實(shí)的緊迫性。

（一）行政審批制度改革是來自市民社會形成的呼喚

市民社會是與政治國家相對應(yīng)的一個分析范疇。這一概念始于14世紀(jì)的歐洲，17、18世紀(jì)霍布斯、洛克、盧梭、孟德斯鳩等人的著作中頻繁出現(xiàn)，并將之與政治國家相區(qū)分。1949年新中國成立以后，由于各種主客觀原因，政治運(yùn)動高潮迭起，傳統(tǒng)的封建性的全能主義政治觀念不僅未被鏟除，反而被強(qiáng)化，國家政治權(quán)力壓倒一切，政治權(quán)力滲透和擴(kuò)張到一切領(lǐng)域，形成馬克思所批判的政治國家與市民社會顛倒的現(xiàn)象，即社會的完全政治化。1978年始，中國市場取向的改革促使了社會和政治權(quán)力關(guān)系的深刻變革，政治和國家權(quán)力正逐步地撤退和收縮，社會和個人權(quán)利正迅速地發(fā)展壯大，最終將導(dǎo)致中國社會主義市民社會的形成。（注：郭定平：“我國市民社會的發(fā)展和政治轉(zhuǎn)型”，《社會科學(xué)》1994年第12期。）市民社會具有以下三方面的特征：（注：何增科：“社會大轉(zhuǎn)型與市民社會理論的復(fù)興”，《當(dāng)代世界與社會主義》1997年第3期。）一是有一個多元化的公共領(lǐng)域構(gòu)成的國家領(lǐng)域。即存在國家與個人之間自治的第三領(lǐng)域。如生產(chǎn)單位、志愿性組織和社區(qū)服務(wù)組織。二是市民社會是平等和自由的復(fù)合體。市民社會首先要求個體的獨(dú)立性，并在此基礎(chǔ)上個人之間平等地進(jìn)行社會活動，即個人意志自決領(lǐng)域不容忍有公權(quán)力的身影。三是國家與市民社會相互對峙、相互制約、相互促進(jìn)，形成二元化的格局。市民社會民主化離不開國家權(quán)力的支持，而政治民主化又依賴于市民社會的推動。

加入世界貿(mào)易組織必然會加速中國市民社會的發(fā)育和成長。主要將體現(xiàn)在以下三個方面：一是經(jīng)濟(jì)更加市場化。1993年，全國人大修改憲法，把建設(shè)“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”載入國家根本法，使中國市場化有了強(qiáng)有力的法律保障。而世界貿(mào)易組織的目標(biāo)是：“在國際經(jīng)貿(mào)競爭中，消除歧視性待遇，堅(jiān)持非歧視性貿(mào)易原則，對發(fā)展中國家給予特殊和差別待遇，擴(kuò)大市場準(zhǔn)入程度及提高貿(mào)易政策和法規(guī)透明度。”（注：柳斌杰：《WTO協(xié)議解讀》，四川人民出版社2001年5月版，頁8.）“市場開放與公平競爭構(gòu)成WTO的基本原則。”（注：柳斌杰：《WTO協(xié)議解讀》，四川人民出版社2001年5月版，頁1.）在這種情形下，行政審批特別是涉外經(jīng)濟(jì)活動中行政審批與市場開放的矛盾更顯突出，不容回避。二是社會更加多元化。目前中國已經(jīng)出現(xiàn)了個體、私營、股份制、國有等多種經(jīng)濟(jì)成分并存的局面。加入世界貿(mào)易組織后，外向型經(jīng)濟(jì)將更加迅速發(fā)展，外資經(jīng)濟(jì)成分也將更加壯大。這些又將進(jìn)一步引起社會結(jié)構(gòu)和社會階層的變化，傳統(tǒng)的工人、農(nóng)民與知識分子等都在發(fā)生迅速的分化、重組，形成差異萬千的利益群體。這又導(dǎo)致行政審批制度中一些標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)則的不適用和失效。三是文化更加個人化。加入世界貿(mào)易組織，建立新體制將帶動人們價(jià)值觀念、思想態(tài)度和思維模式的革故鼎新。人們更加從注重各種自我利益和自我滿足，利益觀念和主體意識大為增強(qiáng)，個體的尊嚴(yán)得到重申，個人的財(cái)產(chǎn)體現(xiàn)為物的形態(tài)的人格同樣得到尊重。

