導(dǎo)語：公務(wù)員服從命令研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【內(nèi)容提要】公務(wù)員與普通公民的重要區(qū)別是他擔(dān)任公職、履行職責(zé)。公務(wù)員管理中要求公務(wù)員負(fù)有服從上級(jí)決定和命令的義務(wù)，其目的是為了保證政令暢通，保證國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的統(tǒng)一和效率。所以，公務(wù)員有“服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令”的義務(wù)。【1】但是，另一方面，憲法規(guī)定，“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”。因此，即使是公務(wù)員有服從上級(jí)的義務(wù)，也必須是在法治原則、依法行政原則的前提之下，公務(wù)員服從上級(jí)的義務(wù)不應(yīng)當(dāng)是絕對(duì)的。本文試從公務(wù)員服從的理論基礎(chǔ)、公務(wù)員不服從的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義、公務(wù)員的不服從在我國《公務(wù)員法》中的體現(xiàn)、應(yīng)該進(jìn)行的立法改進(jìn)和對(duì)于提高我國社會(huì)公平正義的意義等方面來論述公務(wù)員的不服從。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員違法命令不服從合法性公平正義

一、公務(wù)員服從的理論基礎(chǔ)

中國古代實(shí)行封建君主專制制度。禮是中國古代社會(huì)長期存在的、維護(hù)血緣宗法關(guān)系和宗法等級(jí)制度的一系列精神原則以及言行規(guī)范的總稱。中國古代的禮有兩層含義：一是抽象的精神原則。可以歸納為“親親”與“尊尊”兩個(gè)方面。“親親”，即要求在家族范圍內(nèi)，按自己的身份行事，不能以下凌上、以疏壓親、而且“親親父為首”，全體親族成員都應(yīng)以父家長為中心。“尊尊”，即要在全社會(huì)范圍內(nèi)，尊敬一切應(yīng)該尊敬的人，君臣、上下、貴踐都應(yīng)恪守名分，而且“尊尊君為首”，一切臣民都應(yīng)以君主為中心。這就是說，皇帝的意志就代表國家意志，所有大臣、官僚都必須無條件服從封建君主的命令，而不論命令是合法還是違法。在這種權(quán)力至上的體制之中，下級(jí)僅僅是完成上級(jí)命令的工具和機(jī)器，并在后來的“軍人以服從為天職”上發(fā)揮到極至，軍人、下級(jí)完全可以用“上級(jí)命令”為自身的錯(cuò)誤行為開脫，由此引發(fā)不斷重演的歷史悲劇。

歷經(jīng)四年起草、十三易其稿的《中華人民共和國公務(wù)員法（草案）》，在2004年12月召開的十屆全國人大常委會(huì)第十三次會(huì)議上正式進(jìn)入立法程序。人事部部長張柏林就公務(wù)員法草案向會(huì)議作的說明中指出，“公務(wù)員不得對(duì)抗上級(jí)決定和命令”，否則，將被視為違反紀(jì)律的行為受到行政處分。公務(wù)員法草案的這一規(guī)定，在第一次審議中就引發(fā)了常委們激烈的爭(zhēng)論，并受到有關(guān)專家和媒體的廣泛關(guān)注。【2】

我國憲法、國務(wù)院組織法和地方組織法等法律確立的行政管理體制是首長負(fù)責(zé)制。這個(gè)體制的重要特征是：建立起上下級(jí)之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的關(guān)系，責(zé)任明確，事權(quán)集中，以保證行動(dòng)果斷迅速，提高行政工作效率。這個(gè)行政領(lǐng)導(dǎo)體制雖然不同于軍事領(lǐng)導(dǎo)體制，不要求下級(jí)像軍人一樣無條件地服從上級(jí)，但是個(gè)人服從組織、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央仍然是這個(gè)體制的基本要求。在這一體制下，下級(jí)的執(zhí)法行為沒有自主性和獨(dú)立性，必須接受上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，通過執(zhí)行上級(jí)的指示和命令去執(zhí)行法律。這一管理體制成為公務(wù)員絕對(duì)服從最有力的基礎(chǔ)和保障。

二、公務(wù)員不服從的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義

公務(wù)員不服從是權(quán)利（相對(duì)于上級(jí)）與義務(wù)（服從法律、對(duì)人民利益負(fù)責(zé)）的綜合體，具有保障人民利益、實(shí)現(xiàn)法治、體現(xiàn)公務(wù)良知、制止上級(jí)違法、防止權(quán)力濫用等多方面的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義。

