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一、依法行政對于西部地方政府管理創新具有特殊意義

(一)依法行政是西部地方政府管理創新的重要路徑

1依法行政是西部地方政府管理創新的必由之路。中國國情決定了西部大開發是有計劃、有組織、有目的的政府性開發行為，離開了政府的直接參與和支持，離開了政府的規劃、投入、調控和管理，西部大開發將不可能順利實施。無數事實如西氣東輸、西電東送、南水北調、青藏鐵路、西部退耕還林還草等重大生態環境保護等不斷證明，政府的直接參與是順利實施西部大開發的有力保障。但政府如何參與西部大開發，參與到什么程度，怎樣才能做到權力不越位、不缺位和不錯位，卻還是一項需要認真調查研究的重大理論和實踐課題。到目前為止，實踐不斷地證明，政府特別是西部地區的政府要適應西部大開發的實際需要，只有不斷進行管理上的創新——全面依法行政，才能適應西部大開發的發展需要，也才能把西部大開發實施好，為全面落實科學發展觀、建設社會主義新農村和全面建設小康社會奠定堅實的基礎。

2依法行政是西部地方政府管理創新的核心內涵。政府管理創新是一項全新的課題，涉及到政府管理的方方面面。內容十分龐雜。選擇什么切入點進行創新，怎樣創新，創新到什么程度才能做到有的放矢，適應西部大開發的實際發展需要，這是需要做出明確回答的。就中國實施西部大開發的外部環境來看，中國加入WTO，成其正式法定成員多年，必須嚴格按照WTO法定規則和程序做事。通俗地說，WTO本身就是一套較為規范和成熟并帶有強制性的規范國際貿易的法律制度，這就要求中國各級政府按其法律制度依法行政。就國內環境來看，中國把依法治國、建設社會主義法治國家確立為治國的基本方略，因此，各級政府依法行政必然成為其題中應有之義，依法行政成為各級政府進行管理創新的基本核心內涵。

(二)依法行政是西部地區科學發展、和諧發展的根本保障

1依法行政是西部地方政府落實科學發展觀的重要途徑。科學發展觀不但是一個內涵極為豐富的重大理論問題，而且是一個關乎國家和地方發展的重要實踐問題，是實施西部大開發戰略的指導思想，也是西部地區政府依法行政的基本指導思想。科學發展觀的四個基本點對于政府依法行政具有重要指導價值。“發展”是科學發展觀的第一要義，表明政府依法行政必須以推動社會發展為標的，同時也促進著依法行政內容的不斷豐富和發展；“以人為本”是科學發展觀的核心，內在規定著政府依法行政的根本目標和實現原則；“全面協調可持續”是科學發展觀的基本要求，揭示了依法行政的基本原則是多層面、多維度的；“統籌兼顧”是科學發展觀的根本方法，必然成為政府依法行政建設的路徑模式。深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會必須加強政府自身建設，對于關系人民群眾切身利益的重大行政決策，要建立健全聽取意見制度、聽證制度、合法性審查制度、集體決定制度和實施后的情況評價等制度。沒有政府依法行政，就難以實施西部大開發戰略，實現西部地區的科學發展和和諧發展。

