導語：政府信用與行政法治分析論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一

行政許可制度存在的范圍、許可程序、監管方式在一定程度上反映著政府與市場、政府與社會的關系，也從一個側面反映著一個社會的政治文明程度。市場經濟要求合理劃分行政許可的權力邊界-這個邊界既能夠保證使政府有效行使行政管理職權，實現對社會、經濟的宏觀管理，又能夠充分保證市場的內在活力，實現市場本身具有的調節功能。

根據《互聯網上網服務營業場所管理辦法》的規定，我國“網吧”經營行政許可的基本制度是：網吧業主必須首先取得文化部門核發的《網絡文化準營證》，通信部門核發的《經營許可證》，以及公安部門核發的《信息安全合格證》，三證都齊全才能得到工商營業執照，這就是所謂的“網吧”經營“三證一照”制度。對“網吧”經營設定一定的審批制度無疑是必要的，但現行“網吧”審批制度存在的問題也是十分明顯的。

一是重審批輕監管。

就“網吧”審批來說，它既然被視為一個問題滋生的場所，對“網吧”經營設定嚴格的許可制度似乎就是天經地義的事了。“網吧”在一些人看來是違法甚至犯罪現象滋生的場所之一，網上危害國家安全，煽動民族分裂，散布謠言，宣揚邪教，傳播淫穢、色情、暴力、賭博等有害信息及不健康內容的網絡電腦游戲和非網絡游戲……。于是，有關部門各司其職，各把關口也就順理順章了。其實，辯證地看，任何事情都有正反兩方面的作用。“網吧”本身并非“問題場所”，相反，它是人們交流信息、獲取信息、休閑娛樂的處所；網絡對于我們的重要性、積極意義是盡人皆知的。如果說網絡本身存在一些消極面，它也完全可以在“網吧”以外的任何地方存在。按照網吧有“問題”就必須嚴格審批的邏輯，家庭上網似乎也應該經過幾道關口的嚴格審批了。“網吧”審批制度之所以如此嚴格的另一個重要原因是公共場所的安全問題，我們認為在這方面設定一定的標準是必要的，但是安全問題主要靠日常管理，我們無法想象，靠審批怎么來保證所謂的“安全”？

所以，對“網吧”的許可制度事實上反映了政府職能的嚴重錯位：管了不該管的事情，而該管的事卻沒有著力去管，沒有管好。所謂不該管的事情，就是過分專注于對“網吧”的審批；所謂該管的事，就是對“網吧”的日常監管不到位。“網吧”需要政府加強管理，但管理不等于嚴格控制許可、審批，隨意設關口。“網吧”的存在有市場的需求，政府不應該用行政控制的手段控制市場的要求。“網吧”是應運而生的，它在我國電腦尚未普及、資費過高、部分地區線路不暢等情況下，滿足了現代社會中人們渴望利用網絡獲得信息，進行信息交流、傳遞與溝通的愿望。對那些受家庭和學校條件所限，無緣“觸網”的未成年人，“網吧”是一個很方便、實惠的學習網絡知識和開闊眼界的場所。但是，如此苛刻的“網吧”許可制度，在一定程度上增加了公民、法人和其他組織的負擔，妨礙了“網吧”市場的正常發育，在一定程序上制約了信息經濟發展，影響了行政效率，損害了政府形象。因此，“網吧”管理上的許可完全可以寬松一點，而政府管理的重點則是在審批以后的管理上。

二是許可程序煩瑣行政效率低下。

《互聯網上網服務營業場所管理辦法》規定的審批“網吧”的行政許可程序是比較復雜的，要有工商的營業執照、文化的網絡經營許可證、公安的安全許可證、消防的安全合格證書、電信的經營許可證，還要有稅務登記照章納稅。按照這些規定，要成為一個合法的“網吧”必須四個部門一個個地跑，而且手續非常煩瑣，再加上實際審批中的其他人為因素，幾個部門全跑下來也要花費五六個月的時間。合法“網吧”如此難批，市場需求又如此大，黑“網吧”的存在就不足為奇了。幾年前，我們在進行政府機構改革時，就提出要從總體上建立“辦事高效、運轉協調、行為規范”的行政體制，政府職能要轉變到宏觀調控、社會服務、公共服務上來，客觀地說，這方面我們依然有較大的差距。實際上，網吧許可可以大大簡化手續，我們建議可以采用承諾審批制度，即政府管理機構設定網吧許可的條件，申請者只需承諾即可給予實質性審批，有關部門把工作重點放在事后的嚴格、合法、科學的管理上。

二

“藍極速事件”①發生后，有關部門對“網吧”市場進行了大規模的整頓檢查，遏止了黑“網吧”橫行的勢頭，“網吧”市場得到了一定凈化。但反思一些地方的行政執法行為，我們認為也有一些問題值得進一步研究。

首先，是執法的法律依據問題。在對“網吧”的專項治理行動中，全國很多城市責令本地所有“網吧”停業整頓，“從即日起對本場所的安全情況進行自查，在自查期間不得對外經營”；對證照齊全的“網吧”等互聯網上網服務營業場所，“須經公安機關安全檢查合格后方可重新營業”。這些規定實際上就是行政處罰中的“責令停產停業”，而地方政府或者政府部門規章是否有權立法設定這類處罰就值得我們注意了。我國《立法法》和《行政處罰法》對于行政處罰的法律依據有十分明確的規定，地方性法規可以設定行政處罰，但限制人身自由、吊銷企業營業執照的行政處罰除外；部門規章（或地方政府規章）可以設定警告或一定數量罰款的行政處罰。“停產停業”在性質上屬于一種比較嚴厲的行政處罰，地方政府或者部委規章是無權設定的。

