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1999年6月3日，廣受關注的中國首例反傾銷調查案-對原產于美國、加拿大、韓國的新聞紙反傾銷調查案終于有了結果：外經貿部和國家經貿委分別作出了認定傾銷存在、損害存在的最終裁定，各有關利害關系方被確定征收的反傾銷稅稅率自9－78％不等（注：《中華人民共和國對外貿易經濟合作部和國家經濟委員會對原產于加拿大、韓國和美國的進口新聞紙反傾銷調查的最終裁定》，載《國際商報》，1999年6月3日。）。至此，此案似乎已圓滿結束了。

但該案真的就此結束了嗎？兩部委的終裁具有絕對的終局效力嗎？假若美、加、韓出口商對終裁不服，其能尋求何種救濟？若將這些問題置換于其他一些國家的反傾銷實踐中，則未必結束，只要有關利害關系方訴請司法審查就有可能推翻該案的最終裁決。所謂反傾銷司法審查，是由一國司法機關應利害關系方的請求，對有關當局在反傾銷調查中所作決定、裁定的合法性進行審查并作出判決的活動。世界上許多國家的反傾銷法都有這方面的規定，但在我國的反傾銷法-國務院制定的《中華人民共和國反傾銷反補貼條例》（以下簡稱“《條例》”）中則告闕如，研究反傾銷法的學者們也甚少關注這一問題。筆者就此略陳己見，就教于眾方家。

一、建立我國反傾銷司法審查制度的必要性

1.從理論的層面來看。依《條例》的規定，我國反傾銷調查的主管機關為外經貿部和國家經貿委。就其本質而言，兩部委發起并主導反傾銷調查的活動為運用行政權的活動。而依行政法理論，行政權的運作即意味著對他人權益的影響，其中內蘊著兩種可能：1）權力正當有效行使達致公平正義（就反傾銷調查而言，即為有關機關的決定及裁決認定事實清楚，適用法律正確，有效地維持了利害關系方的合法權益）；2）權力不當行使害及他人（在反傾銷調查中，可大致分為兩種表現形態：有關機關怠于行使權力，使國內生產商合法權益受損的狀態無法得以圓滿解決；以及有關機關行使權力過于積極，使國外生產商蒙受“不白之冤”）。為力避后一種可能轉化為現實，對行政權施以控制以確保其運作軌跡與理想狀態相吻合是現代法治國家的內在要求。可采用的控權手段眾多，其中最具有成效者當屬司法審查：由另一公共權威系統-司法機關對行政權運作的效能加以事后監督，以救濟弱者，扶持正義。正是基于對此種理論的認同，我國于1989年頒布了《行政訴訟法》，建立了自己的司法審查制度。那么，可否逕將此法適用于我國的反傾銷司法審查呢？筆者以為不妥，《行政訴訟法》系著眼于一般行政活動，是關于司法審查的一般規定，而反傾銷調查的專業性、技術性及復雜程度使其獨具鮮明個性，若不分軒輊概以一般司法審查的規定加以適用，不僅難收事半功倍之效，反而會徒增混亂。

2.從實證的層面來看。在中歐、中美就中國加入世界貿易組織（WTO）問題的雙邊協議分別達成及美國對華永久正常貿易關系議案在美眾議院通過以后，中國“入世”前景一片光明。在這樣的大背景下，中國反傾銷法與WTO反傾銷法接軌的緊迫性和重要性日益凸出（WTO現行反傾銷法為《關于實施GATT1994第6條的協定》，國內通稱《反傾銷守則》，下文簡稱“《守則》”）。

《守則》第13條冠以“司法審查”之名，明確規定：“凡國內立法包含有反傾銷措施的成員國，必須保有司法、仲裁或行政法庭或程序，以特別對最終裁決及第11條所指的復審決定進行迅速審查，此類法庭或訴訟程序應完全獨立于負責作出裁定或復審決定的行政當局。”《守則》第18條第4款則要求各成員方必須在不遲于WTO協議對其生效之日，確保其國內法與《守則》相一致。由是觀之，一旦“入世”，建立反傾銷司法審查制度即成為我國必須履行的國際義務。目前輿論普遍預計中國有望在2000年年底“入世”，若果真如愿，則此一制度的建構已是刻不容緩。

