導(dǎo)語：降控行政成本體制阻礙因素一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

自從十六大報告首次提出“行政成本”的概念和“降低行政成本”的要求以來，大量研究表明，中國行政成本居高不下、久治無功，體制性障礙是我國行政成本難以降控的癥結(jié)所在。討論中國政府行政成本居高不下的體制障礙，要明確“行政成本”的概念，從行政成本不合理構(gòu)成入手，發(fā)現(xiàn)行政成本久治無功的制度原因，進(jìn)而對有關(guān)體制障礙展開深入辨析。

一、中國政府行政成本居高不下

(一)行政成本

成本是一個跨學(xué)科和動態(tài)發(fā)展的概念，它與費用、支出、損失等有所不同又密切聯(lián)系，關(guān)系復(fù)雜。［1］《大英百科全書》認(rèn)為，“一般意義上的成本(cost)就是生產(chǎn)者和消費者購買的產(chǎn)品和服務(wù)的貨幣價值。…在基本的經(jīng)濟學(xué)意義上，成本就是機會成本?！瓘母鼈鹘y(tǒng)的意義上看，成本是關(guān)于生產(chǎn)投入的價值和產(chǎn)出的水平之間的關(guān)系?！保?］經(jīng)典成本構(gòu)成理論認(rèn)為，商品的銷售價值=生產(chǎn)成本=所使用的生產(chǎn)要素的收入=土地的地租+資本財貨的利息+勞動的工資+企業(yè)主利潤。［3］目前，我國常用行政成本指標(biāo)包括:行政管理費，行政部門支出，政府財政支出總額等。張國慶指出，中國行政成本統(tǒng)計名目過去是“行政管理費用”，2006年以后是“一般公共服務(wù)(支出)”?；诂F(xiàn)代公共行政活動的基本價值訴求，“行政成本本質(zhì)上是一種國家與社會、政府與公民(納稅人)的關(guān)系。‘行政成本’一詞的基本要義在于度量國家財政支出之于政府及其公務(wù)人員直接和間接花費與公民和社會公益性直接和間接花費的比例?！保?］孔凡河、蔣云根認(rèn)為“行政成本是行政機關(guān)及其工作人員在向社會或公眾提供公共物品、公共服務(wù)過程中所必需進(jìn)行的行政投入或耗費的行政資源。具體而言，行政成本是一個十分復(fù)雜的指標(biāo)體系”。不能將預(yù)算成本、行政支出、有效成本等當(dāng)作行政成本，應(yīng)通過歷史的縱向比較，橫向的市場組織比較和國際比較來確定。他們還進(jìn)一步提出了機會成本，顯性成本和隱性成本，行政成本的人力、管理和物力構(gòu)成以及行政成本的相對性等問題。［5］周天勇、桑玉成、唐行智等學(xué)者也從概念、分類、構(gòu)成、研究方法和實證角度對行政成本研究，但仍存有分歧。［6］分歧往往來自缺乏概念共識。首先應(yīng)區(qū)分幾組概念:行政成本與測量指標(biāo)、廣義和狹義行政成本;內(nèi)部和外部行政成本;有效、高效與無效或低效乃至負(fù)效的行政成本;合理的與不合理的行政成本;長期和短期成本，有形和無形成本等。針對不同的管理和研究目的可以選擇不同概念和指標(biāo)。“廣義的行政成本”是指行政活動收益與被放棄的潛在收益之差，［7］是很難測度的。狹義行政成本需要界定“行政”或“政府”范圍，是大政府，還是僅僅包括行政部門，抑或只包括決策部門的執(zhí)行機構(gòu)。我國常用的狹義行政成本即政府運行成本、政府自身管理成本或內(nèi)部成本。相應(yīng)的，外部成本是指行政部門進(jìn)行經(jīng)濟、社會管理和提供社會服務(wù)的成本，區(qū)別于外部性成本和社會成本。行政活動和企業(yè)活動一樣，也存在外部效應(yīng)和社會成本如環(huán)境成本等。從產(chǎn)出角度還可以將行政成本劃分為有效、高效、無效、低效乃至負(fù)效的行政成本。必須指出，由于決策風(fēng)險客觀存在，低效的乃至負(fù)效的行政成本也可能是合理成本的一部分。引入時間參數(shù)行政成本就成為變量，短期的高效成本有可能在長期變?yōu)榈托酥霖?fù)效成本。本文認(rèn)為，一般意義上的行政成本是指“公民、社會主體和政府部門購買的政府部門公共產(chǎn)品的價值?！边@里的購買并不是指抽象的政治契約，也不僅是經(jīng)濟合約，而是包括各種稅費、支出和價值損失在內(nèi)的總體價值合約。在提高總體行政成本的可測量性和可控性的同時，行政成本研究不應(yīng)忽視對長期成本、無形成本和外部性成本。不僅要注意政府花費與民間花費的比例，還要進(jìn)一步具體分析其構(gòu)成的不合理和低效因素，以便發(fā)現(xiàn)癥結(jié)所在。