總之，加入世界貿(mào)易組織加速了我國市民社會的形成。而“從某種意義上講，中國市民社會的構(gòu)建過程，實(shí)際上也就是中國社會法治化過程。”（注：劉武俊：“市民社會與現(xiàn)代法的精神”，《法學(xué)》，1995年第8期。）因?yàn)槭忻裆鐣懈黝愔黧w具有高度的獨(dú)立性和自治性，而這種獨(dú)立性和自治性在很大程度上取決于市民社會與政治國家之間的良性互動關(guān)系形成，能夠完成這一使命的非“法”莫屬。所以，就我國目前的現(xiàn)實(shí)而言，要構(gòu)筑市民社會與政治國家之間的良性互動關(guān)系，面臨兩大政治轉(zhuǎn)型：一是政府權(quán)力必須從廣泛的社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域撤出，把社會的權(quán)力還給社會，把市場的權(quán)力還給市場，政府不管不該管的事，交由社會、市場法則去調(diào)節(jié)。二是政府對企業(yè)的直接干預(yù)權(quán)因受到抑制而逐步萎縮，企業(yè)的自主權(quán)逐步擴(kuò)大并得到落實(shí)。在這兩大轉(zhuǎn)型中，行政審批制度都是難中之難、重中之重，難以回避，也不容回避。

（二）行政審批制度改革是始于“博弈”理論思維的啟迪

“博弈”理論是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中對制度的一種分析模式，后來，公共選擇學(xué)派將之運(yùn)用于行政過程的分析，對國家法、行政法等公法領(lǐng)域產(chǎn)生了重大的影響，也為我們更深刻地認(rèn)識行政權(quán)及行政行為帶來了新的視角和啟迪。以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派學(xué)者認(rèn)為：在自由的市場之中，每個人都是機(jī)會主義者，有自己的利益需求，也有個人的偏好取向，即“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)。而總體而言個體的知識是有限的，個體之間信息也存在不對稱，個人負(fù)擔(dān)不起正確決策所需的信息費(fèi)用，即存在“信息悖論”。（注：根據(jù)柯武剛、史漫飛著：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)——社會秩序與公共政策》，商務(wù)印書館2001年版為基礎(chǔ)歸納所得。）20世紀(jì)三十年代，資本主義國家普遍性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)迫使人們對以前的自由放任的經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行反思，人們普遍認(rèn)識到個人的偏好導(dǎo)致的“市場失靈”問題。如當(dāng)所有的草場中僅剩下一塊屬于公有公用時，大家都可能把羊趕到公用的草地上放牧，造成公用草場的完全惡化。經(jīng)濟(jì)學(xué)家將這種情形描述為“公地災(zāi)難”。因而凱恩斯主義為代表的國家干預(yù)政策興起，政府大量地規(guī)定強(qiáng)制為特征的制度。但隨著行政國的出現(xiàn)，國家行政權(quán)廣泛地滲透到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域后，人們又開始發(fā)現(xiàn)到“政府失靈”的問題。公共選擇學(xué)派正是將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和“信息悖論”貫徹到政府行為之中進(jìn)行分析，認(rèn)為政治家和行政官員與其他人一樣都是機(jī)會主義者，追求自己的目標(biāo)；而行政相對人與行政主體之間、行政相對人與行政相對人之間都存在著信息的不對稱，這樣就不可能導(dǎo)致“囚徒困境”。即每次政府決策都由于雙方的偏好不同及不信任的情感基礎(chǔ)而達(dá)不到最優(yōu)狀態(tài)。公共選擇學(xué)派將政府行為作為交換的過程來研究，把政府與個人之間描繪為一個相互“博弈”的過程，只有通過多次的博弈才能達(dá)到穩(wěn)定的均衡狀態(tài)。由此他們得出結(jié)論是：要走出“囚徒困境”，政府決策過程中必須滿足以下要件：一是博弈的雙方必須合作，建立信任的基礎(chǔ)；二是要反對國家管制，建立參與式的決策機(jī)制；三是改革官僚機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)官僚之間的交易關(guān)系，提倡官僚行為具有自己的正當(dāng)性利益，它的這種利益也源于其政治行為本質(zhì)上也是與行政相對人的一種交換；四是提倡在官僚制度中引入競爭因素，使官僚在各機(jī)構(gòu)之間具有流動性，有對官僚的懲罰和激勵制度；五是實(shí)行真正的分權(quán)，加強(qiáng)權(quán)力之間的監(jiān)督，加強(qiáng)責(zé)任的落實(shí)；六是注重程序的約束，以程序規(guī)避政治決策過程中的“政治尋租”行為。（注：根據(jù)文建東著：《公共選擇學(xué)派》，武漢大學(xué)出版社1993年版；厄尼斯。繆勒著，張軍譯：《公共選擇》，三聯(lián)書店上海分店出版1993年1月版為基礎(chǔ)歸納所得。）

