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[摘要]在社會轉型時期,特別是在純農業(yè)以及集體經濟欠缺的落后山村,蛻變后的村干部有七個明顯特征。由于村干部是村莊土政策的制定者和執(zhí)行者;村里日常權威的主導者;有信息優(yōu)勢;個人能力強;加之村級組織有地方性和非行政性的特點以及上級組織的放任自流等原因,村干部發(fā)生了蛻變,成了為自己謀取利益,既不對上級組織負責也不對村民負責的地頭蛇。

[關鍵詞]村干部蛻變特征原因

一

中國的鄉(xiāng)村,不同的鄉(xiāng)村有不同的特點,由于村的經濟發(fā)展水平、宗族勢力的強弱、村民素質、交通地理位置、歷史文化等因素的不同,村干部在村莊的地位也就有所不同。本文的村干部特指純農業(yè)、集體經濟欠缺的落后山村的村干部。村干部是鄉(xiāng)村社會中一個十分特殊的角色。村干部處于最基層,直接面對農民群眾,職位雖低,但作用重要。其品質的好壞、能力的高低、作風的優(yōu)劣,直接關系到黨的路線方針政策的最終執(zhí)行,直接關系到農民群眾對黨和政府的信任,直接關系到農村的發(fā)展和穩(wěn)定。但在轉型時期,在純農業(yè)以及集體經濟欠缺的落后山村。由于村干部是村莊土政策的制定者和執(zhí)行者;村里日常權威的主導者;有信息優(yōu)勢;個人能力強;加之村級組織有地方性和非行政性的特點以及上級組織的放任自流等原因,村干部發(fā)生了蛻變,成了為自己謀取利益,既不對上級組織負責也不對村民負責的地頭蛇。

對傳統(tǒng)中國的“村莊領袖”,杜贊奇曾以“保護型經紀”即村社自愿組織起來負責征收賦稅并完成國家指派的其他任務,以避免與贏利型經紀打交道。[1]而“贏利型經紀”即借助政府力量而謀利。杜贊奇認為,自晚清以來,特別是在進入20世紀之后,隨著國家政權的步步進逼,鄉(xiāng)村領袖與國家政權建設的目標不再一致,而且差距越來越大。由此,造成權威危機,造成諸如“土豪”、“無賴”或“惡霸”之類的贏利型經紀產生以及保護型經紀的相應減少。

贏利性經紀的目的是利用所處位置謀取個人的經濟利益,保護型經紀則因為村莊文化網絡所構造出來的公共空間,愿意從面子和社會關系方面獲取收益,而不是僅僅考慮個人經濟收益的最大化。經紀模式的問題是,無論是充當贏利型經紀還是保護型經紀,村干部都會積極行動。而當前中國大部分農村的實際情況卻是村干部消極對待各項事務,即不積極,也不主動當家,而成為村莊秩序的守夜人甚至是做一天和尚撞一天鐘的“撞鐘者”。[2]

“村干部在村莊治理過程中扮演著政府人和村民當家人的雙重角色?！盵3]村干部在村莊治理過程中扮演著政府人和村民當家人的雙重角色。村干部是基層干部,他們代表著村民掌管著村內公共事務,同時,又在上級組織的領導或指導下開展工作,在村內貫徹落實黨和國家的方針政策,完成上級政府下達的各項任務。在村民“當家人”和國家的“人”兩者之間,如何謀取某種平衡或不平衡,成了每個村干部的必然選擇。這種情況也說明村干部是一個特殊的群體,他們既是農村社會的精英,管理著農村,又是國家權力的代表,執(zhí)行著來自上級的方針政策。雙重角色從根本利益上是一致的,但在一定時間和空間中也會產生沖突,甚至陷入左右為難的困境之中。政府希望村干部有效地貫徹落實政務,村民希望村干部為村民提供良好的服務。一方面村干部拿著村民的錢,卻無暇顧及村民的需求;另一方面,村干部不從政府那里領取報酬,卻主要是幫政府做事。以人和當家人來描述實行村民自治以后的村干部困境有一定合理性,問題是,這種看法忽視農村復雜的動態(tài)事實,并沒有看到不同地方的不同鄉(xiāng)村有不同的特點,籠統(tǒng)的說村干部扮演著政府人和村民當家人的兩種角色,顯然不適合中國很多農村的情況,尤其忽視了村干部作為一個能動主體的行動能力與傾向,更沒有看到村干部在很大程度上是一個自私自利者。