(二)居高不下的行政成本及其不良構(gòu)成

大量研究指出中國政府行政管理支出增幅高于財政支出增幅，占財政支出和GDP的比重不斷加大，遠(yuǎn)高于世界平均水平。［8］［9］但是首先，有些研究在推理上過于跳躍，不利于發(fā)現(xiàn)和深入問題。問題不在于行政成本高，而在于行政成本高的不合理。夏書章指出，行政成本是發(fā)展成本的重要組成部分。［10］行政管理費總量增加本身，并不能說明中國政府行政成本“過高”或不合理。行政成本的增加和財政支出和GDP占比大只是一個事實。即使已證實當(dāng)前我國行政成本相對外國和歷史同期很高、占比很大，也只是一個必要條件。西方“行政國家”的擴張說明工業(yè)化進(jìn)程中政府規(guī)模高速增長有其合理性和必然性。要作價值判斷仍需要進(jìn)一步分析其不良構(gòu)成。居高不下的行政成本也只有在這個意義上才成其為問題。此外，行政成本增長波動源自多種因素，如政府規(guī)模的擴張、組織環(huán)境變遷、行政活動的方式、政府職能的變化、財政收支的變化等。有研究表明，中國各省經(jīng)濟發(fā)展水平、人口和行政面積規(guī)模、公務(wù)人員規(guī)模和工資水平與行政管理成本顯著正相關(guān)。而三十年來除了行政面積規(guī)模其他因素都有較大變化。［11］對此，國外數(shù)據(jù)和歷史數(shù)據(jù)的參考作用是有限的。第二個問題是政府支出增長與GDP和財政支出的增長是否應(yīng)該保持一定比例?韓國和新加坡政府規(guī)模差異很大，但經(jīng)濟績效都很好。［12］一家企業(yè)的行政管理費往往不一定與總產(chǎn)值和財政支出增長保持一定比例，企業(yè)規(guī)模、管理體系、戰(zhàn)略決策、發(fā)展階段與企業(yè)活動的性質(zhì)等諸多因素都會影響行政管理支出變化，政府行政活動更加復(fù)雜，更何況，梯度漸進(jìn)增長理論、發(fā)展階段理論、公共選擇理論和福利經(jīng)濟學(xué)對此還有不同解釋。有研究表明，中國GDP增長和政府財政支出增長較快的發(fā)達(dá)地區(qū)，政府管理費和政府人力規(guī)模等卻較小。［13］可見行政成本與發(fā)展水平之間關(guān)系復(fù)雜，移用瓦格納法則需要方法修訂。而《中國財政年鑒2005》統(tǒng)計口徑中的行政管理費包括人大、政府機關(guān)、政協(xié)、共產(chǎn)黨機關(guān)、派機關(guān)、社會團體機關(guān)等單位，還包括公檢法司和外交外事支出。［14］盡管如此，仍有大量數(shù)據(jù)表明:公務(wù)員供養(yǎng)比重偏高、形式主義、豪華辦公、“三公”消費等不良行政成本是推高中國政府行政成本的主要原因。(1)2006年政協(xié)委員劉光復(fù)指出，當(dāng)年僅公車一項花費就超過2000億，相當(dāng)于國防開支。［15］十七大報告將降低行政成本作為改革的重要內(nèi)容。第十一屆全國人大第五次會議上國務(wù)院總理強調(diào)，“政府會更加注重勤儉節(jié)約，嚴(yán)格控制‘三公經(jīng)費’，大力精簡會議和文件，深化公務(wù)用車制度改革，進(jìn)一步降低行政成本?！敝醒氲臎Q心和政策動向令人欣喜，但要解決行政成本降控難題，就需要正視行政成本久治無功的癥結(jié)所在。本文認(rèn)為，中國政府的不良行政成本降不下來，不是個別、短暫的外部因素造成的，而是因為根深蒂固的體制障礙。

