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一、政府績效評估對服務(wù)型政府建設(shè)的意義

政府績效是指政府活動的成績與成效，即“政府做了什么”，“社會各方從中得到了什么”。更準(zhǔn)確地說，政府績效就是政府組織在實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)達(dá)到預(yù)期效果的過程中的具體表現(xiàn)水平，是政府管理活動所產(chǎn)生的積極效果，體現(xiàn)在政府行政管理的每一層面和領(lǐng)域。政府績效評估是指政府自身或社會其他組織通過多種方式對政府管理行為所產(chǎn)生的各種影響和效果進(jìn)行分析、比較、評價(jià)和測量的過程。對于政府績效的評估一般以經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平為評估標(biāo)準(zhǔn)。

服務(wù)理念是服務(wù)型政府對履行公共服務(wù)職能的價(jià)值理解和價(jià)值追求的闡述，是對政府行為起統(tǒng)帥作用的主導(dǎo)價(jià)值觀?？茖W(xué)的政府績效評估，運(yùn)用現(xiàn)代的信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)政府部門與社會公眾之間的溝通與交流，以政府服務(wù)的質(zhì)量以及社會公眾需求的滿足為第一評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，蘊(yùn)含了公眾至上的管理理念。有助于將服務(wù)型政府的各項(xiàng)理念轉(zhuǎn)化為具體的績效指標(biāo)，使得服務(wù)型政府的基本理念成為各政府部門工作的指導(dǎo)思想，將服務(wù)型政府的目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處。使得政府管理真正面向公眾提供服務(wù)，從而引導(dǎo)政府公共管理從政府本位轉(zhuǎn)向社會和公眾本位；從以政府自身的規(guī)則為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣姷男枨鬄橐罋w；從強(qiáng)調(diào)對上級負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣娯?fù)責(zé)，最終實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)。

二、我國政府績效評估存在的問題分析

（一）評估主體的政府壟斷

就目前我國政府績效評估的過程來看，仍是一種“自上而下”的活動，政府及其相關(guān)部門在其中處于主角和壟斷地位，這主要體現(xiàn)在：一是政府績效評估主體的單一化。目前，中國很多地方都開展了各種形式的評議政府的活動，然而，正如“中國地方政府創(chuàng)新獎”課題組負(fù)責(zé)人，中國中央編譯局副局長俞可平所說：“到目前為止，幾乎所有對政府的評估都是上級評下級或組織、宣傳人事部門評其他部門，說到底是政府自己的內(nèi)部評價(jià)?！盵1]這就降低了社會公眾對民主評估的熱情和對政府承諾的信心。二是績效評估信息的壟斷?，F(xiàn)代信息技術(shù)在政府績效評估中的廣泛運(yùn)用決定了績效評估本身又是一種信息的交流與溝通[2]?？陀^、公正的績效評估一定要建立在準(zhǔn)確、完備、及時的績效信息基礎(chǔ)之上。而在我國，由于我國特有的政治體制，很多情況下，政府部門績效信息公開是例外，不公開卻是正常，政府外部人員往往是最后才知道評估結(jié)果，對政府部門績效評估的程序、內(nèi)容、組成人員等各種信息一無所知，這必然導(dǎo)致績效評估活動的封閉性、神秘性，使得評估流于形式。

（二）評估方法不科學(xué)且技術(shù)手段落后

科學(xué)的評估方法和評估手段是評估結(jié)果準(zhǔn)確的必要保證，而我國大多數(shù)政府部門在這兩方面都非常欠缺。很多地方還沒有建立起科學(xué)全面的評估指標(biāo)體系，而是片面地將經(jīng)濟(jì)業(yè)績等同于政績，將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等同于政府績效的評估指標(biāo)；評估程序沒有規(guī)范化，存在很大的隨意性；評估方法多是定性，較少采取定量方法，導(dǎo)致評估結(jié)果不夠科學(xué)。這些問題使得評估結(jié)果很難做到客觀、公正，甚至完全流于形式，不僅不能夠?qū)崿F(xiàn)準(zhǔn)確的評估，甚至帶來一些嚴(yán)重的危害。在績效評估的手段上也非常落后。從評價(jià)技術(shù)上看，我國的政府在績效評估信息收集和甄別技術(shù)、質(zhì)的量化技術(shù)、以復(fù)雜數(shù)學(xué)模型為代表的分析技術(shù)的引入和應(yīng)用還很落后，整個評價(jià)技術(shù)在操作上還處于“手工操作”，科學(xué)化水平很低，這種依靠傳統(tǒng)的人工方式難以滿足需要，必須引進(jìn)信息化的管理手段。