2005年4月21日，十屆全國人大第十五次會(huì)議上，全國人大法律委員會(huì)副主任委員胡光寶在公務(wù)員法草案審議報(bào)告中吸收了常委委員、地方和專家的意見，認(rèn)為公務(wù)員服從上級(jí)的命令是公務(wù)員應(yīng)當(dāng)遵守的紀(jì)律，但草案的這一規(guī)定過于絕對(duì)，為了防止執(zhí)行上級(jí)違法或者錯(cuò)誤命令而對(duì)公共利益或者公民的合法權(quán)益造成重大的不可挽回的損失，公務(wù)員有權(quán)提出糾正意見；對(duì)于執(zhí)行明顯違法或者錯(cuò)誤的決定或者命令，公務(wù)員本人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任感。【2】

公務(wù)員是否有權(quán)不服從上級(jí)的違法命令涉及一個(gè)前提性的問題，即公務(wù)員是否有權(quán)審查判斷上級(jí)的命令？這是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的問題。因?yàn)槿绻穸斯珓?wù)員對(duì)上級(jí)命令的審查判斷權(quán)，那么，他無疑就無權(quán)不服從違法命令，但是“認(rèn)為上司的命令是絕對(duì)的，不問曲直是非必須服從，這在現(xiàn)代化的、以自覺的人們?yōu)橹黧w的組織中是不可能的”。所以，在公務(wù)員對(duì)上級(jí)服從義務(wù)的理解上，必須以職務(wù)服從為依據(jù)，而在職務(wù)面前，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)有很大程度的獨(dú)立性。任何一項(xiàng)國家權(quán)力的執(zhí)行都離不開執(zhí)行者的獨(dú)立判斷，行政權(quán)的執(zhí)行也不例外。從最高行政首長到最低級(jí)別的公務(wù)員，其執(zhí)行過程都包含對(duì)法律、法規(guī)、命令的判斷以及對(duì)事實(shí)的判斷兩個(gè)方面。當(dāng)然，下級(jí)公務(wù)員的主要職責(zé)不是通過判斷從而對(duì)上級(jí)職務(wù)命令進(jìn)行主動(dòng)審查。因?yàn)椋谝粋€(gè)健康和自足的行政體制內(nèi)，上級(jí)的命令從理論上說應(yīng)當(dāng)是離憲法和法律更近的，是更趨于正確的，下級(jí)公務(wù)員沒有必要去懷疑和審查，否則會(huì)影響行政效率。但這并不意味著公務(wù)員沒有權(quán)利對(duì)上級(jí)命令進(jìn)行獨(dú)立判斷。因?yàn)橹挥性趯?duì)上級(jí)命令進(jìn)行獨(dú)立判斷后，他才能全面、準(zhǔn)確地理解這一命令，更好地執(zhí)行這一命令。同樣地，也只有在對(duì)這一命令進(jìn)行獨(dú)立的判斷后，他才能發(fā)現(xiàn)這一命令中存在的違法因素。法律賦予公務(wù)員的自由裁量權(quán)以及對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)和工作人員批評(píng)、建議、控告和檢舉的權(quán)利，實(shí)際上就是賦予了公務(wù)員對(duì)上級(jí)命令乃至法律、法規(guī)的獨(dú)立判斷權(quán)。否定公務(wù)員對(duì)上級(jí)命令的獨(dú)立判斷權(quán)，實(shí)際上就是要求公務(wù)員對(duì)上級(jí)的任何決定都被動(dòng)地服從。

為什么說公務(wù)員對(duì)上級(jí)的命令不能無條件服從呢？首先，在現(xiàn)代社會(huì)，公務(wù)員擔(dān)任職務(wù)是為了服務(wù)于非個(gè)人的客觀目的，即公共利益，而非服務(wù)或者“孝敬”某一個(gè)人，因而公務(wù)員體制中下級(jí)與上級(jí)的關(guān)系，不是專制體制中奴才與主子、孝敬與被孝敬、效忠與被效忠的人身依附關(guān)系。其次，公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)完全受規(guī)則的約束，即他的職責(zé)通常是由法律、法規(guī)或者說是社會(huì)的公共意志予以規(guī)定的，而不是上級(jí)的人格因素所能隨意決定的。再次，整個(gè)公務(wù)員體制都是理性的，在這個(gè)體制中，任何官員只有依據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限，才有權(quán)下達(dá)具體的命令。最后，公務(wù)員對(duì)上級(jí)的服從是職務(wù)而非身份的服從。既然公務(wù)員擔(dān)任職務(wù)的目的只能是服務(wù)于公共利益，而不是去服從和服務(wù)于他的上級(jí)，那么，對(duì)于上級(jí)背離公共利益的違法命令，他當(dāng)然就有不予服從的權(quán)利。