二、中國政府行政成本久治無功的體制障礙

借用新制度分析的視角，［16］本文認(rèn)為導(dǎo)致中國政府降控行政成本久治無功的體制障礙包括:多重鎖定的非正式規(guī)則，不適當(dāng)?shù)臎Q策誘導(dǎo)，無約束的理性官僚，激勵投機的重復(fù)博弈，失控的行政人，改革的不良路徑依賴以及扭曲的文化規(guī)范，降控行政成本有待深化行政體制改革，實現(xiàn)上述制度障礙的突破。

(一)多重鎖定的非正式規(guī)則:改革公務(wù)消費制度

以奧斯特羅姆夫婦，加德納、沃克爾為代表的理性選擇制度主義認(rèn)為，制度定義為組織或制度成員的規(guī)則集合體。理性個體從某一制度的成員關(guān)系中獲益，因而愿意作出某種犧牲。制度即行為標(biāo)準(zhǔn)，差異在于正式化程度。諾斯指出，非正式制度既普遍又重要，它來自正式制度、社會標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)部準(zhǔn)則和它們的相互作用。就正式制度而言，蘇聯(lián)是新中國工資等級制的樣板。邁斯納指出，蘇聯(lián)體制使特權(quán)階層壟斷權(quán)力和生產(chǎn)資料，處于不受約束的地位，將一大部分社會產(chǎn)品投入鞏固和擴大權(quán)力基礎(chǔ)和為其成員獲取更高的個人收入。［18］就社會認(rèn)同而言，楊奎松針對建國以來的黨政干部工資指出，很多新制度的選擇與變異，并不完全取決于政治家或政黨的理想和目標(biāo)，既有的制度與社會文化傳統(tǒng)往往會潛移默化地左右著一切。［19］就內(nèi)部規(guī)則而言，林毅夫指出，非正式制度安排的執(zhí)行主要取決于社會的相互作用，非正式規(guī)則創(chuàng)新者的費用主要來自圍繞著他的社會壓力。由于費用極高，非正式制度更難變遷。［20］改革主要是改正式制度，這是行政成本久治無功的重要原因。公務(wù)消費成為不良行政成本的重災(zāi)區(qū)，就是因為公務(wù)消費是一種由多種因素鎖定的非正式制度。“三公”改革理應(yīng)將非正式制度納入視野。

(二)不適當(dāng)?shù)臎Q策誘導(dǎo):改革預(yù)算制度和績效評估

作為理性選擇制度主義第二種觀點的代表，阿羅認(rèn)為，作為規(guī)則的制度“為做出選擇提供了一套穩(wěn)定的手段”。制度經(jīng)過參與者同意，一次博弈偏好常無法得到反映，制度在重復(fù)博弈中為此提供了補償可能，構(gòu)成了穩(wěn)定的決策依據(jù)，從而避免阿羅不可能定律描述的政治爭議。布坎南和塔洛克認(rèn)為，通過考慮規(guī)則或制度作為偏好聚積的性質(zhì)，可以達(dá)到制度或憲法設(shè)計的優(yōu)化。［16］我國傳統(tǒng)的支出控制型預(yù)算對行政行為和資源投入沒有效果責(zé)任約束，只有投入責(zé)任約束。這使得官僚在預(yù)算決策的過程中只有速度和總量偏好，而沒有效益偏好。因此造成行政行為不重效果，行政成本很高。這就需要改革預(yù)算制度，引入投資質(zhì)量指標(biāo)和激勵型的預(yù)算制度。