（三）評估相關(guān)制度的缺乏

現(xiàn)代績效評價(jià)是一種整合多種管理理念和工具的系統(tǒng)框架，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代政府制度和理念極為重要的工具，而績效評價(jià)的運(yùn)作離不開民主公正的制度環(huán)境。目前，我國的民主制度還不是很健全，政府的責(zé)任實(shí)現(xiàn)體制存在嚴(yán)重的制度缺陷，政府權(quán)力的公共性職能發(fā)揮的制度保障有待加強(qiáng)，這一切都使得我國績效評價(jià)缺乏必要的制度基礎(chǔ)，政府績效評價(jià)的價(jià)值功能沒真正有效發(fā)揮出來[3]。在績效評估的制度保障方面，缺乏統(tǒng)一的政策、法律、法規(guī)作為應(yīng)用的法定依據(jù)。當(dāng)前，各地各部門采用的績效管理和評估活動，多數(shù)都處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏較具體、可操作的政策性指導(dǎo)，更沒有相應(yīng)的法律、法規(guī)和相關(guān)政策作為制度保障。這對于政府績效評估活動的長遠(yuǎn)發(fā)展，更好地促進(jìn)“服務(wù)型政府”顯然極端不利。

三、我國政府績效評估具體發(fā)展對策

（一）政府角色的重新定位

1.政府官員思想的轉(zhuǎn)變。我們想建立的政府績效評估體系，是以服務(wù)理念為價(jià)值取向的一種體系。價(jià)值取向有一股無形的力量，影響和制約著地方政府績效評估，構(gòu)成地方政府績效評估體系和績效評估行為的深層結(jié)構(gòu)，是地方政府績效評估之魂[4]。而對于政府官員來說，這種轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在從“政府本位”向“民本位”的思想轉(zhuǎn)變。促成這種思想轉(zhuǎn)變的一個主要途徑就是學(xué)習(xí)，包括理論上的學(xué)習(xí)以及到一些績效評估執(zhí)行較好的地區(qū)去參觀考察。

2.政府相關(guān)職能的改變。要徹底改變政府在績效評估的角色定位，根本的途徑在于改變政府的相關(guān)職能。在政府部門的內(nèi)部，由于政府部門評估的復(fù)雜性和利益的相關(guān)性，為了使政府部門績效評估有計(jì)劃、有步驟展開，需要成立績效評估主管部門，其工作職能應(yīng)從全能的管理者轉(zhuǎn)變到專注于宏觀的管理方面，具體的工作可以通過外包、協(xié)議等方式來交給其他的組織來完成，而專心做好以下幾項(xiàng)工作:一是總體規(guī)劃工作；二是做好各個環(huán)節(jié)、各種團(tuán)體間的溝通和協(xié)調(diào)工作；三是做好績效的獎懲和反饋工作。

3.選擇獨(dú)立的中介組織來進(jìn)行評估的具體工作。政府內(nèi)部績效評估主管機(jī)構(gòu)從職能上看，更適合做宏觀的管理和協(xié)調(diào)工作，而一些具體的工作則更應(yīng)該由來自外部的組織和機(jī)構(gòu)去完成?！巴ǔ?，在整個政府機(jī)構(gòu)中遵循著這樣的一條原則:評估活動應(yīng)該由一個符合評估內(nèi)容的組織來進(jìn)行；應(yīng)該由那些不受項(xiàng)目發(fā)展結(jié)果影響的人們來進(jìn)行?！盵5]因?yàn)樗鼈兊墓ぷ鞲鼘I(yè)、成本更低、效率更高，并且由于具有一定的獨(dú)立性，他們的工作也會更加客觀。鼓勵中介組織參與公共部門的績效評估可以提高評估客觀性和公正性，同時，通過委托中介組織實(shí)施指標(biāo)評估，如公民滿意度的評估，可以節(jié)省大量公共資源，提高績效評估的效率[6]。