2依法行政是促進西部地區社會和諧發展的基本條件。“社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”政府行政權力涉及經濟、政治、文化和其他社會生活的各個領域。依法行政能否以公平正義為價值尺度，調整社會關系，平衡社會利益，整合社會資源，維護社會秩序，達到建設和諧社會的目標，直接關系到構建和諧社會的成敗。政府是構建和諧社會的最大責任承擔者和服務提供者，解決當前面臨的不和諧問題也需要政府主導。從社會結構變遷角度說，改革開放以來，隨著體制改革的深入和社會主義市場經濟的逐步建立完善，中國社會結構正在由單一型社會向分化型社會變遷，整個社會出現劇烈、持續、深刻的分化，表現為社會異質性增加、社會不平等程度擴大和不和諧因素增加。西部大開發戰略實施近十年來，中央對于西部的支持力度持續不斷加大，一系列財政，稅收政策的實施不但有力地促進了西部地區的基礎設施建設，加快了西部的發展速度，同時各種優惠政策的實施，有效地提高了西部地區人民的生活水平，而各地在中央政策的號召下，也在發展中總結經驗，不斷創新，西部地區的面貌發生了巨大的變化。與中東部地區的差距在某些方面有所縮小。但是，由于西部地方的市場化和民主化進程還具有較大的弱勢，“和自己比，西部地區的發展在加快；和全國其他地區比，差距不是在縮小而是在擴大。西部仍然是中國經濟最落后的地區。”西部地區生態環境惡化，資源破壞，荒漠化加重等等問題都體現出了種種不和諧。究其不和諧的原因，固然有國家政策的因素，但與西部地方政府依法行政的意識不強和能力不高也有很大關系。因此，迫切需要西部地方政府牢固樹立科學發展觀，正確認識地方與中央、政府與企業、政府與市場、政府與社會等基本關系。切實糾正以往在執政理念上存在的偏差，樹立總攬全局、統籌協調、為民服務、求真務實的管理理念，把政府職能轉變到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來，并在繼續加強經濟調節和市場監管職能的同時，強化地方政府的社會管理與公共服務職能。強化依法行政和誠信行政，實現西部地區社會經濟的全面、協調與可持續發展。

二、西部地方政府管理創新中政府依法行政取得的主要成就

為了加強依法行政，1999年11月，國務院了《國務院關于全面推進依法行政的決定》。2000年1月，黨中央對實施西部大開發戰略提出了明確要求，國務院成立了西部地區開發領導小組。黨和國家主要領導同志多次深入西部地區調研考察并主持召開座談會，對西部大開發的一系列重大問題做出了重要指示。國務院先后頒布了《國務院關于實施西部大開發戰略的決定》、《關于實施西部大開發若干政策措施》、《國務院關于進一步推進西部大開發的若干意見》、《關于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》、《關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》。中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《西部地區人才開發十年規劃》。國務院辦公廳轉發了國務院西部開發辦《關于西部大開發若干政策措施實施意見》。經國務院批準，國家計委、國務院西部開發辦印發了《“十五”西部開發總體規劃》等規范性文件和措施，指明了西部開發的重點、方向及措施。在此規劃實施的基礎上，2007年3月，國務院正式正《西部大開發“十一五”規劃》，該規劃的核心是以人為本，把實現經濟又好又快發展的出發點和落腳點放在促進人民生活水平持續穩定提高上這就是最大的實惠，對于調動各有關部門、各地區特別是西部地區的積極性，推進東中西協調互動、優勢互補，實現西部地區又好又快發展具有重大意義。

黨的十六大把發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，作為全面建設小康社會的重要目標之一，并明確提出“加強對執法活動的監督，推進依法行政”。為貫徹落實依法治國基本方略和黨的十六大、十六屆三中全會精神，堅持執政為民，全面推進依法行政，建設法治政府，根據憲法和有關法律法規，2004年3月22日，國務院了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出用十年左右時間把中國政府建設成為法治政府。隨后，國務院辦公廳也出臺了《關于貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的實施意見》。2003年8月27日，十屆全國人大常委會第四次會議通過了《中華人民共和國行政許可法》。2005年4月27日，十屆全國人大常委會第十五次會議通過了《中華人民共和國公務員法》。2006年8月27日，十屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》等。這一系列法律、法規和規范性文件的制定出臺，為全面推進依法行政，順利實施西部大開發提供了強有力的法律制度保障。

為加強西部開發工作的具體落實，并與國務院西部地區開發領導小組的工作銜接，西部十二個省、區、市(重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏自治區、新疆自治區、廣西自治區、內蒙古自治區、新疆生產建設兵團以及湖南湘西、湖北恩施、吉林延邊自治州)也相應成立了西部開發領導小組及其辦公室或西部開發辦公室。與此同時，中部和東部各省市，也加強了對參與和支持西部開發工作的組織領導，一些地方指定了專門機構負責此項工作。

為保證國家西部大開發和依法行政，建設法治政府目標的實現，西部十二個省、區、市各級地方政府都先后結合本地實際制定出臺了一系列關于依法行政的規范性文件和措施，如云南省出臺了《關于貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的實施意見》、寧夏自治區出臺了《關于全面推進依法行政的決定》、貴州省出臺了《關于貫徹國務院全面推進依法行政實施綱要的意見》、四川省出臺了《關于抓住西部大開發機遇，加快發展的意見》等一系列規范性文件和措施，卓有成效地推動了西部大開發戰略和西部地方政府依法行政的順利實施。

