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【摘要】文章通過對我國分稅制導致國稅和地稅管理摩擦的分析入手，從稅種、征收管理對象、稅收政策等方面，對貨運發票管理中的摩擦現象進行了類型分析和原因探析，提出了稅務部門在貨運發票管理上消解摩擦的近期、中長期可采取的對策。

【關鍵詞】貨運發票；管理摩擦；消融對策

一、分稅制引發國稅與地稅的管理摩擦

1994年國家開始實行分稅制，是為了保證國家的財政收入，地稅與國稅有嚴格的劃分標準，這樣既保證了中央財政，也使地方利益不受侵犯。國稅和地稅按稅種進行劃分的，建立起了中央和地方兩套稅收管理制度，并分設了中央與地方兩套稅收機構分別征收管理。我國實行的分稅制，是根據事權與財權相結合的原則，按稅種劃分中央稅、地方稅、中央與地方共享稅將維護國家權益，實施宏觀調控所必須的稅種劃分為中央稅，將同經濟發展直接相關的主要稅種劃分為中央與地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃分為地方稅，充實地方稅稅種，增加地方稅收入；在核定地方收支數額的基礎上實行了中央財政對地方財政的稅收返還和轉移支付制度等；實現了在中央政府與地方政府之間稅種、稅權、稅管的劃分，實現了財政“分灶吃飯”。國家稅務局稅收征收管理的范圍主要是增值稅、消費稅、企業所得稅（只要是中央企業、涉外企業、2001年后新辦企業的所得稅）、證券交易稅等以及中央稅的滯納金、補稅、罰款；地方稅務局稅收征收管理的范圍主要是營業稅、城市維護建設稅、個人所得稅、教育費附加、資源稅、土地增值稅、房產稅、印花稅等等以及地方稅的滯納金、補稅、罰款。中央政府稅收收入主要是關稅、消費稅、海關代征增值稅、中央企業所得稅等；地方政府稅收收入主要是營業稅、城市維護建設稅、個人所得稅、教育費附加、土地增值稅、房產稅、印花稅等地方稅；中央和地方政府共享收入主要是增值稅、資源稅。分稅制的實施在一定范圍和程度上導致了國稅與地稅間的摩擦。我國是把稅源大而集中的稅種一般劃為中央稅，由國稅管理；而把稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃為地方稅，由地稅管理。地稅征收的稅種小而多、稅源不厚，收入零星，但涉及面廣，幾乎涉及到所有單位和個人。為了合理照顧地方利益，調動地方的積極性，不致于影響全國性的商品流通和市場物價，中央將部分稅種的征收管理權歸地方。地方稅一般均屬于對財產（不動產）、對行為和部分所得以及不涉及全國性商品流通的經濟加以課征，地方稅各地執行不一致，盡管不影響全局，但是同時帶來的是區域間的地方稅收政策差異。

二、貨運發票稅收管理摩擦的類型分析

按照分稅制的相關規定，增值稅和營業稅都屬于流轉稅，其中增值稅由國稅部門征收管理，營業稅由地稅部門征收管理，因為征稅對象和所征稅種的不同，國稅與地稅雖然同是稅收征管部門，但難免出現摩擦。以貨運發票管理為例，開具貨運發票的運輸企業由地稅部門管理，征收營業稅，而接收貨運發票的增值稅一般納稅人由國稅機關負責管理，征收增值稅。增值稅的納稅人包括在我國境內銷售、進口貨物，提供加工、修理、修配勞務的各類企業、單位、個體經營者和其他個人，增值稅管理實行抵扣制。一般納稅人在計算應納增值稅稅額的時候，分別計算其當期銷項稅額和進項稅額，然后以銷項稅額抵扣進項稅額后的余額為實際應納稅額。一般納稅人購進或銷售貨物(東北三省、中部六省部分地區以外的地區購進固定資產除外)時，取得的自開票運輸單位開具的或地稅機關代開的貨運發票，該貨運發票可以作為進項稅額抵扣憑證，允許計算抵扣進項稅額，抵扣稅率7％。營業稅的納稅人包括在我國境內提供應稅勞務、轉讓無形資產和銷售不動產的各類企業、單位、個體經營者和其他個人。

貨運發票在稅收管理上涉及國稅和地稅兩個部門，一個是收，一個是抵。通過剖析一張貨運發票的管理政策和流程，可以發現無論從稅收政策、稅收征管部門，還是稅收管理對象都折射出國稅與地稅之間的管理摩擦，這種摩擦在貨運發票管理中主要表現為四種類型：

（一）稅種摩擦

貨運發票涉及的稅種具有一定的復雜性，導致稅務機關在管理和檢查中存在困難。貨物運輸業沒有納入增值稅管理范圍，導致貨運發票一票多能。交通運輸業開具貨運發票后申報繳納營業稅，營業稅是地方政府收入；增值稅一般納稅人在取得貨運發票后可以計算申報抵扣增值稅稅款，增值稅是中央和地方政府共享收入。稅種的差異與收入歸屬的不同，可能影響各部門征收管理積極性。

