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一

在政治哲學(xué)的語境當(dāng)中，價值概念是從根本上規(guī)定著以利益博弈與均衡為核心的政治活動的原則和政治制度的依據(jù)，從根本上規(guī)定著政治必須以良善的公共秩序和公共生活為根本指向。合理的價值定位既是政治意志貫徹實現(xiàn)的必然要求和核心構(gòu)成，同時又是政府貫徹落實政治意志的評價標(biāo)準(zhǔn)，它是良善的政治公共治理行為先決性的構(gòu)成要素。社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和理性程度的提高正在促成現(xiàn)代社會逐步走向多元共治，管理主體的多元化、管理活動的分層化、管理形式的多樣化逐漸地促使集中的公共權(quán)力分散化，新興的各種社會性權(quán)威逐漸成為單一政府權(quán)威的有力抗衡力量并開始承擔(dān)政治性權(quán)威原有的職責(zé)。多元共治社會促使政府管理應(yīng)當(dāng)遵循有別于以往單一管制社會的價值規(guī)范。據(jù)此政府公共治理效能就不能僅僅限定在行政投入與產(chǎn)出比例這個單一效率價值之上，還應(yīng)當(dāng)自覺容納多元共治所需要的多元價值，以多元共治的價值理念取代傳統(tǒng)的以命令—服從模式為內(nèi)核的管制型價值觀，以多元共治的價值觀約束和規(guī)范自身的行政行為，積極且具體地開拓出族類共存和個體發(fā)展的多元共治的制度空間。進(jìn)一步來看，對政府公共治理效能的價值評價至少涉及到三個層面：在觀念層面以政府為人民之所需而“謀”的自覺性和主動性為評價對象，在行為層面以政府為滿足人民之所需而采取的實際決策為評價對象，在制度層面以政府是否已經(jīng)構(gòu)建了穩(wěn)定保障人民之所需多元滿足路徑的權(quán)威性制度并能自覺且嚴(yán)格的執(zhí)行為評價對象。

政府公共治理的效能是以行政行為目標(biāo)的有效性為其根本的價值取向，在理論研究上不能僅一味地委身于政府績效中可經(jīng)驗測量指標(biāo)而亦步亦趨，否則所出成果不僅將毫無創(chuàng)設(shè)和深度，更為嚴(yán)重的是對效能所蘊(yùn)涵之價值和責(zé)任的違背與拋棄。誠然，進(jìn)行政府公共治理效能研究當(dāng)然無可避免地要從已頗有成效的政府績效武庫中拾撿銳兵利器，但研究所預(yù)設(shè)的價值規(guī)范才是決定這些銳兵利器之所用的關(guān)鍵，它將從根本上依據(jù)人民之所需與政府之所供的效用關(guān)系確定“所用”的動機(jī)、力度和指向。改革后三十年的發(fā)展使得當(dāng)今中國的社會已經(jīng)自覺開辟出種種多元共治的現(xiàn)實路徑——盡管目前還存在著諸多亟待完善的、甚至根本性不足的地方，但雛形的現(xiàn)實路徑已經(jīng)開始催生并已初步形成了多元共治的價值形態(tài)。

科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。其中以人為本所含蘊(yùn)的價值定位是對以往政府管理中價值優(yōu)先性序列的根本性轉(zhuǎn)換，把個人<集體<國家價值序列轉(zhuǎn)換成個人=集體=國家價值序列。這一價值定位將使得政府公共治理模式凸顯公共利益的優(yōu)先性而非族類或個體的私有利益，它既要保證公共治理切實為民所計，還要確保治理成果由民所享，在政治程序上還要保證人民能夠直接或間接參與實際的國家事務(wù)管理。所以，政府公共治理有效性與否也就必須要充分參照這一價值定位進(jìn)行評價，確定治理是以公共利益為核心而展開的。