三、西部地方政府管理創新中依法行政存在的主要問題

(一)政府立法方面存在的主要問題

1政府特別是西部地方政府對行政立法權的行使不足。開發過程中政府總是偏好于傳統管理方式——各種“紅頭文件”來指導西部大開發，而不習慣于通過立法來規范西部大開發。集中表現為，一是對市場經濟機制的法治保障較弱，立法內容往往帶有比較濃厚的計劃經濟管理模式色彩和地方保護主義傾向，缺乏對市場經濟機制的法治保障。二是行政權力不適當地強化擴張。據不完全統計，在行政許可法實施之前，西部地區××市地方性法規和政府規章中，設定的行政許可(含審批、同意、確認、注冊、年檢年審等)就高達近1300項。三是部門利益傾向嚴重，形成了惡法傷民、法煩擾民和執法擾民的惡性循環。行政立法權行使不足的根本原因在于沒有真正搞懂政策和法律的關系，視政策為政府行政的唯一有效手段，仍然沒有樹立起法治政府的理念，對依法開發作用的認識不夠。

2缺乏地方政府立法協調溝通機制。目前，從立法層面上看，中國憲法和立法法對各種立法權作出了較明確的規范。在堅持法制統一性原則的前提下，授權中央政府和地方政府廣泛的行政立法權。然而，由于中國目前尚未建立違憲審查制度，產生各種行政立法不協調、沖突甚至矛盾的問題就在所難免。如云南省玉溪市政府通過改革，取消了絕大部分政府部門自行設定的審批事項和收費項目，但取消減少率還不到30％，現保留的500多項行政審批事項只有60％左右符合《行政許可法》的規定，而近40％是以國務院部門規章、規范性文件和省政府部門規范性文件設定的審批事項，對于這些審批事項，發生沖突時當地政府是無權做出更改的。

(二)西部地方政府行政執法方面存在的主要問題

1正確的行政執法理念尚未完全形成，不適應西部大開發的實際需要。主要表現為，一是對憲法和法律是行政執法的根本依據認識不到位。如因急于招商引資，以不惜犧牲農民土地利益、國家稅收利益和破壞生態環境等方式來發展地方經濟等等。正如國土資源執法監察局局長張新寶所指出的，在國家實施西部大開發等區域發展戰略的背景下，“較大規模的違法用地出現了梯度西進的新動向……低地價造成國有土地資產流失，也必然嚴重侵害被征地農民的合法權益。”貯：是下位法優于上位法、政策優于法律的地方保護主義思想意識普遍存在。三是“人治思想”、特權主義和官本位思想依然大量存在。嚴重影響了依法行政理念的培養和建立。

2人性化的行政執法方式尚未完全建立，不符合以人為本的西部大開發目標需要。一是政府行政執法方式單一化、機械化，不適應豐富多彩的西部開發實際執法需要。二是行政執法方式簡單粗暴、強權化，缺乏服務行政、執法為民的人文關懷。三是行政執法方式隨意化、隱蔽化，嚴重侵犯相對人的知情權和參與權。四是行政執法主體多元化，缺乏溝通配合機制，執法效率低下，造成相對人不堪重負。

3行政執法成本逐年攀升，不符合建立節約型西部開發的社會發展目標。據全國政協委員任玉嶺先生提供的一組數據表明：“從改革開放初期的1978--2003年的25年間，中國行政管理費用已增長87倍，而且近年來平均每年增長23％，行政管理費占財政總支出的比重，2003年已上升到19.03％，比日本的2.38％、英國的4.19％、韓國的5.06％、法國的6.5％、加拿大的7.1％、美國的9.9％分別高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13個百分點，僅2005年，公車消費、公款吃喝、公款旅游三項加起來就高達6000億元，占國家財政收入的20％，相當于全民義務教育投入的5倍，使中國成了全世界行政成本最高的國家。另外，行政執法保障力嚴重不足，不利于創建西部開發的平安法治環境。