（二）評估技術(shù)手段的科學(xué)化

1.建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系。在我國很多地方政府績效評估的實(shí)踐中，指標(biāo)體系的建立很簡陋，有的只有少的可憐的幾項(xiàng)指標(biāo)或是指標(biāo)雖多卻亂的不成體系。實(shí)際上，指標(biāo)的建立是一項(xiàng)非常具有科學(xué)性的工作，涉及到績效評估的主題，評估的基本原則、結(jié)構(gòu)和緯度，指標(biāo)的選取以及調(diào)查和統(tǒng)計(jì)方法的選用，絕不是一項(xiàng)輕松的工作。政府績效評估體系是否科學(xué)、有效，是績效評估是否順暢進(jìn)行的關(guān)鍵。

2.信息化手段在政府績效評估建立中的運(yùn)用。政府績效評估是一件復(fù)雜的工程。從最初的數(shù)據(jù)收集到最后的報(bào)告之整個旅程，數(shù)據(jù)質(zhì)量必須在每一個步驟被考慮和處理[7]?？冃гu估體系是多層次的，包含著多個績效指標(biāo)，同時，由于評估主體的多元化、外部化以及對評估結(jié)果準(zhǔn)確的分析和運(yùn)用要求，使得信息化在政府績效評估中的運(yùn)用變得如此的迫切。實(shí)現(xiàn)政府績效評估的信息化，首先，要做好資料搜集和需求分析工作；其次，要加強(qiáng)軟硬件條件的建設(shè)，加強(qiáng)信息制度的建設(shè)；最后，要把績效評估的信息化與電子政務(wù)的建設(shè)結(jié)合起來。

3.加強(qiáng)學(xué)習(xí)和人才的引進(jìn)。政府績效評估是一門融合了很多知識，它與管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)以及信息科學(xué)都有著一定的聯(lián)系，尤其是在信息處理方面，大量的外部和內(nèi)部信息的處理需要一些現(xiàn)代化的技術(shù)手段。要做好這項(xiàng)工作要引進(jìn)各方面的專業(yè)人才，特別是一些綜合性的管理人才更為重要，能整體地把握政府績效評估的發(fā)展方向，擁有先進(jìn)的理念和方法，并能和實(shí)踐相結(jié)合。他們是政府績效評估建設(shè)的骨干力量。要采取靈活的方式來加大對這些人才的引進(jìn)力度，如外聘制、高度鼓勵等，用他們的知識和經(jīng)驗(yàn)來促進(jìn)政府績效評估的更快發(fā)展。

（三）服務(wù)型政府績效評估相關(guān)制度的建設(shè)

法律制度建設(shè)是政府績效評估順利開展的重要保障。西方發(fā)達(dá)國家在全面實(shí)施政府績效管理與評估活動的過程中，相當(dāng)注重完善政府績效評估的法律框架和制度體系。我國服務(wù)型政府績效評估體系的建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，完善相應(yīng)的法律制度，將評估的內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)等納入法律化、制度化的軌道，真正做到有法可依、有章可循。這是服務(wù)型政府績效評估有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提。第一，要完善政府績效評估的法規(guī)體系，盡快將我國目前的各種績效評估措施納入到法治化的軌道，從立法上明確政府績效評估的重要地位和特殊作用。第二，必須從法律上保障政府績效評估組織機(jī)構(gòu)所處的地位，保證其收集信息、開展評估、分析結(jié)果、提出改進(jìn)方案等評價(jià)過程中的暢通無阻。第三，要完善政府績效評估的制度與機(jī)制，包括目標(biāo)管理機(jī)制、標(biāo)桿管理機(jī)制、質(zhì)量管理機(jī)制、顧客導(dǎo)向機(jī)制等。第四，建立正式的績效評估信息制度，充分利用現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，采取各種方式對外績效信息，接受公民監(jiān)督。第五，要在法律上規(guī)范政府績效評估組織者的行為，防止評估行為失范和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

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摘要：政府績效評估是建設(shè)“服務(wù)型政府”的有利武器，但目前在很多地方它沒能在促進(jìn)政府提高服務(wù)質(zhì)量方面起到非常明顯的作用，主要原因：一是其自身相關(guān)建設(shè)還很落后，二是服務(wù)理念在具體措施中融入程度不夠。因此，應(yīng)當(dāng)從更好地促進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量提高，服務(wù)態(tài)度改變，體現(xiàn)服務(wù)理念的角度來指出我國當(dāng)前績效評估中存在的一些問題，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：績效評估；政府壟斷；效能政府