二

政府效能的價值定位問題自公共行政學(xué)產(chǎn)生以來經(jīng)歷了從傳統(tǒng)公共行政學(xué)以效率和經(jīng)濟(jì)為基本價值定位、新公共行政學(xué)以社會公平為基本價值定位、新公共管理運動以多重利益訴求的最大化為基本價值定位到新公共服務(wù)理論以人文和公共利益為基本價值定位的探索歷程。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論以政治與行政二分的基本假設(shè)以及科層制理論為基礎(chǔ)，采用制度或法理的研究方法，以正式的政府組織機(jī)構(gòu)作為研究的主要領(lǐng)域，致力于行政管理的一般原理或普遍原則的探索。傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論范式的核心是如何提高行政效率，對政府效能評價的這一價值定位主要是借用了當(dāng)時剛剛興起的企業(yè)管理學(xué)中的效率原則，即強(qiáng)調(diào)單位時間內(nèi)的行政產(chǎn)出量。威爾遜在其現(xiàn)代行政學(xué)開山之作的《行政學(xué)研究》一文中明確地指出：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于理解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)鼗虺晒Φ剡M(jìn)行什么工作；其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率和在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌！盵2]這一原則在威爾遜之后轉(zhuǎn)換成兩個關(guān)注點，即政府如何利用可以利用的資源提供更多的服務(wù)以及如何花費更少的資金來保持更好的服務(wù)水平，這也就是公共行政的效率與經(jīng)濟(jì)兩個基本原則。把效率以及經(jīng)濟(jì)作為政府活動的起點和歸宿，極大地促進(jìn)了政府的執(zhí)行能力的提高，也在相當(dāng)大的程度上促成了政府管理由傳統(tǒng)的經(jīng)驗管理轉(zhuǎn)向了到現(xiàn)代科學(xué)管理。以效率和經(jīng)濟(jì)作為政府管理活動的基本價值定位，認(rèn)為政府行為的根本目標(biāo)就是追求效率，而行政學(xué)的根本任務(wù)就是研究如何提升政府的行政效率。韋伯科層理論也就是致力于構(gòu)建科學(xué)的體制和合理的程序來最大化地實現(xiàn)行政效率的典范。但是傳統(tǒng)公共行政學(xué)對政府效能的價值定位僅僅限制在效率原則上是有根本性的理論缺陷的。首先把企業(yè)管理當(dāng)中的效率原則移植到政府管理當(dāng)中忽視了這一原則所依托主體的性質(zhì)差異：與企業(yè)組織相比，行政組織是一個公共性組織而非私人性組織，企業(yè)立足于營利這一根本宗旨強(qiáng)調(diào)單位時間內(nèi)盡可能多地產(chǎn)出符合商品經(jīng)濟(jì)規(guī)律，而政府既不以營利為根本宗旨也不是遵照經(jīng)濟(jì)規(guī)律運作。實現(xiàn)以較少的投入換取較大的產(chǎn)出即經(jīng)濟(jì)和效率目標(biāo)可以作為公共行政的價值追求和目標(biāo)之一，但決不應(yīng)當(dāng)是其核心價值，更不能是唯一的價值準(zhǔn)則和終極目標(biāo)。如果把效率作為政府效能的根本價值取向或單純以效率作為價值取向來評價政府效能將導(dǎo)致行政管理偏離服務(wù)于公共利益的主旨。其二，政治與行政二分法觀把政府活動過分地限制在繁雜瑣碎的行政事務(wù)當(dāng)中，也使公共行政研究過多關(guān)注摒棄價值的事實現(xiàn)象，導(dǎo)致對行政之前提的政治漠視，游離于現(xiàn)實政治之外的行政無論如何是無法擔(dān)當(dāng)起促進(jìn)社會福利的公共責(zé)任的。其三，理性化的科層體制容易導(dǎo)向刻板僵化的行政運作模式，在瞬息萬變的社會發(fā)展面前政府管理的滯后性就急劇凸顯出來，而無法及時有效回應(yīng)現(xiàn)實變化的政府既不能說是有效率更不能說是有效能的。正是基于其理論內(nèi)核的硬傷，20世紀(jì)40年代到60年代傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論的效率價值取向在受到了越來越多的挑戰(zhàn)。