(三)西部地方政府行政執法監督方面存在的主要問題

1行政執法監督機制存在重大缺陷，不適應西部地方法治政府建設需要。中國目前雖然存在有權監督整體和運行體制與非權力監督整體和運行機制兩大執法監督體系。但從實際效果來看，行政執法監督機制明顯存在諸多缺陷：一是權力機關對行政執法機關的法律監督權明顯虛化。二是執法監督機制整體缺乏有效的溝通協調，形不成整體監督合力。

2行政執法監督缺乏基本條件，難于實現有效監督。巧婦難為無米之炊。執法監督說起來容易，做起來卻是一件十分難于實現的事。監督難于實現的重要原因是明顯缺乏監督基本條件：一是監督缺乏完備的法律制度依據，造成監督主體難于做到依法監督。二是監督主體缺乏應有的知情權和參與權，也是造成難于實現有效監督的重要原因。

3監督主體監督能力不足，造成行政執法監督客觀上難于有效實現。目前，造成行政執法監督客觀上難于有效實現，監督主體缺乏足夠的監督能力是其主要原因。歸納起來有兩方面：一是監督權力配置不足、過度分散難于形成合力，是無法實現有效監督的主要原因。二是監督隊伍整體素質不高，也是不能實現有效監督的重要原因。在中國，有權進行行政執法監督的機構主要有各級人大、檢察院、法院、政府審計和監察等部門，由于種種原因，上述機構的監督人員的執法素質參差不齊，整體素質不高，難于勝任西部開發過程中的行政執法監督任務。

四、加強和完善西部地方政府依法行政的若干對策措施

(一)解決政府立法問題的主要措施

1用足、用好行政立法權。首先，要樹立以行政立法方式行政的思維習慣，摒棄偏好于以政策方式行政的習慣。其次，充分體現西部大開發政府立法特色。首先應由全國人大制定《西部大開發法》，國務院制定《西部大開發法實施細則》，對西部大開發的指導方針、戰略目標、重點任務、組織領導機構、開發資金渠道、開發與保護的關系、中央政府與地方政府的責任、開發主體的權利和義務等作出原則規定，保證西部大開發戰略實施的連續性和穩定性。然后由西部地方結合當地開發實際，制定符合當地開發實際的地方性法規和政府規章，充分體現當地特點和創新性。

2建立行政立法協調溝通機制。主要涉及四個方面的內容：一是中央政府各部委辦局與地方政府立法的協調問題；二是中東部地方政府與西部地方政府立法的協調問題；三是西部地方政府之間的立法協調問題；四是西部地方政府立法與國際組織的有關規則的協調問題。針對上述問題，應由國務院通過行政立法加以解決。如由國務院制定《行政立法協調溝通機制暫行條例》，對行政立法過程中發生的各種立法沖突的解決原則、解決方式、裁決辦法等作出規定，一旦發生上述行政立法沖突和矛盾，則可以按照該協調機制進行解決，避免給依法行政帶來不便。

3加快西部地方立法工作步伐，科學確定立法的重點和內容。當前最主要的：一是加強經濟法規和規章的立法。緊緊圍繞經濟建設促進西部開發這個中心，突出制定規范市場主體、維護市場秩序、加強農業基礎地位、推進國有企業改革以及加強基礎設施建設、促進科技進步、保護環境資源等方面的法規。二是加快投資保護立法。三是加快適應市場經濟發展的人才環境立法。

(二)解決政府執法問題的主要措施

1樹立社會主義法治理念，加強行政執法隊伍建設，做到執法為民。社會主義法治理念包括依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導五個方面的內容。其中執法為民是社會主義法治的本質要求。樹立社會主義法治理念，首先，樹立憲法和法律是行政執法的根本依據的依法治國理念。其次，樹立法律優先的理念。再次，樹立尊重和保障人權理念。兩部大開發的根本目的就在于最大程度的尊重和保障人權，因此，一切開發工作都必須建立在解放人、發展人和服務人的基礎上，一切行政執法活動都必須是為人民服務，做到執法為民。