二

隨著體制的廢除,國家在農村實行“鄉(xiāng)政村治”的治理方式。這一方式的特點是,以前是通過體制一直延伸到農戶的國家行政管理權,現在上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家在農村的基層政權,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家對本地區(qū)進行行政管理;而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村則實行村民自治,村民委員會是村民群眾自治性組織,村級公共事務由本村村民自我管理。但是村民的弱勢地位并沒有發(fā)生根本的變化。“總之,在國家與村民進行經濟產品與政治產品的交易中,不論是作為需求方還是作為供給方,國家都是一個壟斷者,村民完全沒有進入或退出的理由?！盵4]村不僅僅是國家單方面的要求,也是村民的要求。而由過去體制中沒有什么地位的生產大隊轉變而來的村莊,在新體制下的地位則明顯加強。成為國家和由具有一定生產自主權的農民組成的社會的結合點,但是,村委會只是群眾自治性組織而不屬于國家行政系統(tǒng),村領導人也只是社區(qū)管理者而不屬于領取國家工資的政府公務人員。因此,村干部只是在本村代辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交給的任務,扮演著政府人的角色,其權來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

在純農業(yè)、集體經濟不發(fā)達的山村,村干部是一群自利的群體,村干部存在文化水平較低、思想覺悟不高、領導方法不民主、工作作風簡單粗暴等問題。占有村里那一點點少得可憐的生存資源是他們的主要的目標,倫理、道德、尊嚴對他們來說并沒有什么太多約束力。在利益的驅動下,道德、良心是可以輕易拋棄的。他們是實在的,又很精明,為了自己的利益,總是尋找各種各樣的機會,千方百計、挖空心思、想方設法、絞盡腦汁去榨取村民。轉型時期,在純農業(yè)以及集體經濟欠缺的落后的鄉(xiāng)村。由于村干部是村莊土政策的制定者和執(zhí)行者;村里日常權威的主導者;有信息優(yōu)勢;個人能力強;加之村級組織有地方性和非行政性的特點以及上級組織的放任自流等原因,村干部發(fā)生了蛻變,成了為自己謀取利益,既不對上級組織負責也不對村民負責的地頭蛇。

“強龍難壓地頭蛇”,比喻有能耐的人也難對付當地的實際控制者。村干部蛻變?yōu)榈仡^蛇,其有幾個典型的特征:第一,村干部與以前的的地痞、流氓、無賴、惡霸不同,而是村的父母官。第二,上有靠山,內部“一種聲音”,團結就是力量,抱成一團,有足夠的能力與“強龍”們抗衡。第三,懂得黨的政策、方針,在與上級組織這些“強龍”打交道時,很有自己的一套對付“強龍”們的辦法和策略,第一是下延壓力,即把上級組織的壓力轉嫁給村民;第二,過濾制度,即對一些對自己不利的制度用土政策老代替;第三,偏移角色,即用全體村民的名義與上級組織討價還價。;第四,村干部結黨營私、拉幫結派、排斥異己,隊伍變成“清一色”、“一條龍”了,村黨委與村委會成為一個牢靠的“利益共同體”和“命運共同體”;第五,“強龍”們是人生地不熟,一到“地頭蛇”的村里,不得不依賴“地頭蛇式”的村干部;第六,村干部一般是村里的精英,是村里有頭有臉的人物,在村里有至高無上的權威;第七,為了自己的利益,欺上瞞下,拋棄道德、倫理、良心,既不是國家的人也是村民的當家人,而是一個為自己謀利的自私者。

三

村干部蛻化為地頭蛇有其必然性,在純農業(yè)以及集體經濟不發(fā)達的落后山村,由于村干部是村莊土政策的制定者和執(zhí)行者;村里日常權威的主導者;有信息優(yōu)勢;個人能力強;加之村級組織有地方性和非行政性的特點以及上級組織的放任自流等原因,村干部發(fā)生了蛻變,成了為自己謀取利益,既不對上級組織負責也不對村民負責的地頭蛇。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及上級組織這些“強龍”在村干部的這些優(yōu)勢面前也是束手無策,“強龍難壓地頭蛇”。