新公共行政運動是西方行政學(xué)界對以美國為代表的西方國家連續(xù)出現(xiàn)的一系列社會、經(jīng)濟(jì)與政治危機(jī)所作出的積極、有力的回應(yīng)，其主要代表人物有弗雷德里克森、沃爾多等。新公共行政學(xué)對傳統(tǒng)行政學(xué)關(guān)于政治與行政二分的理論基礎(chǔ)進(jìn)行了質(zhì)疑，認(rèn)為政治與行政的二分只是為了方便進(jìn)行理論研究而做出了一種人為劃分，在現(xiàn)實運作當(dāng)中政治與行政向來都是相互滲透的，“威爾遜提出政治—行政二分法的目的只是為了改革當(dāng)時美國極度腐敗的吏治和推行公務(wù)員新政策所作的必要的理論或輿論準(zhǔn)備，是策略的需要。”[3]新公共行政學(xué)者強(qiáng)調(diào)批判理論和道德哲學(xué)對公共行政研究的意義，主張社會科學(xué)家應(yīng)該有責(zé)任以其專業(yè)的知識和才能從事價值判斷，行政學(xué)者不僅是學(xué)術(shù)研究者，更應(yīng)該是改革社會、推進(jìn)社會發(fā)展、促進(jìn)社會公平和進(jìn)步的倡導(dǎo)者。公共行政既是執(zhí)行政策的工具同時還擔(dān)負(fù)著廣泛的社會責(zé)任，其中最重要的目的是在于促進(jìn)人類幸福，它不僅應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)、有效的方式為社會提供高質(zhì)量的服務(wù)，而且更應(yīng)當(dāng)把社會公平作為追求目標(biāo)。因此，新公共行政學(xué)必然地就要求參與行政管理實務(wù)的人員應(yīng)當(dāng)拋棄價值中立的立場來積極推行以社會公平為核心的基本價值。以社會公平作為政府效能的核心價值定位是對傳統(tǒng)行政學(xué)單純以效率為核心評判價值的突破和發(fā)展。但新公共行政學(xué)學(xué)者在其主張的“社會公平”這一核心概念遠(yuǎn)未能達(dá)成比較一致的認(rèn)同，同時單方面強(qiáng)調(diào)政府社會責(zé)任而忽視了承擔(dān)公共責(zé)任行政人員的復(fù)雜人性，因此新公共行政學(xué)缺乏過硬的理論內(nèi)核而備受輕視，甚至僅被視為一種情感的爆發(fā)。“在20世紀(jì)政治動蕩的60年代，美國出現(xiàn)了一個新的公共行政運動，這是那十年激進(jìn)政治在行政管理方面的回音。新公共行政學(xué)派關(guān)注如何使官僚機(jī)構(gòu)反映某些‘委托人’(特別是窮人)的愿望，而較少反映其他‘委托人’(特別是全體中產(chǎn)階級)的愿望。新公共行政學(xué)缺乏概念上的連貫性，沒有明確限定的憲法基礎(chǔ)（不能這樣指責(zé)20世紀(jì)早期的英國行政管理學(xué)激進(jìn)派），沒能生根立足，容易被其反對者當(dāng)做僅僅是一種情感的爆發(fā)而不予理睬。”[4]

20世紀(jì)70年代以來形成了以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門管理為理論基礎(chǔ)，以追求經(jīng)濟(jì)、效率和效益為目標(biāo)的新公共管理運動。新公共管理運動對政府效能的價值判斷從現(xiàn)實的人性分析出發(fā)，區(qū)分了政府管理的主體與對象各自不同的利益訴求，能夠達(dá)成各自利益訴求最大化實現(xiàn)的政府就可判定為是高效能的政府。他們借用“人的本性是利己的，會根據(jù)對個人利益的算計來決定行為模式”這一理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)來處理公共的政治領(lǐng)域問題，并將經(jīng)濟(jì)市場中的交易理論運用于政治學(xué)研究，認(rèn)為政治活動的實質(zhì)也是交易，交易的主體是政治家和選民，交易的媒介是程序、選票等，交易的內(nèi)容則是權(quán)力和福利，政治家追求最大化的權(quán)力，而選民則追求最大化的福利。政府只不過是為達(dá)成主體與對象各種利益交易而做出的制度性設(shè)置，根本不可能會完全以公共利益為其全部活動的出發(fā)點。為了能夠獲取各自利益訴求的最大化，政府管理有必要從私營管理方法中汲取營養(yǎng)，全盤引進(jìn)私營部門的管理理念、管理原則、管理方法，以此來改進(jìn)政府管理并且是提高其效率。20世紀(jì)90年代初奧斯本和蓋布勒合著《重塑政府》一書集中表述了新公共管理理論的這些理念，倡導(dǎo)用企業(yè)家精神來重新塑造政府，并提出政府改革的一些具體原則，諸如通過多種形式鼓勵并促使私營部門之間、公私部門之間為提供公共服務(wù)展開競爭和創(chuàng)造競爭機(jī)制，政府應(yīng)以目標(biāo)和任務(wù)為導(dǎo)向建立新的責(zé)任機(jī)制和使命文化，還應(yīng)講究工作的實際效果、具備顧客意識、有收益而不浪費、簡化組織的層級結(jié)構(gòu)、引入市場機(jī)制等。新公共管理運動存在著重大的內(nèi)在理論沖突，例如既認(rèn)定政府行政部門與私人企業(yè)是根本不同的兩種組織機(jī)構(gòu)，卻又無視公營部門與私營部門的根本差別，將私營部門的管理方法、私營部門的管理理念和技術(shù)盲目引入到公共部門的管理活動中；既看到了政府人員所應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任卻又以經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為理論前提；既看到了政府失敗的問題卻又有意無意地忽略了市場失敗等。新公共管理運動以利益訴求最大化作為效能價值定位，又如此缺乏嚴(yán)密的邏輯論證和系統(tǒng)的理論體系，因此招致了諸多的質(zhì)疑與批評。