這也就是“博弈”理論對行政行為思考后的啟迪。而中國加入了世界貿(mào)易組織之后，這些啟迪也轉(zhuǎn)變成了現(xiàn)實(shí)性的要求。主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是透明度原則。透明度原則，是指成員方必須公布正式實(shí)施的政策、法律及規(guī)章，以及成員方政府或政府機(jī)構(gòu)與另一方政府或政府機(jī)構(gòu)簽訂的影響國際貿(mào)易政策的現(xiàn)行協(xié)議之義務(wù)。（注：柳斌杰主編：《WTO協(xié)議解讀》，四川人民出版社2001年5月版，頁8.）關(guān)貿(mào)總協(xié)定第10條是透明度原則的核心條款，另外第6條、13條、16條、19條也有所體現(xiàn)。二是監(jiān)督原則。烏拉圭回合改進(jìn)并完善了關(guān)貿(mào)總協(xié)定的貿(mào)易爭端解決機(jī)制，達(dá)成了《爭端解決規(guī)則和程序的諒解》，明確了爭端解決的目標(biāo)程序和監(jiān)督機(jī)制。其中特別是具有上訴復(fù)議救濟(jì)機(jī)構(gòu)和執(zhí)行的監(jiān)督制度，使成員方責(zé)任落到了實(shí)處。三是無歧視待遇原則。（注：趙春明主編：《世界貿(mào)易組織與中國經(jīng)濟(jì)》，黨建讀物出版社2000年版，頁13.）無歧視待遇原則是指所有成員國在無歧視基礎(chǔ)上進(jìn)行貿(mào)易，相互給予對方以平等待遇。關(guān)貿(mào)總協(xié)定第1條、第2條、第3條，以及《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第2條都集中體現(xiàn)了這一原則。

行政審批制度作為國家干預(yù)的重要行政手段顯然也必須適應(yīng)這些要求，作出適應(yīng)性的調(diào)整。一是要盡量減少行政審批事項(xiàng)，退出一些領(lǐng)域，將一部分事務(wù)交由社會、市場法則去調(diào)節(jié)。二是要盡量清除行政審批中可能存在的部門利益、地方利益，避免“囚徒困境”，但應(yīng)予以其他的正當(dāng)性利益為補(bǔ)償作為交換；三是要注重程序公開透明，接受行政相對人以及其他部門的監(jiān)督；四是信息公開化，采取參與制的行政方式，必要時有的部門和事項(xiàng)可以建立聽證制度來完善行政審批制度；五是在行政審批中要對行政相對人實(shí)行無差別對待，適應(yīng)統(tǒng)一的審批標(biāo)準(zhǔn)和程序。