二、建構我國反傾銷司法審查制度的基本原則

首先，我國現已建立了以《行政訴訟法》為主體的司法審查制度，其與我們今天擬議中的反傾銷司法審查制度顯系基本法與構成法的關系。所謂基本法是對某類社會關系較原則的規定，而同質社會關系量的多樣性決定了單由基本法調整的不圓滿性，故又有構成法之設，構成法即是對這種社會關系的具體調整措施，其與基本法同屬一個法律部門。《行政訴訟法》是對司法審查關系的一般規定，而反傾銷司法審查制度則是專為針對反傾銷調查的司法審查活動所設的特殊規則，此二者同屬于司法審查法這一法律部門。區分基本法與構成法的一重要標準在于：從立法技術的角度看，構成法必須要在立法宗旨和立法精神方面與基本法相協調一致，方能維系一個法律部門內在的安定性及體系性（注：張善恭主編：《立法學原理》，上海社會科學院出版社1991年版，第214頁。）。由此，筆者導出建立我國反傾銷司法審查制度的第一個基本原則：以行政訴訟法的原則規定為指導。

其次，構成法存在的正當性在于同質社會關系量的多樣性，構成法勢必要表征其所規制的社會關系的特殊性。反傾銷調查的個性及由此推演出的反傾銷司法審查的獨特品格決定了在一般司法審查之外特設反傾銷司審查制度的必要性，那么該制度就不能不對反傾銷實踐的特殊情況予以關注。由此，筆者導出制度設計的第二項基本原則：密切聯系反傾銷實踐的特殊情況。

最后，我們必須清楚地看到，我國的反傾銷調查只是剛剛開始，更無反傾銷司法審查的實例可循。“一般情況下，沒有一定社會關系的存在，便沒有一定立法的前提和必要性存在。這是法理常識，也是立法實踐的基本經驗。所謂超前立法，就是在一定社會關系形成之前便預先以立法的形式對這種社會關系作出調整。”（注：周旺生：《立法論》，北京大學出版社1994年版，第204頁。）毫無疑問，我們今天探討建立反傾銷司法審查制度就是在超前立法，就是要在國內尚無實例可循的情況下對反傾銷司法審查中規律性的東西作預測性的把握，因此，我們必須拓寬自己的視野：西方發達國家反傾銷司法審查制度已建立多年，理論研究與實踐操作已達到相當水平，我們沒有理由視而不見。由此，筆者導出制度設計的第三項基本原則：借鑒國外先進立法經驗。

三、我國反傾銷司法審查制度的微觀設計

在分析了制度設計的基本原則之后，筆者試以其為指導，對該制度應有的主要方面的規定作初步探討。

1.反傾銷司法審查的受案范圍。受案范圍的界定是建構該制度的邏輯起點，它標志著法院介入反傾銷調查活動的廣延性。從最廣泛的意義上來講，我國反傾銷司法審查的受案范圍應是主管機關在調查中所作出的一切決定及裁決。應指出的是，這個最廣泛意義上的受案范圍可為我國一般司法審查的受案范圍所包容：依《行政訴論法》第11條及第12條的規定，我國一般司法審查的受案范圍限于涉及相對方人身權、財產權的具體行政行為，而國防、外交等國家行為、抽象行政行為、內部行政行為及法律賦予行政機關最終裁決權的具體行政行為不在此列。我國有關機關在反傾銷調查中的決定及裁決無疑都是針對特定人，就特定事項作出的，且必然會涉及利害關系方的財產權益，顯屬涉及財產權的外部具體行政行為，而與國家行為、抽象行政行為、內部行政行為無涉；此外，盡管《條例》規定可由有關機

關作最終裁決，但《行政訴訟法》所稱的可授予行政機關最終裁決權的“法律”系指全國人大及其常委會依立法程序制頒的規范性文件，屬于行政法規的《條例》顯然不在其列（注：《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》第1條。）。

那么，我們是否有必要從最廣泛意義上來界定受案范圍呢？筆者認為，若作如此界定的話，則有關機關在反傾銷調查中的一舉一動都會處在司法機關的監控之下，一則有損行政活動的連續性和效率性，二則會浪費有限的司法資源。如何對受案作出準確把握，美國司法審查中的“成熟原則”可資借鑒，該原則系指，若受控的系初步的、程序性或中間的行政行為，則不屬司法審查的范圍；只有當受控行政行為已具有最終的確定效力時，對其審查的時機方才成熟（注：王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第647—648頁。）。美國反傾銷司法審查受案范圍的確立即貫徹了此原則，例如，美商務部關于傾銷的否定初裁不屬于司法審查的范圍，而國際貿易委員會關于損害的否定初裁則屬之，蓋因為依美反傾銷程序法的規定，前者不具終局性，不會導致反傾銷調查的終止，而后者則會。

基于此，筆者認為我國反傾銷司法審查受案范圍的內涵應為有關機關在反傾銷調查中作出的，會對利害關系方權利義務產生終局性影響的決定及裁決。結合《條例》的有關規定，其外延應包括：（1）不立案的決定；（2）不存在傾銷、損害的初步裁定；（3）不存在傾銷、損害的最終裁定；（4）存在傾銷、損害的最終裁定；（5）征收反傾銷稅的決定；（6）傾銷幅度或傾銷產品的進口量可忽略不計的決定；（6）修改、取消或保留反傾銷稅的復審決定。