一些發(fā)達(dá)國家實(shí)行公務(wù)員制度歷史較長，積累了豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國的公務(wù)員立法可資借鑒。第一，公務(wù)員法規(guī)定公務(wù)員服從上級(jí)決定和命令的行政原則是有必要的，有助于政府決策的貫徹執(zhí)行，也符合國際上公務(wù)員管理的通例和潮流。從大多數(shù)國家的公務(wù)員立法來看，有關(guān)公務(wù)員或者政府雇員的行政紀(jì)律要求，尤其是“服從義務(wù)”，可謂是立法中的一個(gè)重點(diǎn)問題。比如《德國公務(wù)員法》第55條規(guī)定，“公務(wù)員應(yīng)該支持和協(xié)助上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人員，在不涉及他必須遵守的特別規(guī)章、規(guī)定的前提下，他有義務(wù)落實(shí)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人員下達(dá)的工作安排并遵照?qǐng)?zhí)行他們的全面指示。”《日本國家公務(wù)員法》第98條規(guī)定，“公務(wù)員在履行其職務(wù)時(shí)，必須服從法令，并且忠實(shí)地服從上司在職務(wù)上的命令。”第二，在規(guī)定公務(wù)員的服從義務(wù)之外，應(yīng)當(dāng)同時(shí)賦予其必要的意見反映權(quán)或異議權(quán)，并完善相關(guān)配套機(jī)制及渠道。《德國公務(wù)員法》第56條規(guī)定，“如果公務(wù)員對(duì)上級(jí)的某項(xiàng)工作安排的合法性產(chǎn)生懷疑，應(yīng)立即向直接領(lǐng)導(dǎo)反映情況，如果直接領(lǐng)導(dǎo)主張按工作安排執(zhí)行，公務(wù)員可越級(jí)向上反映情況，如果此項(xiàng)工作安排再次得到肯定，則公務(wù)員必須按工作安排執(zhí)行。按照上級(jí)工作安排付諸實(shí)施，當(dāng)然無須承擔(dān)違抗命令的責(zé)任，但是，如果實(shí)施結(jié)果導(dǎo)致多人蒙受傷害，也難脫其責(zé)。因此，公務(wù)員有責(zé)任要求上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)有關(guān)肯定此項(xiàng)工作安排的書面批示。”《英國公務(wù)員管理法》在其附屬的《公務(wù)員行為規(guī)范》第11條規(guī)定，“凡是公務(wù)員認(rèn)為他或她被要求做事的方式：是違法的、不適宜的或不道德的；違反憲法規(guī)定或職業(yè)道德的；可能導(dǎo)致管理不善的；與該行為規(guī)范不相一致的其他情形，他或她應(yīng)按照內(nèi)閣部與執(zhí)行機(jī)構(gòu)制定的行為準(zhǔn)則或部門指導(dǎo)原則中的適當(dāng)程序進(jìn)行匯報(bào)。”【3】

三、公務(wù)員不服從在我國《公務(wù)員法》中的體現(xiàn)

