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內容摘要：黨的十六屆四中全會提出了“構建社會主義和諧社會”的新命題。和諧社會是我們的理想與目標，現實問題是如何建設和諧社會。我們所要建設的社會主義和諧社會，應當是一個民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。這六個基本特征決定了和諧社會是一個注重公益的社會。然而，目前，作為和諧社會應有之義的對社會公益的注重和保護卻面臨著法律制度的空白，而且，實踐中此類案件日益增多，這種立法和現實的嚴重脫節，不得不引起我們的關注。如何彌補社會主義和諧社會構建過程中的這一法制空白，構建我國的行政公益訴訟制度已經成為一個急需解決的焦點問題。

關鍵詞：和諧社會；行政公益訴訟；受案范圍；原告資格；具體程序

一、社會主義和諧社會的內在要求

（一）和諧社會的本質

1、“和諧社會”的提出

黨的十六大把“社會更加和諧”作為全面建設小康社會的目標之一提出來，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》提出：“堅持最廣泛最充分地調動一切積極因素，不斷提高構建社會主義和諧社會的能力”，“形成全體人民各盡其能，各得其所而又和諧相處的社會”。這是我國執政黨自實行社會主義市場經濟——建設社會主義法治國家——全面建設小康社會之后提出的又一個具有歷史和現實意義的戰略決策。“構建社會主義和諧社會”是一個新命題。“和諧社會”的提出，是我們黨對中國特色社會主義事業認識的新發展。

2、和諧社會的本質內容

根據新世紀新階段我國經濟社會發展的新要求和我國社會出現的新趨勢新特點，同志提出，我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。民主法治，就是社會主義民主得到充分發揚，依法治國基本方略得到切實落實，各方面積極因素得到廣泛調動；公平正義，就是社會各方面的利益關系得到妥善協調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現；誠信友愛，就是全社會互幫互助、誠實守信，全體人民平等友愛、融洽相處；充滿活力，就是能夠使一切有利于社會進步的創造愿望得到尊重，創造活動得到支持，創造才能得到發揮，創造成果得到肯定；安定有序，就是社會組織機制健全，社會管理完善，社會秩序良好，人民群眾安居樂業，社會保持安定團結；人與自然和諧相處，就是生產發展，生活富裕，生態良好。這些基本特征是相互聯系、相互作用的，并且，民主法治被置于首要地位。

（二）和諧社會是法治的社會

和諧社會的一切價值存在，都離不開法治的確認與調整。和諧社會和法治社會，兩者的目標是一致的，都旨在追求在規則和秩序范圍內的社會和諧與進步。可以說，和諧社會的建立必須以法治為中心，構建一個秩序井然、公平公正、人民的權利得到充分保障、個人能夠安居樂業、和睦相處的社會。和諧社會應當是一個依法保障權利的社會，必定是法治社會。法律、法治在構建和諧社會發揮著不可替代的作用，是基石，是保障。要依靠法律制度來推動和諧社會的構建，來保障和諧社會的實現。所以，構建和諧社會也是一個法律命題，只有建立完善的法制，才能為構建和諧社會奠定必要的基礎。

二、和諧社會與行政公益訴訟制度

（一）行政公益訴訟基本理論問題

1、行政公益訴訟的概念

目前，行政公益訴訟在行政法治較為發達的國家和地區已經普遍建立，而我國還沒有建立這一制度，從理論上來講，本文認為，行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律容許無直接利害關系人(包括有關國家機關、社會團體和公民個人)為維護公共利益向法院提起行政訴訟，追究行政主體法律責任的訴訟活動。從這一定義我們可以看出，行政公益訴訟的被告為行政主體，本質上是行政訴訟。

2、行政公益訴訟的特征

（1）行政公益訴訟的目的是為了維護公共利益、國家利益和社會整體利益。

（2）行政公益訴訟的原告通常并非法律上的直接利害關系人，即其原告與案件并不存在直接的利害關系。

（3）行政公益訴訟的客體是行政主體的行政行為，接受司法審查的是國家機關的作為和不作為。所以行政公益訴訟具備“監督”和“救濟”雙面性，并且于“監督”中實現“救濟”。