（三）行政審批制度改革是基于行政觀念轉(zhuǎn)變的要求

“行政”這一概念有多種多樣的理解，如有F.J.古德諾的“政治行政二分說”、“三權(quán)分立說”、“實(shí)質(zhì)意義上的行政說”、“管理說”等等。（注：羅豪才、湛中樂主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，頁1-2；張正釗主編：《行政法與行政訴訟法》中國人民大學(xué)出版社1999年版，頁5-6.）而“行政的核心或?qū)嵸|(zhì)是行政權(quán)，幾乎行政法的每條原理都可以從行政權(quán)的研究中得到解釋。”（注：張樹義、梁風(fēng)云：“現(xiàn)代行政權(quán)的概念及屬性分析”，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第2期。）所以，行政觀念的轉(zhuǎn)變其實(shí)就是對行政權(quán)應(yīng)有內(nèi)涵之認(rèn)識的轉(zhuǎn)變。在19世紀(jì)之前，國家主義濫觴，居完全統(tǒng)治地位。博丹、盧梭等人認(rèn)為作為國家主權(quán)之一種的行政權(quán)是主權(quán)者所享有一種命令的權(quán)力，政府與行政相對人之間是“命令-服從”的關(guān)系。爾后，基于防止權(quán)力腐敗的需要，洛克、孟德斯鳩等人認(rèn)為，政府與行政相對人之間是“命令-控制”的關(guān)系。基于這種認(rèn)識的桎梏，以戴西為代表的根植于自由資本主義土壤的規(guī)范主義理論主張對政府權(quán)力進(jìn)行控制，反映了政府與個人、公共利益與個人利益之間的二元對峙。這時候，行政權(quán)僅僅歸屬于行政機(jī)關(guān)，政府職能通常僅限于國防、外交、治安、稅收等純行政性事務(wù)。19世紀(jì)末、20世紀(jì)初“行政國”的興起導(dǎo)致了行政權(quán)特征和屬性的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同時帶來了大量社會矛盾和問題的產(chǎn)生，如壟斷、環(huán)境、交通等等，為了解決這些問題，國家大量地增設(shè)行政機(jī)構(gòu)和人員，對經(jīng)濟(jì)生活和社會生活干預(yù)，同時行政權(quán)的范圍也不再限于執(zhí)行管理，而是不斷地介入貿(mào)易、金融、勞資領(lǐng)域，并擁有了一部分“準(zhǔn)立法權(quán)”和“準(zhǔn)司法權(quán)”。（注：姜明安主編：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1999年版，頁4.）概括來看，現(xiàn)代行政權(quán)主要有三方面的屬性：一是行政權(quán)主體的非專屬性。西方傳統(tǒng)理論一般將行政權(quán)界定為執(zhí)行性權(quán)力，專屬于行政主體。二戰(zhàn)后，由于某些職業(yè)公務(wù)需要財(cái)政上的獨(dú)立，工商企業(yè)需要經(jīng)營上靈活性，因而某些職業(yè)公務(wù)、社會公務(wù)開始由專門職業(yè)組織來行使。如法國的公務(wù)法人，“公務(wù)法人獨(dú)立于一般行政的層級組織之外，是自給自足的一種方式。”（注：王名揚(yáng)著：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，頁130.）二是行政權(quán)職能的多元性。（注：主體的非專屬性和職能的多元性這兩個特征是張樹義和梁風(fēng)云所歸納。見其文“現(xiàn)代行政權(quán)的概念及屬性分析”，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2000年第2期。）隨著福利國家的到來，公眾日益要求政府提供社會福利、社會保障、建筑橋梁、道路交通等服務(wù)。行政的職能從傳統(tǒng)的權(quán)力領(lǐng)域向與人民福利緊密相連的非權(quán)力性領(lǐng)域擴(kuò)展。正如西方學(xué)者所形容的，行政權(quán)對行政相對人實(shí)行“從搖籃到墳?zāi)沟墓芾怼！比切姓?quán)的非強(qiáng)制性日漸凸顯。正如平衡論者所認(rèn)為，現(xiàn)代行政主體和行政相對人之間是“服務(wù)-合作”的關(guān)系。他們認(rèn)為，“現(xiàn)代行政權(quán)要進(jìn)一步發(fā)揮行政權(quán)的作用，但并不意味著行政機(jī)關(guān)要采用更多更具強(qiáng)制性手段進(jìn)行管理。恰恰相反，在一些行政領(lǐng)域應(yīng)盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強(qiáng)制手段，淡化行政色彩。”（注：羅豪才、甘雯：“行政法的‘平衡論’及‘平衡論’范疇”，《中國法學(xué)》1996年第4期。）日本不具強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)卻富有成效便是例證。日本學(xué)者甚至認(rèn)為，“這一點(diǎn)是保證日本經(jīng)濟(jì)走向成功的一個極為重要的因素。”（注：羅豪才、湛中樂主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，頁282.）

中國加入世界貿(mào)易組織之后，使得這些行政觀念轉(zhuǎn)變帶來的要求進(jìn)一步得到強(qiáng)化。主要體現(xiàn)在以下三方面：一是加入世貿(mào)組織使我國社會利益分化速度和利益集團(tuán)形成速度都明顯加快，使得以群體利益為基礎(chǔ)的第三種組織更加迅速形成。二是加入世貿(mào)組織要求政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變行政職能，不直接干預(yù)企業(yè)活動。這也促進(jìn)了政府盡量在行政中采取非強(qiáng)制手段如行政指導(dǎo)、行政契約方式。三是基于政府行政強(qiáng)制手段的減少，而有些生產(chǎn)性職能的公務(wù)將實(shí)行部分民營化。行政機(jī)關(guān)在調(diào)整公共事務(wù)方面，不再機(jī)械地適用公法，對民營化的行政事務(wù)適用“私法”，即“公法”向“私法”逃遁。（注：張永偉：“行政觀念更新與行政法范式轉(zhuǎn)變”，《憲法、行政法學(xué)》（人大復(fù)印刊）2001年第3期。）總而言之，作為行政管制手段的行政審批制度必須進(jìn)行弱化性的改革，這是中國加入世貿(mào)組織的現(xiàn)實(shí)要求，也是現(xiàn)代行政觀念發(fā)展的歷史必然。