(一)村莊土政策的制定者和執(zhí)行者?！皬幕鶎由峡慈?中國社會是鄉(xiāng)土性的?！盵5]鄉(xiāng)土性是土政策存在的重要前提?！皬恼叻诸悂砜?村莊土政策同公共政策相對,只是由于上級部門不便為復雜的村莊制定出具體明確的和可直接操作的政策時,為了落實上級規(guī)范性政策,村莊組織根據實際制定一套靈活、可變、操作性強的政策?！盵6]村干部利用村里的特殊情況,使國家的政策在村里的貫徹執(zhí)行中發(fā)生偏差?！皣抑鲗оl(xiāng)村社會的這種有限性主要表現為,國家在進行鄉(xiāng)村社會的制度安排時要受到限制;國家的政策性主張在實施時會發(fā)生效力上的偏差;國家在進行政策修改時會要到阻力?！盵7]在純農業(yè)以及集體經濟不發(fā)達的落后的山村,國家的很多政策不是很適合這里的情況,這就為村干部土制定和推行土政策提供了條件。村干部一方面慣于使用欺騙、蒙蔽、勾結等技巧,選擇性的執(zhí)行上級的政策,另一方面村干部又熟悉一些政策和運作的程序,往往可以蒙蔽、妨礙、誤導上級部門,使上級的政策不知不覺中被土政策所代替。這樣土政策為村干部提供了很多的機會來為自己的利益,而最終則是扭曲和破壞正常的規(guī)則。

(二)村里的日常權威主導者?！叭粘嗤俏覟榇爽F象提出的一個學術概念,它用來指稱那些我們在政治和社會生活中認為他們不應該擁有權威,而他們卻能支配他人的現象。”[8]村干部在村里掌握一定的日常權威,在村民面前耀武揚威、使村民膽戰(zhàn)心驚。日常權威,因為它是中國社會的基本特性———鄉(xiāng)土性緊密相關,而且更能反映鄉(xiāng)土社會的顯著特征———封閉性。隨著意識形態(tài)的減弱,鄉(xiāng)土社會的日常權威更多地依賴于鄉(xiāng)土社會規(guī)則。村干部能夠成為村里日常權威的主導者,一方面是由于其村干部這種身份決定的,另一方面,更多的是和其自身在村的經濟實力、話語權等有關。如村民之間的沖突一般都會由村干部來調節(jié),而不會輕易用法律的途徑來解決。在村里的日常生活中,村干部是主角,村里的大小事情或多或少由其支配。很多事情鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想插手也離不開村干部的配合,一旦村干部不配合,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部縱然有天大的本事,也沒有太多辦法,更何況“打狗還得看主人的面”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想要對那些違反國家法律、方針、政策的村民進行處罰也不得不征求村干部的意見,一旦村干部有異議,處罰就不得不按照村干部的意見進行調整。一個村恐怕在某種程度上就成了村干部為所欲為的獨立王國。國家的權威被村干部的個人權威所取代。

(三)信息優(yōu)勢。“信息不對稱就意味著理性的人可以利用信息優(yōu)勢謀取自身利益”[9]在信息不對稱的情況下,村干部擁有更多村里的信息,并且可以利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部信息缺乏的弱點而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于不利的地位。由于在純農業(yè)村,信息渠道來源不多,就為村干部提供了解釋,傳達中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政權制定的政策和制度的機會,也就使得村干部為了自己的利益對上級制定的法規(guī)政策進行新的解釋、對其不利于自己的政策法規(guī)進行過濾和扭曲。村干部生在村里,又在村里長大,對村里的情況了如指掌,村里有多少人,有多少畝田,誰去了哪里做什么事,誰的家里養(yǎng)了多少條豬、喂了多少只狗,誰的親戚有沒有在外做官等等,這些芝麻小事,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部根本就不明白,只能聽村干部的。離開了村干部的配合,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部縱然有天大的本事,也是無從下手。如在轉型時期,流動人口明顯增加,給計劃生育工作帶來不少的麻煩,一些外出務工者早生、超生現象數見不鮮,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部根本就無法統(tǒng)計,而村干部就是看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這種情況,自己就對這些違反計劃生育的人進行罰款,罰款的錢就進了自己的腰包。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遇到這樣的情況由于信息的缺失,對村干部也是無可奈何。