（4）行政公益訴訟的功能具有明顯的預防性質。因為行政公益訴訟的提起不以發生實質性的損害為要件，即不需要公益侵害現實地發生，只要依據相關情況合理地判斷其具有發生侵害的可能性的，就可提起訴訟。

（5）訴訟影響的前瞻性。行政公益訴訟爭議的利益通常具有公共性和集合性，代表著國家和社會公眾的利益，訴訟結果往往是國家、公用事業的重大行為改變，甚至是修改某項法律法規，因而行政公益訴訟具有較高的訴訟價值和較強的社會前瞻性。

（6）判決的效力未必僅限于訴訟當事人。在行政公益訴訟中，通常有不特定的多數人依法享有原告資格，而向法院提起訴訟的可能只是其中的某個人或某些人。在此情況下，法院判決的效力不僅僅局限于當事人，而是遍及所有享有原告資格的人。

綜上可以看出，行政公益訴訟具有獨有的訴訟功能和顯著特征，其本質上屬于行政訴訟，但它又是一個獨特的行政訴訟類型，有其自身的特性所在。

（二）我國構建和諧社會，需要確立行政公益訴訟制度

民主和法治是構建社會主義和諧社會的兩大支柱，而行政公益訴訟體現了一個國家對公民權利保護的程度，是國家賦予人民民主權利最重要的印證，是我國訴訟制度民主化的重要舉措，它體現著民主的精神，標志著法治的進步，是構建社會主義和諧社會的一個重要手段。在我國實行依法治國，公民權利觀念日益深入人心的今天，積極維護社會公益，確立行政公益訴訟制度，必將對我國構建社會主義和諧社會這一系統工程產生積極的影響：

首先，建立行政公益訴訟制度是有效監督行政機關依法行政的需要。社會和諧理當包括權力與權利的和諧，我國有必要確立行政公益訴訟制度，來對國家公權力進行制約和監督，充分發揮公民和團體在保護公共利益中的積極作用，通過行政公益訴訟制度，實現對行政權力的制約，從而避免因某些違法行政現象法律無法制裁而使行政機關的權力盲目擴張而出現人治的局面，既維護了國家利益、社會公共利益及不特定多數人的合法利益，又起到了維護和監督行政機關依法行政的作用。

其次，建立行政公益訴訟制度是遏止當前公共利益損害的需要。在建立社會主義市場經濟體制的過程中，許多違法、不當的行政行為在維護公共利益的旗幟的掩護下，行牟取個人利益、部門利益和地方利益，導致普通公民的合法權益和社會公共利益都受到損害，因為制度缺失，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。實踐中大量維護公益的行政訴訟均因起訴人與被訴行政行為無直接利害關系，不具備原告資格而被駁回起訴。可見，基于維護公共利益的需要，建立行政公益訴訟制度，盡可能將政府行政行為納入司法審查的范圍，是遏制那些侵犯公益行為的有效渠道，也是構建和諧社會的制度保障之一。

最后，建立行政公益訴訟制度是保護社會弱勢群體的合法利益的需要。建立行政公益訴訟制度，承認普通民眾的訴權，不僅有利于公益的維護，也有利于保護作為弱勢群體如公民個人的利益。因為公益是與每個人的利益休戚相關的。而且建立這一制度，也有助于實現公民的參與權。從而將擴大公眾參與的口號真正落到實處。弱勢群體利益保護的程度，向來是衡量一個國家政治文明、精神文明的尺度。當弱勢群體中的某些公民個人還無法憑借自身力量保護其權益的時候，其它公民或組織通過行政公益訴訟及時保護他們的合法權益，具有十分重要的現實意義。

總之，法律制度作為社會的上層建筑，不應過分落后于社會實踐，如何回應社會實踐的呼喚，建立我國的行政公益訴訟制度，已現實地擺在我們面前。

三、構建我國行政公益訴訟制度，推進社會主義和諧社會的建設

和諧社會只能立于法治基礎之上，和諧社會源于制度的理性建構，無法律則無和諧社會。因此，構建和諧社會，確立行政公益訴訟制度是必要的。本文僅就構建行政公益訴訟制度的幾個方面提出一些粗淺看法。