四、中國“入世”與行政審批制度改革的基本思路

行政審批制度的興起是源于資本主義進(jìn)入壟斷階段后對“國家本位”的大力提倡，而當(dāng)前行政審批制度改革的勢在必行卻是源于世界全球化市場的形成過程中對“自由主義”的鄭重重申。顯然，我國的市場化程度與全球化的要求和標(biāo)準(zhǔn)還有很大的差距，這主要是源于我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的傳統(tǒng)觀念對市場經(jīng)濟(jì)改革過程的桎梏，這也正是我國“入世”前行政審批制度改革收效甚微的原因所在。所以，筆者認(rèn)為，我國在對行政審批制度改革，進(jìn)行制度創(chuàng)新之前，必須努力轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的社會觀念，進(jìn)行觀念創(chuàng)新。因?yàn)椤巴椒ú蛔阋宰孕小保摇叭魏我豁?xiàng)事業(yè)的背后都存在某種決定該項(xiàng)事業(yè)發(fā)展方向和命運(yùn)的精神力量”。（注：馬克思。韋伯在《新教倫理與資本主義精神》一書中提出并驗(yàn)證了一個影響深遠(yuǎn)的假說。即每種事業(yè)的背后都有某種支持的精神力量，而這種精神與特定的文化背景有著某種內(nèi)在的淵源關(guān)系。筆者認(rèn)為，這一假設(shè)其實(shí)超越了韋伯宗教社會學(xué)的范疇而具有普遍的意義。）可見，法治觀念、思維習(xí)慣、社會風(fēng)俗對制度作用的完全發(fā)揮有著極其重要的作用，而我們以前的行政審批制度的改革中正是忽視了這一點(diǎn)。因此，只有“制度創(chuàng)新先動，觀念創(chuàng)新先行，兩者并重”才是我國行政審批制度改革的成功之路。

（一）要借“入世”契機(jī)，培植法治社會的價(jià)值理念

中國的“入世”必然對我們原有的傳統(tǒng)的觀念形成革命性的沖擊，造成強(qiáng)有力的影響。這也正是我國對行政審批制度改革進(jìn)行思想動員的大好時機(jī)，是我們實(shí)現(xiàn)“觀念創(chuàng)新”的良好契機(jī)。

第一，培育市民社會化的人文精神是行政審批制度改革的大前提。一是要培育社會中個人的獨(dú)立主體觀念。“在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家與集體仍然主宰著一切，個人僅是團(tuán)體的一份子，以這種或那種身份而層層隸屬，未曾謀得個人人格的獨(dú)立。”（注：陳端洪：“對峙——從行政訴訟看中國的憲政出路”，《中外法學(xué)》，1995年第4期。）加入WTO之后，種種變相的對個人獨(dú)立性的約束不得不解除，個人不僅具有經(jīng)濟(jì)上的主體地位，而且還具有法律上的獨(dú)立人格，個人與國家處于平等的法律的普照之下。“從此，個人與國家的關(guān)系不復(fù)是權(quán)威與虔誠服從加獻(xiàn)身的宗教關(guān)系，個人不再跪服在國家的陰影之下，而發(fā)展成對話關(guān)系。”（注：陳端洪：“對峙——從行政訴訟看中國的憲政出路”，《中外法學(xué)》，1995年第4期。）二是要培育社會中個人的平等地位觀念。要打破國家的神話，將政府拉下神壇，置于和行政相對人的同等地位，即要認(rèn)識到國家可以是崇高的，而政府可以是卑鄙的，如果不受約束，也可能和個人一樣墮落為“最野蠻的動物”（柏拉圖語）。所以，要借WTO的東風(fēng)，灌輸和普及“政府與個人之間平等，都應(yīng)為自己的行為負(fù)責(zé)”的法治理念。并力圖在公法中實(shí)現(xiàn)民法般的個人價(jià)值理念，即——“在民法慈母般的眼睛里，每一個個人就是整個國家。”三是要培育社會中個人尊嚴(yán)普遍得到尊重的觀念。要在社會中普及權(quán)利意識，將“人權(quán)”提高到“人性”的高度來認(rèn)識，將“人權(quán)”歸置于“人格”的范疇來保護(hù)。即基本人權(quán)的法律保護(hù)是對于“人性脆弱的一種讓步”，（注：喬治。薩拜因：《政治學(xué)說史》上冊，商務(wù)印書館1900年版，頁98.）而且，財(cái)產(chǎn)表現(xiàn)為“物的形態(tài)的人格”，應(yīng)得到同樣的尊重，因?yàn)榍址肛?cái)產(chǎn)就是侵犯人格。

