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摘要：資源型城市向綜合型城市的轉變需要：在城市定位與功能上，實現由生產中心向經濟中心的轉變；在經濟基礎與結構上，實現由單一經濟向多元發展的轉變；在經濟體制與政策上，實現由重取輕予向適度援助的轉變；在主體意識與行為上，實現由工礦社區向現代城區的轉變。堅持用科學發展觀統領和諧社會建設，要求在推進資源型城市轉型的過程中完善協調機制，整合發展規劃；實施財政援助，重建轉移支付；推進制度創新，轉變政府職能；完善城市功能，實施城市經營；挖掘產業文化要素。構建特色城市文化。

關鍵詞：資源型城市城市轉型政府管理創新

資源型城市通常指依托資源開發而興建或者發展起來的城市，它們在推進工業化建設、繁榮國民經濟、改善經濟結構與布局、創造社會財富等方面為國家和地區做出過重要貢獻，但受其發展背景與成長模式的影響，也積累了自身難以解決的大量矛盾。隨著資源開采期逐步終結，城市單一資源經濟的不可持續性不僅將引發一系列社會經濟間題，同時也必然激發諸多歷史矛盾。因此資源型城市迫切需要實現向綜合型城市轉變，以實現經濟結構上的和諧與發展上的可持續。本文擬從資源型城市轉型的內在要求出發，探討轉型過程中的政府管理創新。

一、資勻咬裂城市轉刃巴的內刁七要求

資源型城市的一個顯著特點是，其支柱產業往往只是對資源進行采選和初加工的資源型產業，其主要功能是向社會提供礦產品及其初加工品等資源型產品，城市經濟高度依賴于不可再生的自然資源，經濟基礎相對脆弱。由于資源賦存的有限性和支柱產業的單一性，多年的高強度開發使這些城市的資源賦存逐漸萎縮，開采成本不斷上升，造成主導產業的停滯甚至衰退，危及城市整體的競爭力和持續發展。一些情況嚴重的城市甚至陷人了舉步維艱的困境，面臨著經濟發展衰退、就業壓力巨大、基礎設施落后、生態環境惡化、發展資金匾乏等一系列棘手問題。在可持續發展成為主流的時代背景下，“礦竭城衰”和資源開發已進人中后期的資源型城市均面臨著巨大的經濟重建和轉型壓力。因而，實現資源型城市向綜合型城市的轉變，有著比發展接續或替代產業、完成支柱或主導產業的轉換更為豐富的內涵。它要求:

1.在城市定位與功能上.實現由生產中心向經濟中心的轉變。我國的資源型城市大多興

建于建國初期，其城市化進程具有一定的特殊性。與自然形成的城市相比，資源型城市面臨著特殊的社會經濟問題。由于這些城市基本上是由進行資源開發的工礦區轉化而來，在城市的形態、設施和功能上存在著先天不足。例如，自然資源賦存的分散性和工礦區臨近資源而建的方式，使資源型城市在宏觀布局上呈現出組團式的分散輻射格局，不利于城市人口的相對集中，難以獲得聚集經濟和社會效益。即使在建市之后，大多數資源型城市的總體定位仍是礦物資源及其初加工品的生產中心，城市建設主要圍繞資源型產品生產與職工基本生活的需要而展開，無法依據城市綜合發展的目標定位進行建設，城市布局點多、線長、面廣的基本格局沒有多大改觀，城市基礎設施欠賬過多、城市功能不夠健全的實際狀況也沒有多大改善。因而，實現資源型城市向綜合型城市轉型，要求資源型城市在定位上實現從生產中心向區域經濟中心的轉變，并依照建設區域經濟中心的內在要求強化基礎設施建設，優化城市布局，完善城市功能。

2.在經濟基礎與結構上，實現由一枝獨秀向多頭并進的轉變。由于礦物資源為國家所有，

資源型城市的核心企業在所有制上是國有企業，在規模上是大型企業，在行政隸屬上是“中直”與“省直”企業，使資源型城市在經濟基礎與結構上普遍存在著“一枝獨秀”的狀況。在產業結構上，表現為支柱產業過于單一。即資源型產業總量較大，其它產業則普遍欠發達，導致城市經濟的彈性相對較差，穩定性與可持續性弱。在所有制結構上，表現為國有經濟比重過大。即城市經濟以國有經濟為主，其他經濟類型的發展明顯滯后，造成城市經濟活力不足。在就業結構上，表現為就業趨向過于集中。即集中于資源型產業中的大型國有企業，使中小企業的發展嚴重滯后，也使城市承受著巨大的就業壓力。所以，資源型城市的經濟轉型，不僅要大力發展替代及接續產業，實現由依賴自然資源的單一產業結構向多元化產業結構的轉變，也要求繼續深化國有大型資源企業的內部改革、積極促進其他經濟類型和中小企業的健康發展，努力創造新的就業崗位并轉變人們的擇業觀念等，以實現城市經濟結構由一枝獨秀向多頭并進的轉變。