再者，是執法程序問題。“停業整頓”作為一種具體行政行為，用一紙“通知”的形式加以實施，實際上是以抽象行政行為方式代替具體行政行為。具體行政行為與抽象行政行為兩者在實施范圍、方式、程序乃至救濟途徑上都有明顯差異。抽象行政行為具有普遍約束力，在我國具有不可訴性。也就是說，在“通知”的情形下，某“網吧”認為自己合法權益受到行政主體的侵犯，無法得到充分司法救濟。不僅如此，這種做法實際上也將《行政處罰法》規定的責令停產應當適用的聽證程序給省略了，而聽證制度是現代行政程序的一個核心制度。

在對“網吧”治理過程中，許多地方都采取了換發許可證的辦法逐一清理。實際上，“換發”在一定意義上意味著對原有許可證的不承認，甚至對部分原本合法的“網吧”來說，許可證一旦不能被換發，相當于原有的許可證被吊銷，這是行政處罰中最重的處罰，那么，我們有關部門有沒有按照法律的要求給予聽證機會呢？當然，我們的行政相對人一般不會、也不敢在這個時候提出聽證要求的，但是，這并不意味著我們的行政行為一定具有合法性和合理性了。

在對“網吧”治理過程中，有大量行政處罰行為、行政強制行為，許多地方“突擊檢查”，一般是一夜間“取締”幾十家甚至上百家“網吧”，其間的執法程序令人隱憂。按照行政處罰法規定，凡是不能適用簡易程序的執法行為，均應適用一般程序或者聽證程序，一般程序就需要有立案、調查取證、制作處罰決定書等等的程序性要求，而在目前的“網吧”執法中，這一些都被“靈活”地“簡易化”了。程序是相對人權利保障最重要的制度，行政法治強調行政執法必須嚴格依照法定程序，但在對“網吧”人人喊打的情形下，行政執法中的程序違法都被最大限度地“理解”、“寬容”了。

第三，是行政執法體制問題。執法部門對“網吧”的治理，之所以采取運動式的執法方式，與行政執法體制不無聯系，或者說“網吧”治理體制反映了傳統執法體制的弊端：行政執法權橫向太分散，執法隊伍很多，職權交錯，力量分散，執法就無長效可言。按照有關規定，對“網吧”行使具體監管職責的行政機關是：公安部門負責互聯網上網服務營業場所安全審核和對違反網絡安全管理規定行為的查處。文化部門負責對互聯網上網服務營業場所中含有色情、賭博、暴力、愚昧迷信等不健康電腦游戲的查處。工商行政管理部門負責核發互聯網上網服務營業場所的營業執照和對無照經營、超范圍經營等違法行為的查處。表面上看，這樣的執法體制天衣無縫，而事實上由于行政執法權過于分散，日常治理便成為烏有。所以，有必要檢討這類執法體制，對“網吧”的執法權也要相對集中，由法律確定一個為主的部門，做到事權集中，職責分明，責任明確。

三

行政執法隨意性引出的另一個問題是政府信用問題。政府失去信用，社會信用無從談起。政府不守法律將使政府信用喪失殆盡。可以這樣說，嚴格依法行政是建設政府信用的前提，而政府信用又是推動國家法治、德治的重要力量。以“網吧”執法為例，我們認為行政執法中的兩種傾向將會影響政府形象，損害政府信用。

一是運動式執法方式。行政執法是法律賦予行政機關的一項重要職責，我們的執法對象是行政違法者，行政執法的目的是處罰違法者、制止違法行為，保證法律得到貫徹實施。但是，我們的執法機關往往平時對有的違法行為疏于管理，一旦出了人命，有了領導指示了，或者輿論批評了，執法機關才似乎如夢初醒。行政執法不注重于長效管理，而動輒采用運動式的方法，試圖一蹴而就。如在“網吧”治理中，所謂對黑“網吧”“集中力量打殲滅戰”、對所有“網吧”的“地毯式”檢查、對某“網吧”的“突然襲擊”等，容易使群眾對行政執法機關的行政能力、信用產生懷疑。運動式的執法方式，在社會發展瞬息萬變、市場交易頻繁復雜、違法行為層出不窮的今天只可偶爾為之，而日常執法運作機制的形成才是最重要的。

二是不問青紅皂白的“一律停業整頓”。要知道，“網吧”經營者中有很多是奉公守法、克已誠信的。近年來有的地方政府喝令“一律關閉”的聲音不絕于耳。有的責令全省所有迪斯科舞廳都必須轉換經營項目；有的勒令所有桑拿浴室停業……。我們顯然不會因為交通事故頻發、交通擁阻，就責令所有的汽車公司停產，也不會因為醫療事故的不斷，就責令所有的醫院關門。政府的責任不是采取這種武斷的行為，而是積極地對社會和市場加強管理和疏導。“一律關閉”式的禁令挫傷了人民對于法律的情感，損害了公民的財產權益，也損害了政府信用。“一律”是典型的“一刀切”，這種做法不僅在哲學上是違反辯證法基本原則的，在法律上也是至為不妥的。尤其是對于證照齊全的合法經營者，合法是政府說，非法又是政府說，建是政府批，毀也是政府批，如此執法常讓相對人感到有的政府行為變化無端，不可信任。

的確，我國傳統的行政行為，過分強調行政的縱向管理職能，強調行政主體與行政相對人之間的管理和服從關系；強調行政行為的“權力”要素，強調行政行為的單向性、強制性，比較忽視對權力的制約，忽視公共權力與公民權利之間的平衡。加入WTO后，我國依法行政的法律環境已經并將繼續發生重要變化，新形勢對依法行政提出了更高的要求，我們必須及時轉變行政觀念和行政方式，轉變行政職能，只有這樣才能塑造新時期政府的良好的信譽和形象，進一步推進法治國家建設的進程。