2.反傾銷司法審查的模式。在確立了受案范圍后，接下來的問題便是法院對范圍以內的反傾銷決定及裁決應如何審查，對事實問題和法律問題應分別給予什么程度的關注，這就是反傾銷司法審查模式的選擇問題。根據《行政訴訟法》的有關規定來看，我國一般司法審查模式的特征是：以法律審查為主，即法院著重審查受控行為證據的確鑿性，并有權主動取證，查證事實，但不審查具體行為的合理性。不過，由于受職權主義和權力本位觀念根深蒂固的影響，在我國行政訴訟的實踐中，事實審查的強度要較成文法的設定為高。

就我國反傾銷司法審查模式的建構而言，法律審查的重要性顯然不容置疑，法官的稟賦決定了其對法律問題責無旁貸，這是至為顯明之理。實際上，此模式建構的關鍵在于正確認識事實審查的作用。前已言之，反傾銷調查的專業性、技術性及相關事實的復雜程度遠非一般行政活動可比，有關機關事實判斷的背后是紛繁的實際證據，復雜的專業知識及敏銳的政策意識的強力支撐，司法活動的消極性、司法資源的稀缺性以及法官知識結構的局限性決定了法院不應該也不可能以自己的事實判斷代替有關機關的事實判斷，而只能對后者予以高度尊重。但是，法院也不應全盤放棄事實審查，因為一則事實問題與法律問題的區分并非絕對，對后者的正確理解離不開對前者的相當把握；二則若對事實問題全盤撒手，易使反傾銷司法審查流于形式，也與《行政訴訟法》的基本規定不合。概言之，我國反傾銷司法審查中的事實審查不能“無”，但應“弱”，“弱”應體現在：其一，應禁止法官依職權取證。我國行政訴訟實踐中法院熱衷于庭外取證，審查事實，使庭審流于形式的不正常現象絕非個別（注：于紹元等：《行政訴訟中的事實審與法律審》，載《現代法學》1999年第5期。）。為避免其蔓延至反傾銷司法審查領域，防止法官過度沉緬于事實問題，實有必要禁止法官依職權舉證，而將精力放在對有關當事方所呈證據的審查上，強化其“公斷人”的角色意識。其二，法官應慎用“主要證據不足”。“主要證據不足”是《行政訴訟法》規定的法官否認具體行政行為效力的依據之一。這一條在反傾銷司法審查中自應貫徹，唯適用標準應趨于嚴格，因為反傾銷調查自有其特殊情況。例如，依《條例》第20條的規定，在利害關系方不提供資料，不予合作的情形下，有關機關可逕自依現有材料作出裁定（《守則》及各國反傾銷法中也有類似規定）。若法官以“主要證據不足”為由撤銷有關機關此種情形下的裁定，實屬不妥。其三，法官應該尊重有關機關的政策取向。反傾銷法本身政策性較強，有關機關在作出決定及裁決時必然會有一定的政策考慮。例如，依《條例》第27條的規定，在關于傾銷和損害的終裁都是肯定的情形下，也不是必須要征收反傾銷稅，而是“可以按照規定程序征收反傾銷稅”，若具體案例中有關機關基于經濟形勢及政策的通盤考慮而決定不征稅的話，法院即應予以理解和尊重。

3.反傾銷司法審查的參加人。這個問題實質上就是原告起訴資格和被告應訴資格的問題。由于反傾銷調查中的主管機關及利害關系方數目相對有限，因此有可能對他們的起訴資格或應訴資格一一加以檢視，以界定參加人的范圍。

先看原告。依《行政訴訟法》第2條的規定，有權充當原告的為認為“具體行政行為侵犯其合法權益”的公民、法人及其他組織。按照這一標準，則申請發起反傾銷調查的國內生產商及國外出口商都有可能充當原告（例如，國內生產商可能會認為否定性終裁侵犯其合法權益，而國外出口商可能會認為肯定性終裁侵犯其合法權益），值得探討的是國內進口商的起訴資格問題。美國的作法是對國內進口商的訴權不加限制；歐盟的態度則是：只有那些同國外出口商有關聯交易，故其轉售價格被作為計算出口價格基礎的國內進口商才有當然的訴權（locusstandi），其他進口商的起訴資格則依個案而定，且大多不享有。筆者認為，按照我國《行政訴訟法》關于原告資格的規定，獨立進口商的起訴資格實際上也受到了限制，因為他們可能受到反傾銷調查的主要直接影響即為反傾銷稅的繳納，但此種影響完全可以通過提高商品的轉售價格而予以消除，故很難認定其合法權益會因之受損，而那些與國外出口商有關聯交易的進口商，則較易取得原告資格，因為其與國外出口商之間的經濟利益具有一定的共同性，較容易主張自己的合法權益受到損害。