3.在經濟體制與政策上，實現由重取輕予向適度援助的轉變。資源型城市受經濟體制與

政策的影響較大。在計劃經濟時期，能源、原材料的低價政策造成初級加工品與工業制成品之間較大的價格剪刀差，直接帶來經濟利益初次分配上的不平衡。“統收統支”的財政體制與政策則使資源型企業創造的利潤及所提的折舊大量上繳國家，造成資源型企業及城市的積累較少、建設資金短缺。“先生產、后生活”的建設政策，使資源型城市只重視生產性建設，而壓低一切生活性建設。這些政策長期共同作用，使資源型城市普遍存在城市基礎設施落后、城市功能不夠健全、文教事業發展滯后、高級人才短缺與專業結構不合理，核心企業設備老化、企業技術進步緩慢等一系列問題。體制轉軌時期，價格改革的不到位與市場機制的不完善，造成無法通過市場補償資源型城市的損失;同時，政府宏觀調控能力的削弱與財政轉移支付力度的下降，進一步加劇了資源型城市的負擔。實現資源型城市向綜合型城市的轉變，要求國家實施適度的財政援助政策，并重建財政轉移支付制度，以緩解資源型城市自身財力的嚴重不足。

4.在主體意識與行為上，實現由工礦社區向現代城區的轉變。資源型城市大多由進行資

源開發的工礦區轉化而來。由于生產方式、行政隸屬關系等多種原因，城市中各行為主體在意識與行為上仍有濃厚的工礦社區色彩，難以適應向綜合型城市轉變的實際需要。就城市政府而言，地方財政對資源型企業生產狀況的嚴重依賴，使政府將為資源型企業的發展和資源型產品的生產提供服務作為其主要職能。其結果往往是，不僅沒有較好履行政府在保護生態環境、建設基礎設施、創造就業崗位和完善社會保障方面的職責，發揮政府在資源型城市轉型中的主導作用;也使企業難以擺脫在城市建設與發展方面承擔的多種責任，改變企業辦社會和大而全的局面。就企業而言，企業辦社會的長期結果是企業功能取代了社會功能，阻礙了企業與城市的協調發展。即不僅加重了企業自身的負擔、影響了其競爭力的提升;也使城市服務產業的發展滯后、創造就業崗位的能力不足。就城市居民而言，由于多數居民的就業崗位、經濟來源、社會地位、生活福利系于資源型企業，在社會歸屬上認同的往往是企業與單位而不是城市與社區，這樣不利于形成正確的社會就業觀，需要實現從工礦職工向現代市民的轉變。同時為應對城市競爭的需要，城市還需要從礦區文化向有特色的現代先進城市文化轉變。

二、城市牛令型過程中的政府管國絕創新

實現資源型城市向綜合型城市的轉變，是一項艱巨而復雜的社會系統工程，需要深化行政管理體制改革，推進政府管理創新。現階段，落實科學發展觀為政府管理創新指明了方向，建設和諧社會為政府管理創新明確了目標。堅持用科學發展觀統領社會主義和諧社會建設，要求在推進資源型城市轉型的過程中，以公共利益的和諧為基準，按照全面、協調、可持續的發展觀，調整不適應的管理制度與政策，改變不合理的管理方式與行為，并著力抓好以下幾個環節:

1.完善協調機制，整合發展規劃。統籌資源型城市轉型的各方面，制訂適宜的轉型與發展規劃，是確保有效轉型的必要條件。然而，資源型城市普遍存在著的條塊分割狀況，往往使資源企業與地方政府在城市建設與發展上各自為政、各行其是，迫切需要建立兩者之間有效的溝通與協調機制，并使之經常化、制度化。大型資源企業是資源型城市建設與發展的生力軍，但它們多數由中央或上級有關部門直接管轄，其所從事的城市建設主要根據企業需要而展開，目的在于便利企業生產和職工生活。另一方面，地方政府受自身財力不足的限制，往往難以根據區域經濟發展的需要進行城市建設。解決問題的一個有效途徑是，建立城市地方政府、中央或上級政府、大型資源企業之間常設的協調與決策機構，由其統籌城市轉型的各個方面，整合企業、城市與區域發展的各種規劃，指導城市的有效轉型和持續發展。當然，實現城市的轉型是政府與資源開采企業的共同責任與義務，對于資源開發尚未進人末期的資源型城市協調機制尤為重要。應努力協調好企業與政府財政的近期利益與經濟轉型、實現可持續發展的長期利益關系。包括在資源開發進度規劃應考慮適當拉長，以給發展接續產業與城市轉型預留更多的時間，使發展資源的深度加工產業、發展多元產業、環境保護、公共設施建設等重大決策協調一致。