第二，加速行政權(quán)價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變是行政審批制度改革的小前提。一是要從行政權(quán)偏重“效率”轉(zhuǎn)向“效率與公正”并重。傳統(tǒng)的公共行政價(jià)值取向主要是效率（EFFICIENCY）和經(jīng)濟(jì)（ECONOMY），但美國新公共行政學(xué)派認(rèn)為，“現(xiàn)代公共行政必須考察政府提供的服務(wù)是否促進(jìn)社會公平！效率必須以公平的社會服務(wù)為前提、為代價(jià)。”即把“社會公平”作為核心價(jià)值。（注：孫柏瑛：“公共行政的新思維——美國新公共行政學(xué)派及其思想評述”，《國外社會科學(xué)》，1995年第8期。）而現(xiàn)代平衡論學(xué)者認(rèn)為行政權(quán)應(yīng)該民主與效率兼顧，正確地闡釋了現(xiàn)代行政的理念。當(dāng)前要借加入WTO之際，張揚(yáng)行政權(quán)應(yīng)有的民主和公平的理念。二是要從強(qiáng)調(diào)行政主體的“權(quán)力”轉(zhuǎn)向“權(quán)力與責(zé)任”并重。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，人們往往片面地強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的優(yōu)益性，而現(xiàn)代行政雙方平等的理念使人們也認(rèn)識到，行政權(quán)行使的同時必須在法律的范圍內(nèi)活動，并為其行為負(fù)責(zé)，行政權(quán)實(shí)際上是權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。三是要從重點(diǎn)依賴“強(qiáng)制性手段”轉(zhuǎn)向“強(qiáng)制性手段和非強(qiáng)制性手段”并重。隨著政府民主化的進(jìn)程加快，國家應(yīng)該大量采用非強(qiáng)制的行政手段如行政指導(dǎo)和公法契約來引導(dǎo)行政相對人的活動，但這并不意味著完全排斥強(qiáng)制手段，而是各自在相適應(yīng)的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用。

第三，端正對行政審批的不正確認(rèn)識是行政審批制度改革的落腳點(diǎn)。一是要端正行政審批是對行政相對人“恩賜”的不正確認(rèn)識，調(diào)整到為行政相對人提供“服務(wù)”的認(rèn)識上來。當(dāng)前有的部門，有的人員存在把自己所擁有的審批權(quán)當(dāng)作自己的“特權(quán)”，批準(zhǔn)是對行政相對人“恩賜”的不正確思想，導(dǎo)致工作態(tài)度差，向行政相對人“索、拿、卡、要”情形普遍。一定要借加入WTO的時機(jī)，糾正這一不良思想，讓主管部門認(rèn)識到，行政審批是為行政相對人提供“公共服務(wù)”，以切實(shí)改進(jìn)行政“軟”環(huán)境。二是要端正行政審批主體“高于”行政相對人地位的不正確認(rèn)識，調(diào)整到兩者地位“平等”的認(rèn)識上來。正是由于前一種不良思想滋生這種不良認(rèn)識，政府部門的審批人員一定要擺正自己的位置，和行政相對人平等相待。三是要端正行政審批只“審批”不監(jiān)管的不正確認(rèn)識，調(diào)整到“審批并續(xù)后監(jiān)督”的認(rèn)識上來。要站在整個地方或國家經(jīng)濟(jì)全局的高度來提高審批單位的責(zé)任感，對自己審批項(xiàng)目進(jìn)行事后全程的監(jiān)督和服務(wù)，促進(jìn)其健康發(fā)展。

（二）要借“入世”良機(jī)，加速行政審批的制度創(chuàng)新

如前所述，對行政審批制度改革并不是意味著要取消審批制度，審批制度雖然有種種弊端，但還有其存在的價(jià)值。所以，行政審批制度改革的重點(diǎn)應(yīng)是進(jìn)行制度創(chuàng)新，以適應(yīng)新形勢的要求。