2深化行政執法體制改革。建立人性化行政執法方式。首先，建立多樣化行政執法方式。一是適應“服務行政”的觀念，采用以號召、倡導、引導、勸導、告誡、建議等為內容的行政指導來實施法律、實現服務。二是為了體現服務與合作的民主精神，采用行政合同的協商方式實施行政職能。三是賦予行政許可、行政征收等傳統執法方式與新的時代內容。其次，建立服務型行政執法方式。以科學發展觀為指導，樹立服務意識、改進執法方式。順應由管理行政、秩序行政、強權行政轉向服務行政、發展行政、指導行政這一時代潮流，積極向行政相對人提供信息、政策、專業技術等各方面的公共服務。再次，建立程序化行政執法方式。按照正當程序要求，行政執法應以公開為原則、保密為例外，尊重和保障行政相對人的知情權、參與權、申辯權和救濟權等程序性權利，實現執法的公開、公平和公正。最后，大力完善行政組織法，從根本上解決行政執法多頭問題。

3全面深化財政管理體制改革，建立科學合理的行政執法經費保障制度。面對當前一頭是逐年不斷攀升的行政成本開支，另一頭卻是缺乏有效財政保障的執法經費安排實際，必須全面深化財政管理體制改革，建立科學合理的行政執法經費保障制度，以保障西部大開發戰略的有效實施。對此，應首先明確政府職能，科學劃分財權；然后是取消政府一切不必要開支，建立行政執法專項保障經費制度等。

(三)解決政府執法監督問題的主要措施

“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”是我們必須堅持的執法原則。面對現實執法監督工作中存在的主要問題，應努力增強執法監督力度，卓有成效地做好以下工作：

1樹立改革創新意識，改進執法監督方法。西部開發一個關鍵問題就是思想要解放，對執法監督也要改進方法，對執法監督的內容要分主次，突出重點。當前在對執法機關的執法監督中重點要突出三個環節：一是加強普法監督；二是加強對執法機關領導干部的監督；三是加強違法監督處罰力度。

2在求“深”、求“精”上下工夫，提高執法監督質量。在對執法機關的執法監督中，要在“精”、“深”二字上下工夫，本著突出重點、少而精的原則，堅持議大事、抓重點、求實效。目前，要特別在人民群眾反映最強烈而又最關心的“熱點”問題：如“執法不嚴、違法不究、以權代法、用錢買法、徇私枉法”、土地征收補償數額不足而影響群眾基本生活保障、資源開發破壞環境影響西部生態平衡、“地霸橫行、邪惡肆虐”的社會治安等問題上加大執法監督力度，進一步完善錯案責任追究制，確保辦案的合法性，切實保護參與西部開發的投資者和建設者的合法權益。

3提高監督主體監督能力，增強執法監督實效。建立責權明確的專職執法監督隊伍，是中國政治體制改革的經驗總結。行政執法監督機構、人員、職能的專職化和專門化，也是監督工作本身的性質所決定的，并早已成為政治發展特別是現代民主政治發展的基本要求。建立責權明確的專職執法監督隊伍，應切實做到兩點：一是堅持獨立監督原則。歷史經驗證明，要避免不應有的外部干擾，特別是避免受到來自被監督者或少數領導人員的干預、牽制和影響，原則上監督機構必須實現人、財、物等方面的獨立性，決不能因人、財、物等方面的原因而受制于人。二是堅持監督責任原則。監督是一把雙刃劍，監督者必須首先做到監督好自己才能監督好別人。因此，監督者必須在法律上承擔法定的監督責任，實行嚴格的責任制，從法律制度上明確規定某一行政執法行為的監督檢查究竟由誰負責，監督檢查結果究竟由誰負責處理，責任必須具體落實到部門和人員頭上。如果監督者違法、不當或失職，必須依法承擔相應監督法律責任。

摘要：依法行政對于西部地方政府管理創新具有特殊意義。政府依法行政是西部地方政府管理創新的重要路徑，是實現中國政府主導式西部大開發戰略的根本制度保障。目前，西部地方政府在依法行政方面存在若干重大問題，嚴重制約和阻礙了開發工作的順利推進。選擇政府立法、執法和法律監督等主要環節為切實點，是有效提高西部地方政府依法行政能力和水平的主要舉措。

關鍵詞：西部大開發；政府管理創新；依法行政