(三)無約束的理性官僚:用制度理性平衡官僚理性

作為理性選擇制度主義的第三種觀點的代表，尼斯坎南和唐斯等人引入了利用制度來實現(xiàn)個人目標(biāo)的“理性官僚”假設(shè)，以解釋“制度中的個體”，特別是領(lǐng)導(dǎo)者和組織行為。如領(lǐng)導(dǎo)者會利用組織地位來實現(xiàn)個人效用最大化，比如盡量擴大預(yù)算和可支配資源等。根據(jù)這一假設(shè)，在層級頗多的中國政府官僚體系中，每一級官僚都有自我利益。在行政活動中，行政官員力求個人效用最大化，各部門力求部門效用最大化。行政活動目標(biāo)在兩重意義上發(fā)生置換。其一是官員利用職權(quán)將行政活動目標(biāo)與個人和部門利益相捆綁，其二是官員懾于嚴(yán)厲規(guī)則選擇嚴(yán)守規(guī)定而不是完成使命。實現(xiàn)同樣的目標(biāo)需要更多投入。地方官員挪用公共服務(wù)資金投入公共工程，建造豪華廣場和地標(biāo)建筑，表面是公共投資，實際是鋪張浪費、挖掘行政活動的外部性，謀求個人政績和聲望。因此，合法行政成本的比例失衡的實質(zhì)就是巨額不良行政成本。優(yōu)化行政成本構(gòu)成需要通過激勵兼容、限制自由裁量權(quán)、指標(biāo)多元化等一系列規(guī)則設(shè)計，使外部性內(nèi)部化，用制度理性平衡官僚理性。

(四)激勵投機的重復(fù)博弈:懲防并舉杜絕腐敗

格雷夫、米爾格羅姆、諾斯和溫加斯特等學(xué)者從博弈論視角研究制度。制度博弈的關(guān)鍵在于立法者如何設(shè)計回報，確保行政官僚服從。由于官僚具有持續(xù)的自利激勵和自由裁量權(quán)“尋求更大的行動空間”，服從便成為“博弈雙方都在設(shè)法使對方在議價活動中服從的雙邊過程”。腐敗是我國不良行政成本的重要構(gòu)成部分，近年來腐敗制度化、高層化、年輕化、社會化、群體化、新型化發(fā)展趨勢日益嚴(yán)重，［21］更通過社會網(wǎng)絡(luò)，向制度化、社會化和意識形態(tài)化發(fā)展，造成局部行政系統(tǒng)乃至地方社會風(fēng)氣病變。［22］在重復(fù)博弈中，及時有效的懲罰和威懾是杜絕腐敗的關(guān)鍵。我國每年審計出大量的違規(guī)資金和低效的行政成本，卻缺乏強有力的問責(zé)。金融、外貿(mào)、跨國公司等成為腐敗的熱點，包括引渡規(guī)則在內(nèi)的制度建設(shè)卻相當(dāng)落后。反腐倡廉之所以要常抓不懈，就是因為腐敗者大多參與制度設(shè)計和執(zhí)行。十七大報告提出反腐敗的重點是“完善懲治和預(yù)防腐敗體系”，反腐敗制度設(shè)計的關(guān)鍵在于引入新的參與人和改變回報，一方面建設(shè)透明政府，加強監(jiān)管，提升問責(zé)機制反應(yīng)速度和力度。另一方面，要改變權(quán)力配置，引入多元力量，實施利益制衡，改變腐敗預(yù)期。

(五)失控的委托關(guān)系:多元監(jiān)督降低成本

社會分工收益催生了委托現(xiàn)象。委托問題的核心是合同訂立和執(zhí)行過程的信息、監(jiān)督和激勵。由于信息不對稱導(dǎo)致的道德風(fēng)險和逆向選擇會造成風(fēng)險承擔(dān)中的不確定性和問題?，F(xiàn)代民治政府理念認(rèn)為政府只是公民的人。但對具體行政部門而言，委托關(guān)系卻相當(dāng)復(fù)雜。特定的行政人可能與公民、立法機關(guān)、上級部門、其他公共部門、社會機構(gòu)都有關(guān)系，要同時面對不同委托人，擔(dān)負(fù)復(fù)雜和相互沖突的任務(wù)。行政人可以通過逆向選擇、信息甄別和信號傳遞，選擇行政合同、傳遞特定信息、選擇行政任務(wù)、任務(wù)對象和執(zhí)行方式等，使委托人難以實施事前控制。事后，也可以通過隱藏行動和信息，獲取委托人的剩余損失。降控行政成本的難點在于信息，而我國行政監(jiān)督體系存在結(jié)構(gòu)問題。整個監(jiān)督系統(tǒng)自上而下依附于權(quán)力中樞。在政府內(nèi)部，平級監(jiān)察權(quán)從屬于行政權(quán)。外部信息披露受到行政干預(yù)。社會監(jiān)督必須通過上級黨政機關(guān)才能落實，而上下級之間職責(zé)同構(gòu)、利益關(guān)聯(lián)，問責(zé)效率低下。信訪制度就存在這類問題。［23］目前相對高效的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督也是由于最高領(lǐng)導(dǎo)人出面才獲得有限空間。不僅體制上存在外部監(jiān)督不力、頂層缺乏監(jiān)督，平級監(jiān)督效率低下等問題，低效的監(jiān)督機關(guān)自身就是不良行政成本的來源。由于中國憲政體制和社會組織政策，中國政府面臨的“服務(wù)競爭”不足，更加推高了委托成本。建設(shè)透明政府，降低公眾監(jiān)督的信息成本，通過監(jiān)督機構(gòu)的外部化、獨立化、社會化和多元化，可以大大降低監(jiān)督成本和緩解問題。