（二）稅率摩擦

貨運發票既是營業稅征收的主要依據，又是增值稅抵扣的憑據，而稅率各不相同，計算方法迥異。按照現行政策，企業采購和銷售貨物所支付的運輸費用，只要符合相應的條件，便可以憑借貨運發票將運費的7％抵扣增值稅；運輸單位開具貨運發票只需申報繳納3%營業稅。政策的差異產生了4%的稅差在一定程度上導致了貨運發票的大量虛開。

（三）征管摩擦

貨運發票由國稅、地稅兩個部門管理，造成管理上的脫節。貨運發票的開具方是地稅機關的征管對象，而貨運發票的抵扣方是由國稅機關管理，開具、抵扣雙方納稅人的基本信息以及貨運發票的開具、抵扣信息尚未在全國范圍內全面實現國稅、地稅共享。地稅部門負責貨運發票的印制、發售、使用，但并不負責運費抵扣事項的審核；國稅部門對貨運發票的版面設計、代碼編制、防偽標識等不了解，在對貨運發票進行審核抵扣時，很難辨別發票的真假。同時，由于國稅部門不對貨運發（下轉第59頁）（上接第24頁）票實施日常管理，也難以及時發現貨運發票開具使用中的問題，無法從源頭上加強監控管理。不少企業利用這個由國稅與地稅間征管摩擦導致的信息差來虛開貨運發票偷逃營業稅、抵扣增值稅稅款。

（四）稅收執法摩擦

我國現行稅收政策中貨運發票的稅收管理歸屬國稅、地稅兩個部門共同管理的特點，在一定程度上違背了稅收執法權的劃分應根據收入歸屬與征收管理相一致的原則，導致貨運發票協查取證難，經常會延誤虛開貨運發票案件的及時查處，錯過了及時發現違法現象的時機。在日常管理過程中，國稅部門對存在疑點的貨運發票需要向地稅部門發出協查請求，并得到地稅部門的協查證明。由于這一問題涉及兩個部門，協查的時效性很難保證。

三、消融貨運發票稅收管理摩擦的對策

（一）中長期對策

從中長期目標看，需對整個分稅制財政體制進行系統化的調整與規范，逐步劃清政府事權，減少財政層級，完善地方稅體系，改進轉移支付制度安排，并推動配套改革。對利用虛假貨運發票偷稅犯罪的行為，在進行查處和打擊的同時，更重要的是健全稅制、完善稅收政策和加強稅收征管。

1．將貨物運輸業納入增值稅應稅項目。在稅收執法權的劃分上，根據收入歸屬與征收管理相一致的原則，全部稅種實行分級管理。國稅、地稅征管權限的劃分與征收范圍劃分相一致，中央稅由國稅局負責征管，共享稅實行稅源共享分別征收，地方稅由地稅局負責征管。無論是從增值稅的原理上看，還是從國外的實踐經驗上看，貨物運輸都應該作為增值稅的應稅勞務。將貨物運輸業納入增值稅應稅項目后，發票的開具、抵扣都可以統一由國稅機關管理，這樣既保證增值稅鏈條的完整，避免重復征稅，又有利于貨運發票的統一有效管理。

2．推進轉移支付制度配套改革。由于各地經濟發展不平衡，收支差異很大，即使在稅權劃分比較合理的情況下，也不能保證各地收支都平衡，因此，在進行稅收管理權改革的同時，應當推進轉移支付制度的配套改革，利用客觀的因素和科學的公式，在確定各地的標準收入和標準支出的基礎上，一方面減少對富裕地區的稅收返還，給予其稅收立法權和征管權，減少稅制摩

擦；另一方面在保證財政收入規模的基礎上，利用少給富裕地區的稅收返還收入加大對落后地區的轉移支付力度，進而縮小地區差距。

3．調整稅收征管機構設置。為了克服國稅、地稅、財政分設帶來的征收成本高、協調難度大、管戶交叉、征稅交叉等弊端，需要尋找適當時機，對稅收征管機構進行調整。目前有兩種調整思路，一是將國稅和地稅合并，從而降低稅收征收成本和降低納稅人的遵從成本，并提高稅務機構的行政協調效率。另一種思路是將財政和地稅合并，以改變目前地方政府收、支職能的割裂局面。

（二）近期對策

從近期來看，要消解貨運發票管理中的摩擦可以從兩個方面著手：一是加強對貨運發票抵扣的審核管理。在納稅人進行申報抵扣稅款時，基層管理人員要加強對貨運發票的審核分析，從中發現問題。對一些票面存在問題的發票和數額較大的發票要嚴格審核，并及時進行協查。對運輸費用與經營規模明顯不符的企業，要深入實地核查。對運輸費用占當期銷售收入、外購貨物價值比重較大的特定行業、特定納稅人取得的貨運發票，必須進行分析測算，確定所列運輸費用是否合理，凡運費明顯偏高又無正當理由的，或者取得的貨運發票不符合現行規定的，要從嚴執行稅法規定，不得抵扣進項稅額。二是加強國稅與地稅間的協作。建立國稅、地稅信息傳遞交流制度、納稅人檢查聯系制度等，以提高征管效率，減少摩擦，堵塞漏洞。