(四)個人能力較強。村支書是由上級黨組織任命的,其一般是村里經濟實力強、文化水平較高,具有一定影響力的黨員。而村委會的干部則是選舉出來的,相比較而言也是村里的能人,“在半熟人社會中,村民之間已由熟識變?yōu)檎J識……由禮治變?yōu)榉ㄖ?由無訟變?yōu)槠跫s,由無為變?yōu)橛袨?由長老政治變?yōu)槟苋苏?。”[10]能人治村是落后的鄉(xiāng)村的一種常態(tài)。而這種能人由于個人在村里的地位,使其蛻化加速。村民拿他沒有辦法,上級組織也上一樣是無可奈何。這樣的村干部為虎作倀,魚肉百姓,山高皇帝遠,就成了村里的霸王,地頭蛇。

(五)村級組織的地方性和非行政性。“村級組織具有很強的地方性和非行政性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導對于村級干部的管理表面上是強性的,而實際上卻是軟性的。”[11]村干部是一個特殊的群體。他們的身份多數是農民,不屬于國家公職人員,不拿國家工資,不是行政管理者,也不是執(zhí)法者,那些約束國家公職人員的條條框框對他們不適應。但是村干部雖然不是稅務官卻要收稅,不是行政人員但是要收費,不是政府工作人員卻要管理一定的公務,如村的計劃生育、水利等基礎設施的建設。而鄉(xiāng)—村干部并不是完全意義上的上下級關系,“我說你聽”,“我指你做”,“我強你弱”,身份地位的差別并不是很明顯,“在和村委會進行社會交換的行動中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有強化控制才能保持現狀或者增值?！盵12]但是這種強化控制在村民自治的歷史條件下是很難實現的。新時期,鄉(xiāng)政村治體制成為鄉(xiāng)村社會最為基本的社會組織方式。這種組織方式以村民自治為核心,是國家在市場經濟背景下對村民個人權利的保護。國家對鄉(xiāng)村社會的控制在現代社會首要的表現是國家的行政權,廢除以后,國家權力在鄉(xiāng)村的體現發(fā)生了很大的變化,鄉(xiāng)政體制已經成為按一定區(qū)域設立的基層政權組織,而村則是不具有國家行政組織的性質,村屬于社會的范疇?！拔覈迕裎瘑T會的自治,是一種嚴格的法內自治”[13],法內自治的主要內容雖然村民對本村事務的自我管理等幾項,但是村干部卻可以利用這種有限的自治合法抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)過多的干預村里事務。為自己牟利騰出更大的空間。一些村干部往往以自己的職位并非由上級政府任命為由,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的要求置若罔聞。

(六)上級組織的放任自流。目前上級政府也對村干部的管理放任自流。一個不服管,村干部不想被上級政府管,一個覺得很難管,鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及上級組織很難有效管理村干部。這就為村干部將自己掌握的公共資源占為己有提供了方便?！耙驗榇褰M干部掌握著村莊的公共權力資源,并且以維持和推動這一權力的正常運作為職責?！盵14]實際上村干部仗著“天高皇帝遠”而胡作非為,占有村里的公共資源,為非作歹,上級組織的放任自流助長了村干部的囂張氣焰,村干部在村里的強勢地位就會越來越穩(wěn)固,膽子越來越大,占有村里的公共資源也就越來越多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)越要向農民收取更多費用,收取費用的難度越大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)便越是會默許村干部撈取更多的灰色收入。村干部在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的任務時,收取各種費用,撈取各種灰色收入,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府睜一只眼,閉一只眼。

轉型時期,在純農業(yè)以及集體經濟欠缺的落后山村,村干部的蛻化已經是一種常態(tài),這對鄉(xiāng)村社會帶來了深遠影響。

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