針對新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷，進(jìn)入本世紀(jì)以后以登哈特為代表的一批公共行政學(xué)者提出了新公共服務(wù)理論。新公共服務(wù)學(xué)說以民主和公民權(quán)理論、社區(qū)和公民社會模型、組織人本主義和后現(xiàn)代公共行政為基礎(chǔ)理論。他們非常明確地指出，價值定位問題是公共行政必須要關(guān)注的對象，例如丹哈特在說：“本書是一個喚起我們對我們的價值觀進(jìn)行思考并且按照我們的價值觀進(jìn)行行動的號角……構(gòu)成本書理論核心和實質(zhì)的有兩個主題：（1）促進(jìn)公共服務(wù)的尊嚴(yán)和價值；（2）將民主、公民權(quán)和公共利益的價值觀重新肯定為公共行政的卓越價值觀。”[5]根據(jù)一些學(xué)者的概括，新公共服務(wù)理論有七項核心主張[5]：其一，服務(wù)于公民而不是服務(wù)于顧客，認(rèn)為公務(wù)員不是要僅僅關(guān)注顧客的需求，而是要著重關(guān)注于公民并且在公民之間建立信任和合作關(guān)系。其二，追求公共利益，強(qiáng)調(diào)公共行政官員必須促進(jìn)建立一種集體的、共同的公共利益觀念，創(chuàng)立共同的利益和共同的責(zé)任。其三，重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神，認(rèn)為致力于為社會作出有益貢獻(xiàn)的公務(wù)員和公民要比具有企業(yè)家精神的管理者能夠更好地促進(jìn)公共利益。其四，思考要具有戰(zhàn)略性而行動要具有民主性：滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效并且最負(fù)責(zé)地實施。其五，公務(wù)員應(yīng)該關(guān)注的不僅僅是市場，他們還應(yīng)該關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價值觀、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益。其六，對于公務(wù)員來說越來越重要的是要利用基于價值的共同領(lǐng)導(dǎo)來幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖控制或掌控社會新的發(fā)展方向。其七，重視人而不只是重視生產(chǎn)率。很顯然，新公共服務(wù)理論為現(xiàn)代多元共治的社會提供了一種新的政府管理理念和模式。中國當(dāng)前正處于多元共治初步形成的時期，新公共服務(wù)理論對我們而言有著非常特別的借鑒意義。政府在公共治理系統(tǒng)中扮演何種角色是新公共服務(wù)理論所處理的核心問題，認(rèn)為政府官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，工作重心應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)。基于此，新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)政府治理的公共性、回應(yīng)性、可選擇性、責(zé)任性、參與性、合作性、透明性，關(guān)注民主價值、公民權(quán)以及公共利益，以人文和公共利益為基本的價值導(dǎo)向。

從傳統(tǒng)公共行政學(xué)以效率和經(jīng)濟(jì)為基本價值定位、新公共行政學(xué)以社會公平為基本價值定位、新公共管理運動以多重利益訴求的最大化為基本價值定位到新公共服務(wù)理論以人文和公共利益為基本價值定位復(fù)雜的探索歷程，“現(xiàn)正走向效率、公平與責(zé)任并重的階段，體現(xiàn)了從重視工具理性與價值理性互相融合的趨勢。”[6]價值定位既是達(dá)致政府公共治理效能評價完善性的必要條件，又是進(jìn)行政府公共治理效能研究實現(xiàn)科學(xué)化的內(nèi)在要求。關(guān)照和強(qiáng)調(diào)價值定位的歷史進(jìn)程能夠促成政府在逐步走向多元共治社會主義市場經(jīng)濟(jì)的今天更恰當(dāng)?shù)剡M(jìn)行自我定位，多角度、多層面、多元化、多樣化的進(jìn)行各種力量整合以進(jìn)行公共治理活動，實現(xiàn)良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益以及生態(tài)效益的有機(jī)同步協(xié)調(diào)；另一方面，關(guān)照和強(qiáng)調(diào)價值定位能夠促成對政府公共治理效能的研究擺脫傳統(tǒng)對政府效能單向度的理解，促成對政府治理效能研究的深入。

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摘要：價值定位既是達(dá)致政府公共治理效能評價完善性的必要條件，又是進(jìn)行政府公共治理效能研究實現(xiàn)科學(xué)化的內(nèi)在要求。政府效能的價值定位問題是公共行政學(xué)說史上長期被關(guān)注的對象。自公共行政學(xué)產(chǎn)生以來，經(jīng)歷了復(fù)雜的探索歷程，各個歷史階段對基本價值問題的關(guān)注構(gòu)成了我們今天進(jìn)行政府公共治理效能價值定位的背景性資源。

關(guān)鍵詞：政府效能；公共治理理論；價值定位；行政哲學(xué)