《中華人民共和國公務(wù)員法》已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議于2000年4月27日通過，自2006年1月1日起施行。對(duì)于公務(wù)員是否必須絕對(duì)執(zhí)行上級(jí)決定或者命令的義務(wù)，以及在什么情況下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)什么責(zé)任的問題，公務(wù)員法作了如下處理。首先，公務(wù)員法強(qiáng)調(diào)公務(wù)員之服從是在上級(jí)作出的決定或者命令合法的情況下應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。公務(wù)員法第十二條規(guī)定，公務(wù)員有“服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令”的義務(wù)。第五十三條將原草案中公務(wù)員不得“對(duì)抗上級(jí)決定和命令”的規(guī)定，修改為：公務(wù)員不得“拒絕執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令”。第二，公務(wù)員法增加了有關(guān)公務(wù)員如何對(duì)待錯(cuò)誤及明顯違法的決定或者命令的規(guī)定。公務(wù)員法第五十四條規(guī)定：“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”根據(jù)這一規(guī)定，一般情形下，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)也必須嚴(yán)格地、堅(jiān)決地貫徹和執(zhí)行上級(jí)的決定和命令。但如果公務(wù)員認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，公務(wù)員有權(quán)向上級(jí)提出意見；如果上級(jí)不采納其意見，公務(wù)員仍應(yīng)執(zhí)行，事后如有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)定該決定或者命令確系錯(cuò)誤時(shí)，負(fù)責(zé)執(zhí)行的公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于明顯違法的決定或者命令，如刑訊逼供、做假賬、走私等，執(zhí)行該決定或者命令會(huì)對(duì)公共利益或者公民的合法權(quán)益造成重大的或者不可挽回的損失，公務(wù)員有權(quán)拒絕執(zhí)行，并且不承擔(dān)不服從的責(zé)任。相反，如果公務(wù)員對(duì)于明顯違法的決定或者命令仍予執(zhí)行，無論其是否提出過改正的意見，均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。【4】

我國現(xiàn)階段的公務(wù)員立法應(yīng)當(dāng)盡量做到全面而細(xì)化，有效維護(hù)國家利益，并幫助公務(wù)員實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。像“散布有損政府聲譽(yù)的言論”這樣的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)明確判定標(biāo)準(zhǔn)，以防濫用。盡管我國公務(wù)員法對(duì)公務(wù)員對(duì)違法命令的不服從作出了規(guī)定，但仍存在下列缺陷：①力度不夠。僅僅是規(guī)定了不服從的建議權(quán)而不是不服從本身；②范圍含糊。“錯(cuò)誤”涵義模糊，難以包括所有違法、違背理性、違背良知與社會(huì)公德等情形；③責(zé)任不夠。在某些情況下，上級(jí)的命令明顯違法；④與“司法獨(dú)立”的要求相悖。在將法官等司法官員包括公務(wù)員序列的情況下，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令與法官層面的“司法獨(dú)立”要求也相去甚遠(yuǎn)。