再看被告。依《行政訴訟法》第25條的規定，作出具體行政行為的行政機關是被告，兩個以上行政機關作出同一具體行為的，應列為共同被告。依《條例》的規定，在我國反傾銷調查中，有權作出決定及裁決的行政機關有3家：外經貿部、國家經貿委、國務院關稅稅則委員會。其中，外經貿部主要負責有關立案調查及認定傾銷方面的問題，國家經貿委則負責損害的認定，由于此二機構皆可依職權獨立作出決定及裁決，故皆有成為被告的可能。不過應注意的是，《守則》中有數處規定外經貿部應在“經商國家經貿委”后作出決定（如不立案調查的決定等），則此種情形下，似應將此二機構列為共同被告為妥。

值得探討的是國務院關稅稅則委員會可否作為被告的問題。按照《條例》的有關規定，凡是涉及關于反傾銷稅的問題，都是由該委員會作出決定的，因此，它似乎也應成為被告。但是，若對《條例》的規定加以進一步考察，我們就會發現問題并不是如此簡單：《條例》中有5處提到了該委員會可作出關于反傾銷稅方面的決定（第22、27、32、33、34條），但卻無一例外地規定它應根據外經貿部的建議作出決定，且決定亦都要由外經貿部予以公告。筆者認為，這表明了《條例》之所以要規定由該委員會作出決定，主要是考慮到國家機關間固有的職權分工，而不是要賦予該委員會以最終決定權。例如，在關于傾銷和損害的終裁皆為肯定的情形下，就可以征收反傾銷稅了，但是，反傾銷稅系屬關稅的一種，而征收關稅并非外經貿部的職權所在，由它作出決定顯然不妥，故要由它提出建議，而由關稅稅則委員會作出決定，因為這正屬于該委員會的權限范圍。打個不太恰當的比方，關稅稅則委員會在這里起著“橡皮圖章”的作用，只有名義上的決定權。因此，不應將關稅稅則委員會列為被告。

4.反傾銷司法審查的法院。《行政訴訟法》第14—17條從級別管轄和地域管轄兩方面對一般司法審查的受案法院作出了規定，主要內容有：中級人民法院管轄對國務院各部門所作具體行政行為提起訴訟的第一審行政案件；高級人民法院管轄本轄區內重大、復雜的第一審行政案件；最高人民法院管轄全國范圍內重大、復雜的第一審行政案件；行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。關于審級，依《行政訴訟法》第58條的規定，我國行政訴訟實行兩審終審制。

根據前文關于訴訟參加人的分析，有可能成為被告的是外經貿部和國家經貿委，據此，并依前列《行政訴訟法》的有關規定，確定我國反傾銷司法審查受案法院的方案有三：（1）由北京市中級人民法院一審，北京市高級人民法院二審；（2）由北京市高級人民法院一審，最高人民法院二審；（3）由最高人民法院直接受理。而依《行政訴訟法》第3條的規定，無論由哪一級法院受理，都應由行政審判庭負責審理。

筆者認為，此三種方案各有優劣，但皆非最佳方案，最佳方案應是設立專業法院負責反傾銷司法審查。反傾銷案件極強的專業性和技術要求法官必須具有相當的專業水準，這顯然是普通法院行政審判庭的法官所不具備的。在美國，反傾銷司法審查即是由專門法院負責的，美國國會頒布的《1980年海關法院法》將原美國海關法院改為國際貿易法院，專司對美國行政機關就美進口貿易業務所作裁決（其中包括反傾銷裁決）的司法審查，當事人若不服國際貿易法院的判決，還可向關稅與專利上訴法院提起上訴（注：劉書劍，于儐譯《美國國際貿易法院》，法律出版社1988年版，第7頁。）筆者認為，美國的做法值得我們借鑒。

四、我國反傾銷司法審查制度應采取的形式

反傾銷司法審查涉及行政權與司法權的劃分等諸多復雜問題，不宜由屬于行政法規的《條例》作出規定，而只能由國家立法機關創設，具體可采取兩種形式：a.由全國人大常委會制定一部《反傾銷法》，并在該法中作相關規定；b.由全國人大常委會專門就此問題制定單行規范性文件。相比較而言，前一種方案較為理想，而后一種方案可在因時間緊迫（如我國“入世”在即）而來不及制定《反傾銷法》的情況下臨時適用。