一）關于行政公益訴訟的受案范圍

從將來的立法上說，可借鑒西方國家立法經驗，先在一些領域中引入行政公益訴訟。具體包括：

1、行政機關作為侵害公共利益：比如一些地方政府為了眼前利益，為了局部和地方利益，損害自然環境、自然資源的違法行政行為；醫藥、電信、供電等政策性行政壟斷行為等。

2、行政機關不作為侵害公共利益：比如涉及環境污染破壞方面的違法不作為，典型的是政府部門在防治污染方面不依法履行職責；國有資產流失方面的行政不作為等。

3、行政機關的抽象行政行為（規章以下）侵害公共利益：我國學者馬懷德先生認為，為了有效地監督抽象行政行為，及時解決抽象行政行為引發的各類爭議，有必要將抽象行政行為盡快納入行政訴訟的范圍。如果法律賦予人民群眾對一些違法抽象行政行為提起公益訴訟的訴權，那么，違法抽象行政行為可能會得到遏制。

（二）關于行政公益訴訟的原告資格

縱觀世界各國行政公益訴訟的發展史，可以發現公益訴訟實質上就是原告資格不斷放寬、公民提起行政訴訟的通道越發暢通的產物。本文認為，行政公益訴訟原告的范圍應當是公民、社會團體和檢察機關：

1、公民個人的原告資格

公民是國家和社會中的一分子，國家和社會權益受到侵害，作為其中一分子的公民的權益自然也會受到侵害，因此，公民可以作為行政公益訴訟的原告。所以，我們需要在制度設計上給公民提起公益訴訟的資格給一個“名分”。在我國現階段，公民可以要求檢察機關提起行政公益訴訟，如果檢察機關拒絕起訴或不作為，公民則可以以“公益”的名義提起行政公益訴訟。

2、社會團體的原告資格

賦予公益團體起訴權的國家比如德國、日本和英國。其實社會團體真正介入是解決社會公益糾紛和實現社會公益目的重要條件之一，也是實現社會自治或市民自治的發展方向。因此，我國應該賦予公益團體以訴訟實施權，在我國現階段，某些社會團體或組織，如婦聯、殘聯、消協、工會、商會、工業協會、環保組織等，依據其成立的宗旨、章程等，有維護其成員相應方面合法權益的職責，當其成員的合法權益受到公權力行使者行為的侵害時，應賦予其提起行政公益訴訟的權利。

3、檢察機關的原告資格

作為國家機關的檢察機關就是為了保護和防止國有資產的流失和維護社會正義和法律正義，公共權益受到侵害，自然就是正義受到了歪曲，因此，檢察機關應該可以作為行政公益訴訟原告。我國行政訴訟法修改建議稿第29條明確規定了行政公益訴訟制度，將檢察院作為第一序列的原告，承擔著提起行政公益訴訟的主要責任。修改稿中對“公益訴訟”內容的規定無疑是一大創舉。

另外，在我國的人民檢察院組織法中，也應當賦予人民檢察院一定的職權：在傳統上，檢察機關一般只參與刑事訴訟活動。除此外，檢察機關還應當有權干預涉及國家利益和公共利益的行政訴訟。因此，在我國的人民檢察院組織法制度建設上，應當賦予其在行政公益訴訟中的職權。總之，檢察機關是專職的法律監督機構，負有監督公權力行使者行使公權力的職責和使命，它應當是提起行政公益訴訟的主體。