四、應(yīng)該進(jìn)行的立法改進(jìn)與對(duì)于提高我國社會(huì)公平正義的意義

我國《公務(wù)員法》關(guān)于“違法命令不執(zhí)行”的條款將成為行政機(jī)關(guān)對(duì)其他行政規(guī)范性文件進(jìn)行選擇適用的法律依據(jù)和法理基礎(chǔ)。但是我們仔細(xì)審視這一條款的規(guī)定就會(huì)發(fā)現(xiàn)在表述上并沒有采用如國外有些國家那樣明確的方式。如法國1983年的《國家和地方公務(wù)員一般地位法》第28條就規(guī)定：“公務(wù)員不論地位高低，必須對(duì)規(guī)定的任務(wù)負(fù)責(zé)執(zhí)行。他必須遵守上級(jí)的命令。如果上級(jí)的命令是明顯地違法而且可能嚴(yán)重地危害公共利益時(shí)不在此限。”再如《埃及國家文職人員法》規(guī)定，每個(gè)工作人員應(yīng)當(dāng)做到：“在現(xiàn)行的法律、法令的范圍內(nèi)，準(zhǔn)確、忠實(shí)地執(zhí)行上級(jí)的命令。”這意味著，凡是超越法律、法令范圍的上級(jí)命令，公務(wù)員都有權(quán)不予服從。【5】我國《公務(wù)員法》以執(zhí)行明顯違法決定和命令公務(wù)員要承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定方式，以求客觀上達(dá)到公務(wù)員不執(zhí)行明顯違法的決定和命令的目的。這種曲折的表達(dá)方式似乎表明了立法者在這一問題上的矛盾心態(tài)，如果不賦予公務(wù)員拒絕執(zhí)行明顯違法命令的權(quán)利，可能會(huì)對(duì)公共利益和和公民的合法權(quán)益造成難以挽回的損失，嚴(yán)重破壞法律秩序，立法者因此受到社會(huì)的強(qiáng)大壓力；如果直接賦予這一權(quán)利，似乎又對(duì)公務(wù)員審查命令合法性的能力持有懷疑，怕公務(wù)員會(huì)濫用這一權(quán)利而導(dǎo)致行政管理的難以進(jìn)行，這從該條曲折的立法過程也能略見端倪。而且組織立法者對(duì)此條含義的說明也極為含糊，法律委員會(huì)副主任胡光寶在向十屆人大15次會(huì)議所作的公務(wù)員法草案審議報(bào)告中也僅僅把公務(wù)員執(zhí)行明顯違法命令要承擔(dān)法律責(zé)任解釋為“以增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任感”。立法者意圖的不明和法律語言的模糊必然造成法律執(zhí)行的混亂。該條在執(zhí)行中可能會(huì)出現(xiàn)以下兩種情況：一是公務(wù)員因要承擔(dān)法律責(zé)任而不執(zhí)行明顯違法的命令，這也是比較合理的解釋。但是要作這樣的理解必須有一個(gè)充分的預(yù)設(shè)，就是公務(wù)員必須是充分的理性和正直的人。理性人最早是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于人類經(jīng)濟(jì)行為的基本假定，認(rèn)為人是自私自利的，其行為的最大動(dòng)力是利益的最大化。后來理性人的概念被引入其它社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，來解釋人的行為的動(dòng)因。因?yàn)槔硇缘娜丝偸勤吚芎Φ模粫?huì)一方面執(zhí)行明顯違法的決定和命令，而另一方面自己來承擔(dān)法律責(zé)任，任由法律對(duì)自己作出一個(gè)否定性的評(píng)價(jià)并承擔(dān)不利的法律后果。“一個(gè)理性的人在行動(dòng)前必然會(huì)根據(jù)法律的規(guī)定預(yù)測(cè)自己行動(dòng)的后果，并盡量避免作出法律所懲罰的行為。”【6】同時(shí)這個(gè)預(yù)設(shè)中的另一層意思是公務(wù)員必須是一個(gè)正直的人，他不會(huì)為了個(gè)人的利益而犧牲公共利益或公民合法的權(quán)利和利益，而且把維護(hù)法律所體現(xiàn)的正義作為自己的最高的行為準(zhǔn)則，否則，既使是有法律責(zé)任的規(guī)定，也可能失去對(duì)于公務(wù)員的控制，因?yàn)楣珓?wù)員可能會(huì)為了私利而迎合上級(jí)機(jī)關(guān)的意圖從而對(duì)法律訴求的正義視而不見。二是因條文沒有授予公務(wù)員絕對(duì)拒絕執(zhí)行違法命令的權(quán)利，當(dāng)上級(jí)強(qiáng)令公務(wù)員執(zhí)行時(shí)，公務(wù)員并沒有完全充分的理由進(jìn)行抗辯。如果法律直接授予公務(wù)員絕對(duì)不執(zhí)行違法命令的權(quán)利，實(shí)際上就明確無誤的賦予了公務(wù)員個(gè)人對(duì)于命令是否違法的判斷權(quán)，如果公務(wù)員認(rèn)為命令明顯違法就可以直接不予執(zhí)行。但是我國《公務(wù)員法》現(xiàn)有的規(guī)定由于語義比較模糊，上級(jí)機(jī)關(guān)可以借口公務(wù)員關(guān)于命令“明顯違法”的判斷不正確而強(qiáng)令公務(wù)員執(zhí)行自己的命令，公務(wù)員實(shí)際上是沒有法律理由進(jìn)行抗辯的。既使上級(jí)機(jī)關(guān)認(rèn)可自己的命令明顯違法，如果仍然強(qiáng)令公務(wù)員執(zhí)行，根據(jù)現(xiàn)有條款的規(guī)定，由于公務(wù)員沒有絕對(duì)拒絕的權(quán)利，結(jié)果就可能是不得不冒著承擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)去執(zhí)行違法命令。而且責(zé)任總是事后的，而上級(jí)的壓力總是事前的和現(xiàn)實(shí)的，和上級(jí)的關(guān)系會(huì)直接牽涉到公務(wù)員自身的升遷等諸多利益，因此公務(wù)員就有可能會(huì)為了迎合領(lǐng)導(dǎo)的意圖而不得不犧牲公共利益和相對(duì)人的合法權(quán)益。由此可見在這樣的法律規(guī)定下，行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員仍然可能會(huì)對(duì)違法的其他行政規(guī)范性文件無法行使選擇適用權(quán)，例二中王凱鋒的悲劇因而也就并不能完全避免。