2.實施財政援助，重建轉移支付。現時期，資源型城市面臨著市場補償機制和財政轉移支付的同時缺位，造成其自我積累不足、建設資金匾乏。因而，完全依靠資源型城市的自我積累實現城市轉型是不現實的，需要國家實施適度的財政援助政策，建立資源開發補償機制和衰退產業援助機制，并重建轉移支付制度。根據資源型城市的不同情況，可采取多種多樣的具體形式，包括:重整資源型城市的市級財政，完善其自我積累機制;在分級財政中增加資源型城市的留成比例或采取稅收返還方式，增強其自我積累能力;允許資源型城市有針對性地發放地方建設債券，改善其吸收社會資本的能力;在資源型城市實行消費型增值稅試點，促進區域外資金流向資源型城市;在國債中單列一定額度，以支持資源型城市的基礎設施建設和生態環境保護項目;設立資源型城市轉型基金、地區開發投資基金等多種基金，以及進行必要的直接投資等。

3.推進制度創新，轉變政府職能。資源型城市受傳統計劃經濟體制的影響較深，至今仍然帶有顯著的計劃經濟烙印。國有經濟比重過大、企業辦社會、政企職責不分、思想觀念陳舊，其他經濟類型的發展嚴重滯后等問題，在很大程度上成為城市轉型的重要障礙。因而，資源型城市必須按照社會主義市場經濟體制的要求，在轉變思想觀念的基礎上，加大改革力度，推進制度創新，盡快形成新體制、新機制，以釋放被原有體制所束縛的經濟潛能。在推進制度創新的同時，還要著力轉變政府職能，使政府職能的重心逐漸轉向社會管理與公共服務。在強化社會管理與優化公共服務的過程中，城市政府應把減少環境污染、改善基礎設施、創造就業機會、加強職業培訓、優化投資創業環境、健全社會保障制度，以及完善城市功能等作為重要目標，為有效實現資源型城市向綜合型城市的轉變奠定良好的基礎。公務員之家

4.完善城市功能.實施城市經營。完善城市功能是資源型城市實現轉型的重要內容，也是建設區域經濟中心的難點所在。資源型城市點多、線長、面廣的基本格局，不僅使城建重點難以突出、基礎設施建設成本過高、建設資金分流嚴重，也使城市人口難以集中、生活氛圍缺乏色彩、多種要素難以聚集。通過出讓城市政府擁有配置權的各種可經營性資源(資產)的所有權、經營權、使用權和收益權，可對這些資源(資產)進行重組和優化配置，達到效率與效益的整體最優，從而完善城市整體服務功能和提高服務水平。因而，實施城市經營是完善城市功能，提升其綜合競爭力的有效途徑。同時，實施城市經營也為城市政府的管理創新提出了嶄新的要求，包括:完善城市政府的組織架構、改革傳統的戶籍管理制度、強化對城市土地和水資源的統一管理、加速城市公用行業的市場化、建立城市經營責任制度與城市經營成本核算體系、促進各種社會中介組織的發展等，從而為城市政府的管理創新提供了廣闊的空間。

5.挖掘產業文化要素，構建特色城市文化。城市的競爭力不僅只表現在諸如區位優勢、產業規模、服務體系、財政實力等經濟要素方面，城市文化等非經濟要素也越來越發揮著重要作用。城市文化體現了城市的基本品位，是城市凝聚力、吸引力和市民精神風貌的集中體現。一個有競爭力的城市必然具有先進的城市文化。城市文化是城市發展長河中“自然而然”地形成的，而資源型城市歷史較短，普遍缺乏城市文化的歷史積淀。筆者認為因資源而興的新型城市，其文化應該在尊重歷史、尊重文化規律和堅持科學性、先進性的前提下，有更多一些的“人為”提煉與設計，來挖掘、凝練和形成資源型城市的“文化之根”。資源型城市的歷史是從轟轟烈烈的資源開發開始的，在這個過程中開發企業和行業業已形成了一定的企業或行業文化，如大慶油田的鐵人精神、創業精神等，這些文化在當地有著深人的根基、廣泛的認同和深刻影響。這些文化現象一般均具有明顯的產業特色，也是城市發展史上深刻的文化印記，因此城市文化之根應首先從資源開發的企業文化、產業文化中去挖掘與尋找。有意識地，主動和系統地研究、挖掘這些優秀產業文化要素，吸收其養分以形成城市文化的基本骨架與特色，是對城市歷史的負責與貢獻。城市文化的提煉與宣傳工作也應由政府文化部門來組織進行。