（三）關于行政公益訴訟相關制度設計

1、明確訴訟費用的承擔。我國有必要對原告預交訴訟費作出給予減免的優惠規定，以適當減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔的費用，從而保護公民提起公益訴訟的積極性。本文認為，行政公益訴訟的訴訟費用負擔，應嘗試以下做法：①檢察院提起的行政公訴，費用由國庫支付。②原告為公民或社會組織的，如果原告敗訴的，訴訟費用可通過以下方式轉嫁：成立公益訴訟基金。從勝訴的行政公益訴訟案件的罰金中提留一定比例作為公益訴訟基金，同時，基金會還可接收社會捐款作為基金來源。行政公益訴訟的原告在提起訴訟前可向基金會申請公益訴訟費用，基金會接到申請后，審查認為起訴事實確屬行政公益訴訟且有理有據的，就可批準，這樣做既有利于鼓勵行政公益訴訟，又可在一定程度上防止濫訴。

2、訴訟程序中舉證責任的分配

本文認為，應由被告承擔提供法律、法規及規范性文件的責任，有關對公共利益損害或可能損害的事實依據，則由原告負責提供。還需注意，在法定的可適用行政公益訴訟的幾個領域內，可在相關實體法中對實體意義上的說服責任的分配分別加以規定，使舉證責任在不同領域中得到不同特點的配置。比如，原告的舉證責任可以分兩種情形：①在起訴階段，原告應就公共利益已經受到損害或即將因行政行為受到損害提供證據。已經造成損害的，起訴時應由原告提出證據證明損害的事實，使其起訴符合法定條件。而行政行為即將造成公共利益的侵犯，應由原告就被訴行政行為與即將造成公共利益的損害有因果關系提供初步證據，只有起訴人對此有初步判斷才有可能提起訴訟。②對于只有受益人而無特定受害人的侵犯公共利益的違法行政行為，由于受益人不可能提供相關證據，因而取證比較困難。如違法減免稅，違法不征稅、不查處偷稅漏稅行為等，原告起訴時只需將掌握的線索提供給法院即可，受案后，由被告對其沒有所訴違法情形負舉證責任。此外，行政公益訴訟不僅僅是特定原告與被告之間的法律爭議，法院在該訴訟中不僅要解決法律爭議，還要維護公共利益。如果過于強調當事人在行政公益訴訟中的對抗，會淡化法院查清案件真實情況的職責，可能會損害公共利益。鑒于此，我國應當通過法院行使職權調查證據來彌補原告對抗能力的先天不足，真正實現行政訴訟中的實體正義。

3、對原告的獎勵制度。公民提起行政公益訴訟，是為了公益，可能要花費大量的時間、精力和金錢。并且行政公益訴訟的原告所要面對的社會壓力和敗訴風險比其它行政訴訟原告要大，因此就要在行政訴訟領域建立一套激勵機制來激發人們對公益問題的熱情。比如原告是公民或社會組織時，在勝訴后，可以考慮根據其保護公益的利益大小，給予其適當的獎勵。在《中華人民共和國統計法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》等法律中，都規定了獎勵揭發、檢舉違法行為有功的單位和個人。既然揭發、檢舉違法行為應當得到獎勵，那么公民或社會組織作為原告對違法主體及其行為提起行政公益訴訟，在勝訴后得到一定獎勵是不容質疑的。因此，設立獎勵制度，可以激起更多的公民或組織監督行政行為，維護社會公益，因此政府部門似乎也有必要建立專門的獎勵基金。對原告的獎勵有利于更多的公民加入到行政監督的領域，從而形成對行政權力監督的“第三種強有力的外在力量”。

行政公益訴訟作為一種新型的訴訟形式，它的前景看好，必將在中國立法、司法領域逐步推開。我國執政者提出了“樹立科學發展觀、堅持執法為民、建立和諧社會”的基本目標，而依法訴訟，是解決各種不同的利益訴求、理順社會矛盾、達到均衡和諧發展的成本最小、代價最低、最能實現治本安定的途徑。同時，我國的行政訴訟法的修改建議稿已經明確規定了行政公益訴訟制度，為將來行政公益訴訟制度在我國的全面確立開啟了良好開端。而且我國的一批熱衷行政公益訴訟的人士正在成長，他們總結經驗、身體力行，為促進我國的法治和進步正在努力實踐著。這些都證明了在我國開展并確立行政公益訴訟是可能的。一個法治和和諧的社會，需要行政公益訴訟。因此，我們相信，我國的行政公益訴訟一定會有光明的未來。

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