為避免條文規(guī)定模糊可能造成的適用混亂，借鑒國外的類似規(guī)定，可以有兩種方式進(jìn)行改進(jìn)：一是像法國的規(guī)定那樣，直接授予公務(wù)員對(duì)于違法命令的絕對(duì)不執(zhí)行的權(quán)利。這樣規(guī)定最大的優(yōu)點(diǎn)是公務(wù)員可以排除上級(jí)機(jī)關(guān)的干擾獨(dú)立的作出判斷，只以法律正義和公共利益為行為的終極標(biāo)準(zhǔn)。缺點(diǎn)是公務(wù)員可能會(huì)因?yàn)樽陨矸伤刭|(zhì)不高、判斷失誤而錯(cuò)誤的行使權(quán)利或?yàn)E用權(quán)利而導(dǎo)致行政管理秩序的混亂，使上級(jí)行政機(jī)關(guān)正確的命令也受到阻滯甚至無法實(shí)現(xiàn)。為了保證公務(wù)員審慎的行使這一權(quán)利，筆者認(rèn)為可以配套的規(guī)定濫用權(quán)利的責(zé)任追究方式；二是可以借鑒德國的作法，采用相對(duì)不執(zhí)行和絕對(duì)不執(zhí)行相結(jié)合的方式。一般說來，相對(duì)不執(zhí)行是指公務(wù)員懷疑命令違法時(shí)，可以向上級(jí)反映，若上級(jí)堅(jiān)持命令并要求執(zhí)行則公務(wù)員可以免責(zé)；絕對(duì)不執(zhí)行是指當(dāng)命令可能導(dǎo)致犯罪或侵害人身尊嚴(yán)時(shí)，則公務(wù)員可以直接拒絕執(zhí)行。違法命令相對(duì)不執(zhí)行和絕對(duì)不執(zhí)行相結(jié)合可以從程序上保障違法命令的判斷更具科學(xué)性，在很大程度上可以避免公務(wù)員不執(zhí)行違法命令權(quán)利的濫用，同時(shí)又為可導(dǎo)致犯罪或侵害人身尊嚴(yán)的違法命令設(shè)置了一道防火墻，防止在上級(jí)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)令下被執(zhí)行的可能，彰顯了人文精神和人本主義。因此這種規(guī)定方式應(yīng)該是一種不錯(cuò)的選擇。【7】

再一個(gè)問題是我國《公務(wù)員法》第54條規(guī)定的違法命令所包括的抽象命令中僅包括其他行政規(guī)范性文件，并不包括規(guī)章。規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件除了制定程序略有區(qū)別以外，實(shí)際上并沒有本質(zhì)的不同。規(guī)章包括部門規(guī)章和地方規(guī)章，分別由各部委和有關(guān)的地方人民政府制定，在隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而導(dǎo)致利益主體多元化和利益追求最大化的今天，極易誘發(fā)部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義，因此往往難以避免規(guī)章會(huì)成為部門利益和地方利益的載體，再加上規(guī)章的制定程序相對(duì)簡(jiǎn)略、行政相對(duì)人的參與程度不夠和對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制往往處于虛置狀態(tài)等諸多原因，導(dǎo)致規(guī)章規(guī)范與高階位法規(guī)范相沖突的現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中大量存在。由于行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員對(duì)于規(guī)章沒有選擇適用權(quán)，當(dāng)其懷疑規(guī)章規(guī)范與高階位法規(guī)范發(fā)生沖突時(shí)，只能尋求上級(jí)有權(quán)機(jī)關(guān)的裁決，但是上級(jí)有權(quán)機(jī)關(guān)有時(shí)會(huì)怠于做出裁決或者為了某種利益而故意不予裁決，那么這時(shí)行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員既使明知規(guī)章不合法也只能適用。但是法院是可以對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查的，那么在行政機(jī)關(guān)和法院之間就存在著一個(gè)落差，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不得不承擔(dān)敗訴的責(zé)任，而公務(wù)員個(gè)人也可能要承擔(dān)某些個(gè)人責(zé)任。而這些責(zé)任都是由規(guī)章制定機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)嫁而來的，因?yàn)橐?guī)章制定機(jī)關(guān)才是違法的源頭，既使行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員曾向規(guī)章制定機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)提出過異議，規(guī)章制定機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)怠于作出規(guī)章違法的判斷仍然不能使公務(wù)員免責(zé)。在國外有些國家行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員對(duì)規(guī)范合法性審查的范圍要廣得多，如在德國行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員是可以對(duì)法規(guī)命令進(jìn)行審查從而選擇適用的。“公務(wù)員個(gè)人須對(duì)其活動(dòng)的合法性負(fù)責(zé)，他的首要任務(wù)是根據(jù)一般法律規(guī)定解決有關(guān)優(yōu)先問題，繼而執(zhí)行之。”“如上級(jí)拒絕作出決定而留給公務(wù)員自行處理（也許不能提供建議），那么公務(wù)員必須誠實(shí)地自行解決。”