第一，要調(diào)整行政審批的范圍。首先要退出一些領(lǐng)域。對于生產(chǎn)性和營利性的項(xiàng)目交由市場規(guī)則來管理，采取招標(biāo)、拍賣、邀請發(fā)價(jià)、直接磋商等方式取代現(xiàn)有的行政審批制度，將企業(yè)經(jīng)營范圍內(nèi)的權(quán)力交還給企業(yè)。二是要保留一些領(lǐng)域。對于法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的關(guān)系國計(jì)民生的專營專賣項(xiàng)目，少數(shù)重要商品的價(jià)格和服務(wù)項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，少數(shù)必須嚴(yán)格控制的指令性計(jì)劃指標(biāo)可以適當(dāng)?shù)乇Ａ魧徟Ｈ且趸恍╊I(lǐng)域。如對一般的管理事項(xiàng)可以采取備案制代替行政審批；對于凡是能夠事后進(jìn)行監(jiān)督的事項(xiàng)，應(yīng)該采取核準(zhǔn)登記制代替行政審批，或者徹底放開。四要強(qiáng)化一些領(lǐng)域。對于確實(shí)需要審批的領(lǐng)域，尤其是城市規(guī)劃、土地開發(fā)和利用、環(huán)境保護(hù)、財(cái)政支出項(xiàng)目，以及涉及社會安定和人民群眾安全的特種行業(yè)和項(xiàng)目，不僅要審批，而且要從緊、從嚴(yán)。

第二，要改進(jìn)行政審批的方式。要結(jié)合審批事項(xiàng)的不同情況，對審批方式進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母铩１热纾梢詫⒃S多部門分散審批改為聯(lián)合審批，或?qū)⒃S多部門審批歸口到某一個兩個部門依法集中審批，實(shí)行會審制，也就是實(shí)行“一個窗口對外，一條龍服務(wù)”。可以將省廳審批，改為地方政府職能局審批，到省廳備案。還可以完善政府各部門間的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)行網(wǎng)上聯(lián)合審批，借助現(xiàn)代化手段，實(shí)行信息共享，提高效率，優(yōu)化政府管理。

第三，要完善行政審批的程序。“現(xiàn)代行政法機(jī)制乃由制約機(jī)制和激勵機(jī)制整合而成”，（注：羅豪才、宋功德：“現(xiàn)代行政法學(xué)與制約、激勵機(jī)制”，《中國法學(xué)》2000年第3期。）而民主的程序制度正是這兩種機(jī)制的體現(xiàn)，這也是我國行政審批制度必須努力完善的方向。主要應(yīng)完善以下幾方面的制度：一是信息公開即審批條件和標(biāo)準(zhǔn)公開制度。即獲得許可或批準(zhǔn)的條件、申請所需文件或材料、案件受理部門、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)案時限等信息應(yīng)當(dāng)在機(jī)關(guān)辦公地點(diǎn)、機(jī)關(guān)手冊、機(jī)關(guān)互聯(lián)網(wǎng)中公開，并可免費(fèi)索取或下載。二是聽取行政相對人意見的制度。即對于審批報(bào)告中的疑難之處或不明之處，審批人員不作個人的主觀判斷，而是聽取行政相對人的說明、解釋及證據(jù)。三是審批決定說明理由制。即行政機(jī)關(guān)不論是否批準(zhǔn)項(xiàng)目，都要說明其作出決定的理由。四是行政審批案卷制度。即行政機(jī)關(guān)要對其審批過程制作文本，實(shí)行規(guī)范化操作。五是回避制度。即如果行政審批人員和審批項(xiàng)目之間有利益關(guān)系必須回避，不得干涉這一項(xiàng)目的審批過程。六是利害關(guān)系人的聽證制度，即一個審批項(xiàng)目可能影響到多個行政相對人或其他第三人的利益時，應(yīng)該聽取各方的意見。

第四，要嚴(yán)格具體審批項(xiàng)目的設(shè)立。要盡快制定《行政許可法》。（注：據(jù)了解，自上個世紀(jì)九十年代中期以來，全國人大法工委行政立法研究組已召開了多次學(xué)術(shù)研討會，進(jìn)行了多次立法調(diào)研，曾形成《行政許可法》（專家意見稿）。1999年《行政許可法》立法草案稿由國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)起草。后經(jīng)多次立法調(diào)研、論證，形成了《行政許可法》（初稿），于2001年7月印發(fā)國務(wù)院各部門、省級人民政府及較大的市人民政府的法制工作機(jī)構(gòu)和全國人大常委會法工委等單位以及專家學(xué)者征求意見。經(jīng)過反復(fù)研究、修改，形成了《行政許可法》（征求意見稿），并于2001年9月21日提交國務(wù)院第44次常務(wù)會議討論、審議。會議決定，應(yīng)進(jìn)一步對《行政許可法》（征求意見稿）征求各方面意見。再經(jīng)研究、修改，形成了《行政許可法（草案）》，2002年6月19日國務(wù)院第60次常務(wù)會議討論通過。2002年7月5日國務(wù)院向全國人大常委會提出審議該法律草案的議案（國函[2002]64號）。該草案已經(jīng)2002年8月、12月全國人大常委會兩次審議。有望2003年全國人大或全國人大常委會審議通過。）該法應(yīng)當(dāng)對行政審批的設(shè)定、職權(quán)、審批機(jī)關(guān)、審批范圍事項(xiàng)、審批責(zé)任以及對行政相對人的救濟(jì)作出更加完備和可行的規(guī)定，使行政審批不僅有法可依，而且有良法可依。首先，一方面，許可審批應(yīng)當(dāng)依照權(quán)限由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)設(shè)定，規(guī)章及以下的規(guī)范性文件不得設(shè)定許可審批。另一方面，只要不影響國家利益，即使法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)有規(guī)定，地方政府也可以不設(shè)置許可審批。其次，在制定法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)時，必須嚴(yán)格控制許可和審批的設(shè)置。審查立法草案時應(yīng)當(dāng)著重審查許可審批制度的必要性和合理性，必要時應(yīng)當(dāng)舉行聽證會。