(六)改革的不良路徑依賴:減少無效的制度變遷

以伯格、豪爾、斯科克波爾、卡贊斯坦等為代表的歷史制度分析關(guān)注歷史、政治和文化層面，聚焦制度創(chuàng)新的路徑依賴和制度對個人選擇偏好的決定性影響。制度的發(fā)展依賴特定的歷史過程。外部環(huán)境、力量失衡、歷史事變和參與者策略改變等都會引發(fā)制度變遷。報酬遞增會導(dǎo)致路徑依賴現(xiàn)象。從中國計劃體制的轉(zhuǎn)型起點使中國政府更擅長強制行政，難以適應(yīng)復(fù)雜任務(wù)，導(dǎo)致外部行政成本巨大。吳敬璉指出，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，政府已經(jīng)提了近30年，正式列入五年計劃也有15年，但實施結(jié)果不如人意。問題在于經(jīng)濟制度和機制。最容易犯的毛病就是，用舊體制去實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。［24］當(dāng)前中國改革停滯的原因在于利益格局的固化，在九十年代后期知識精英、政治精英與商業(yè)精英結(jié)合，［25］改革日益成為權(quán)錢結(jié)合、知識參與的特殊利益集團收益遞增的過程。九十年代末二十世紀(jì)初一系列教改、醫(yī)改、房地產(chǎn)調(diào)控、三網(wǎng)合一改革，雷聲大雨點小，就是遭遇了利益集團梗阻。改革行政體制和降本增效，需要打破利益集團主導(dǎo)，跳出路徑依賴，否則不但久治無功，還會因為無效的制度變遷成本的累積而越改越高。

(七)扭曲的文化規(guī)范:以文化支撐降控行政成本

在社會學(xué)的意義上，制度作為認(rèn)知的框架與文化息息相關(guān)。沿著涂爾干、帕森斯、塞爾茲尼克和艾森斯塔特的傳統(tǒng)，社會學(xué)制度主義采取整體主義的方法，強調(diào)社會約束。重視組織、符號體系與制度的聯(lián)系。重視環(huán)境、組織和社會網(wǎng)絡(luò)在制度形成中的作用和制度變遷的生態(tài)。社會學(xué)制度主義還關(guān)注強制、模仿和規(guī)范性所造成的組織同構(gòu)等問題。我國不良行政成本畸高我國行政文化缺陷有很大關(guān)系。自明清時代起，我國從宮廷到地方就普遍存在官員低薪和各種陋規(guī)，默許各種行政勒索收費，形成了中國特色的灰色文化。［26］另一方面，我國自古以來缺乏平民參政的文化。建國后，又取締社會組織建立了蘇式全能國家，形成行政吸納社會，個人依附組織，組織依附國家的政治文化。隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟的建立，中國又缺乏能平衡“經(jīng)濟人”邏輯的法制文化和基督教文化。行政部門盛行的是官本位的感知模式和形式主義、教條主義、冷漠消極的文化，必然伴隨低效的行政行為和不良行政成本。從組織制度同質(zhì)化的角度來看，在縱向職責(zé)同構(gòu)和橫向地方競爭的政府體制下，標(biāo)尺競爭和上行下效造成不良行政成本不斷膨脹。一些公立機構(gòu)如醫(yī)院，在聲譽和收益激勵下，盲目投入設(shè)備競爭，也會帶來高昂成本。制度與文化是互動的，降本增效的制度轉(zhuǎn)型需要現(xiàn)代民主、平等、責(zé)任和績效文化作為支撐。

三、結(jié)語

降低居高不下的不良行政成本，需要制度、人和環(huán)境因素的共同進(jìn)步。制度既可以塑造人也能夠塑造環(huán)境，而且能夠通過理性選擇加以變革，是三者中的關(guān)鍵因素。我國不良行政成本居高不下、久治無功，主要是體制性障礙難以消除。深化行政體制改革是唯一出路。