筆者認(rèn)為，公務(wù)員服從上級(jí)的合法命令固然是一項(xiàng)法定義務(wù)。但是，一旦上級(jí)命令與法律相違背，公務(wù)員是否必須服從以及如何處理，是一個(gè)值得深思的問題。絕對(duì)服從或者說絕對(duì)不服從都是不可取的。公務(wù)員對(duì)于上級(jí)命令的服從與否，應(yīng)當(dāng)確立一個(gè)基本原則，即服從是原則，不服從是例外。這包括以下含義：⑴通常情況下，公務(wù)員對(duì)于上級(jí)的命令應(yīng)當(dāng)服從，這是工作得以正常進(jìn)行、社會(huì)得以穩(wěn)定發(fā)展的前提條件。⑵如果上級(jí)違法命令特別是涉及刑事犯罪的翕令，下級(jí)應(yīng)當(dāng)絕對(duì)不予服從。⑶如果對(duì)上級(jí)命令的合法性持懷疑態(tài)度，下級(jí)公務(wù)員有陳述意見的權(quán)利，但只要不涉及犯罪的命令，如果命令緊急，下級(jí)的意見陳述不得影響其同時(shí)執(zhí)行。⑷如果上級(jí)的命令不涉及明顯的違法犯罪，下級(jí)在陳述意述后，應(yīng)當(dāng)在得到上級(jí)的書面說明后繼續(xù)執(zhí)行。由于我國法律體系和行政體制的層級(jí)過多，立法的規(guī)定相當(dāng)原則以及行政管理隊(duì)伍中的家長制作風(fēng)和對(duì)上級(jí)身份服從的思想具有很大的普遍性，所以，任何一個(gè)上級(jí)的行政官員即使在法律規(guī)定的范圍內(nèi)也實(shí)際上享有不小的權(quán)力，其所下達(dá)的命令，存在的違法幾率是相當(dāng)大的。因此，在國家公務(wù)員法中建立公務(wù)員對(duì)違法命令不予以服從的制度非常重要。這一制度應(yīng)在以下幾個(gè)方面作出規(guī)定：①嚴(yán)格執(zhí)行命令是原則，不執(zhí)行是例外。這是貫徹首長負(fù)責(zé)制、保證行政管理統(tǒng)一和效率的需要。②公務(wù)員必須不服從的范圍。應(yīng)當(dāng)確立如下標(biāo)準(zhǔn)：上級(jí)命令直接與法律相違背的；上級(jí)命令必然導(dǎo)致犯罪行為的。像有關(guān)貪污賄賂、報(bào)復(fù)殺人的命令，公務(wù)員不得執(zhí)行；對(duì)于不符合法定身份的上級(jí)發(fā)出的命令，公務(wù)員有權(quán)不服從；對(duì)于不符合法定形式的上級(jí)命令，有權(quán)不執(zhí)行；對(duì)超越法律規(guī)定權(quán)限的命令，公務(wù)員有權(quán)不予以執(zhí)行。③不服從的方式。當(dāng)公務(wù)員認(rèn)為上級(jí)命令有明顯違法的情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先向上級(jí)提出自己的法律依據(jù)和正當(dāng)理由，并要求上級(jí)作出書面答復(fù)，以排除其可能承擔(dān)的法律責(zé)任。在緊急情況下，如果來不及向上級(jí)反映自己的意見和要求，必須是確信上級(jí)命令明顯違法且將會(huì)給國家和人民生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失，方可不服從該項(xiàng)違法命令，并且事后應(yīng)當(dāng)立即向上級(jí)報(bào)告情況。倘若是因?yàn)殄e(cuò)誤判斷情況未經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)而不執(zhí)行命令，其后果應(yīng)當(dāng)由本人承擔(dān)。但是，對(duì)于上級(jí)任何有關(guān)犯罪行為的命令，公務(wù)員可以不經(jīng)請(qǐng)示而拒絕執(zhí)行。