第五，要強(qiáng)化行政審批的監(jiān)督機(jī)制。一是要強(qiáng)化行政監(jiān)督的作用。一方面要加強(qiáng)對審批機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督，杜絕審批過程中的單位和個人的“私利”；另一方面是要加強(qiáng)對行政審批的監(jiān)察監(jiān)督，防范審批過程中可能發(fā)生的以權(quán)謀私、盲目審批、利用審批搞小部門的利益壟斷。二是要強(qiáng)化司法監(jiān)督的作用。司法監(jiān)督是保障行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施審批行為的重要條件。目前，由于我國行政訴訟受案范圍太過狹窄，保障法院行政判決執(zhí)行的措施乏力，影響了人民法院對行政機(jī)關(guān)實(shí)行審批行為的監(jiān)督。要改變這種局面，一是要努力擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，允許人民法院審查抽象行政行為，這樣，行政審批的標(biāo)準(zhǔn)、條件和依據(jù)都置于司法權(quán)的監(jiān)督之下。二是要加強(qiáng)法院的獨(dú)立性，改變?nèi)嗣穹ㄔ旱娜恕⒇?cái)、物都受制于行政機(jī)關(guān)的局面，讓法院真正獨(dú)立辦案，敢于對行政審批行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查監(jiān)督。三是加強(qiáng)對行政判決的執(zhí)行，使人民法院對行政審批的監(jiān)督能夠真正地落到實(shí)處，保障行政相對人的合法權(quán)益。

五、結(jié)語

公共選擇學(xué)派代表人之一塔洛克指出：政治決策機(jī)制中充滿著“政治尋租”。（注：轉(zhuǎn)引自方福前：《公共選擇理論——政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2000年版，頁183.）行政審批中也是如此，其中的種種問題和缺陷都與政府、行政機(jī)關(guān)以及執(zhí)法人員的政治利益甚至經(jīng)濟(jì)利益有著千絲萬縷的聯(lián)系。所以，對行政審批制度的制度創(chuàng)新，以制度創(chuàng)新來抑制尋租性腐敗勢在必行，刻不容緩。但是“正如諾斯所認(rèn)為，遏制尋租活動的有效辦法是法律制度和規(guī)范的文化道德。清除和防范尋租活動，除了依據(jù)健全的體制、完備的法制和有效的社會監(jiān)督外，還有一項(xiàng)重要的因素是道德內(nèi)約，即強(qiáng)化公務(wù)員的道德修養(yǎng)和道德意志，自覺主動抵御尋租活動。從根本上說，對尋租活動最好的控制和防范是經(jīng)濟(jì)人的自律”，（注：轉(zhuǎn)引自賀衛(wèi)、王浣塵：“以制度創(chuàng)新抑制尋租性腐敗”，《政治與法律》，2000年第1期。）正是基于對制度本身不可克服的局限性的認(rèn)識，筆者在文中提出行政審批制度改革的同時要進(jìn)行“觀念創(chuàng)新”，使之與“制度創(chuàng)新”相互配合，相互協(xié)調(diào)，相互促進(jìn)，對行政審批雙管齊下、綜合治理。正如同志在黨的十五大報(bào)告中指出的那樣，要“堅(jiān)持標(biāo)本兼治，教育是基礎(chǔ)，法制是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵。通過深化改革，不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤。”借加入WTO之歷史性機(jī)遇，推動行政理念的根本轉(zhuǎn)變，促使公開、透明、參與為特征的行政法治早日到來。