筆者以為，在國家公務(wù)員法正式確立公務(wù)對(duì)違法命令的不服從制度，至少有以下幾個(gè)方面的意義：第一，具有適當(dāng)限制的不服從是穩(wěn)定憲法制度的需要。羅爾斯在著名的《正義論》中論及公民的非暴力反抗時(shí)，有這樣一個(gè)精彩的片斷：“非暴力反抗是一種穩(wěn)定憲法制度的手段，雖然按定義它是一種不合法行為。”但是，“具有適當(dāng)限制和健全判斷的非暴力反抗有助于維持和加強(qiáng)正義制度。通過在忠于法律的范圍內(nèi)反對(duì)不正義，它被用來禁止對(duì)正義的偏離，并在偏離出現(xiàn)時(shí)糾正它們。”【8】這就使得我們有理由借用羅爾斯的這一論點(diǎn)，并提出，在國家的行政體制中，公務(wù)員對(duì)違法命令的具有適當(dāng)限制的不予以服從，是穩(wěn)定憲法制度的手段和需要。第二，公務(wù)員對(duì)違法命令的不服從是正確執(zhí)行命令的需要。第三，不執(zhí)行違法命令是保障國家和社會(huì)和諧穩(wěn)定、保證人民生命財(cái)產(chǎn)安全的前提條件之一。第四，公務(wù)員對(duì)違法命令的不服從完全符合公民擔(dān)任公職的初衷。為什么要進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍呢？因?yàn)槲覀兿Ｍ軌蚍?wù)于國家和人民，做廣大人民群眾最忠實(shí)的公仆，為共產(chǎn)主義事業(yè)奮斗終生，而不是要單純地服務(wù)于上級(jí)。既然如此，面對(duì)違法命令，公務(wù)員顯然不應(yīng)該去執(zhí)行，而應(yīng)站在維護(hù)國家和人民利益的高度，勇敢地對(duì)違法命令說“不”！

綜上所述，在公務(wù)員法正式頒布實(shí)施之后，公務(wù)員法第五十三條因其直面?zhèn)鹘y(tǒng)和弊端的勇氣和勇于革新、善于創(chuàng)新而被載入中國立法史冊(cè)，不僅明確了“公務(wù)員不服從”的法理基礎(chǔ)，而且對(duì)不服從的范圍、方式和法律責(zé)任作出了開創(chuàng)性的規(guī)定，尤為關(guān)鍵的還在于從立法技術(shù)上給不服從的公務(wù)員提供了法律上的保障和救濟(jì)。在此基礎(chǔ)上，筆者期待著公務(wù)員法能得到進(jìn)一步的修改和完善，筆者也希望，在今后，“官本位”的色彩漸漸淡化，“法本位”的理念深入人心，廣大公務(wù)員在行使職權(quán)、履行職責(zé)的過程中真正做到“情為民所系，利為民所謀，權(quán)為民所用”。【9】只有這樣，公務(wù)員才能真正地為國家作貢獻(xiàn)，為最廣大的人民群眾謀利益，才能成為名副其實(shí)的“公務(wù)員”！

注釋：

【1】參見《中華人民共和國公務(wù)員法》第十二條。

【2】劉松山《論公務(wù)員對(duì)違法命令的不服從》，載《中國法學(xué)網(wǎng)》。

【3】胡健《公務(wù)員不服從的法理基礎(chǔ)和實(shí)踐應(yīng)用》。

【4】參考《關(guān)于公務(wù)員服從的義務(wù)與責(zé)任》。

【5】參見劉松山著：《論公務(wù)員對(duì)違法命令的不服從》，載《法商研究》2002年第4期。

【6】參見李慶鈞：《利益關(guān)系的法律控制與和諧社會(huì)的構(gòu)建》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2005年第11期。

【7】〔德〕G．本特納著，朱標(biāo)譯《德國普通行政法》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第54頁。

【8】〔美〕約翰．羅爾斯．正義論〔M〕何懷宏等譯，北京．中國社會(huì)科學(xué)出版社1997年，第372頁。

【9】參考劉松山：《再論公務(wù)員不服從違法命令的幾個(gè)問題》，載《法學(xué)論壇》2003年第3期。