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【作者】江飛濤/陳偉剛/黃健柏/焦國華

1、引言

；；；1994—2002年間，相關部門為預防和治理鋼鐵工業的“重復建設”問題，1直對鋼鐵工業的固定資產投資進行嚴格的行政規制。2003年，鋼材需求強勁，供需矛盾越來越突出，相關部門放松了對鋼鐵工業固定資產投資的規制，鋼鐵工業固定資產投資在這1年出現了爆發性的增長，增長率高達88.71％，引起各方的高度關注。2003年底相關部門認為鋼鐵工業存在盲目投資、重復建設問題，認為“在建項目生產能力大大超過了市場預期，必將導致生產能力過剩”①，并制定相應政策對鋼鐵工業固定資產投資進行嚴格規制以防止未來出現嚴重的“產能過剩”。②2005年底，相關部門認為我國鋼鐵產業“產能過剩問題突出”，2006年3月國務院頒布《國務院關于加快推進產能過剩行業結構調整通知》，6月國務院頒布《國務院辦公廳轉發發展改革委等部門關于加強固定資產投資調控從嚴控制新開工項目意見的通知》，進1步強化對鋼鐵工業固定資產投資的規制，以治理突出的“產能過剩”。③

；；；嚴格的投資規制政策，可以迅速制止轉軌體制扭曲下鋼鐵企業產能投資的過度膨脹，為維護宏觀經濟穩定和產業健康發展起到重要作用。但是，也必須看到這種政策本身存在缺陷，并可能會導致1些不良的政策效應。1994年以來鋼鐵工業運行情況變化大致可以反映出1些問題：除2003年1月至11月期間，相關部門1直對鋼鐵工業固定資產投資進行嚴格控制，但在2003年末相關部門即認為鋼鐵工業產能投資過度，這種嚴格的投資控制似乎并不能很好地從根本上防治“重復建設”或“產能過剩”問題，反而使得鋼鐵工業固定資產投資在“不足”和“過度”之間劇烈波動，形成“1卡就死，1放就亂”循環。

；；；目前中國還在多個“產能過剩”和多個可能出現“產能過剩”行業實行投資規制政策，投資規制政策也1直是作為中國治理所謂“重復建設”、“過度競爭”的主要措施，因而對鋼鐵工業投資規制政策缺陷及其不良影響的系統性研究具有重要的借鑒價值和實際意義。

；；；2、中國鋼鐵工業投資規制政策缺陷的理論探討

；；；中國鋼鐵工業1直采取投資規制政策防治“產能過剩”或“重復建設”，在政策制定上也1直遵循著“預測、計劃、制定具體實施措施”的固有模式，并以對投資規模、投資流向和投資步調的管制和調控作為主要手段，這實際上是以政府部門判斷和預測替代價格信號，以政府計劃、規制來替代市場調節機制。從理論上看，這種投資規制政策存在3個主要的缺陷：其1，投資規制政策不能去除現有體制中扭曲企業投資行為的制度性因素，也就不能消除企業過度產能投資的強烈動機，難以從根本上治理“產能過剩”或“重復建設”。其2，投資規制政策是以對市場的預測作為制定的主要依據，但是相關部門在是否有能力進行準確的市場預測這1點上是有待商榷的。以錯誤預測為基礎制定的投資規制政策會不可避免地帶來1些不良效應。其3，投資規制政策會直接干擾市場競爭，影響市場對企業投資的自發調整過程，并有可能扭曲企業的投資行為，從而導致意想不到的不良影響。

；；；1.投資控制政策不能從根本上治理產能過剩

；；；中國鋼鐵工業投資控制政策以政府規制治理“產能過剩”或是“重復建設”，其基本邏輯是認為“產能過剩”或“重復建設”是市場失靈，必須通過政府的干預才能解決。國內為這種觀點提供理論依據的代表性人物是曹建海、楊蕙馨、張軍和羅云輝。曹建海(2000)、楊蕙馨(2000)等認為由于某些產業自身的特征——進入壁壘低和退出壁壘高，導致了這些產業系統性的過度進入進而導致“產能過剩”。曹建海(2000)以“過度進入定理”從理論上來證明市場經濟中“過度競爭”的存在性。張軍(1998)以過度進入定理中1種特殊情形的變形來說明，市場經濟中存在的過度進入是重復建設形成的原因。羅云輝(2004)以植草益(2000)建立的同質產品市場寡頭重復博弈模型說明保有過剩生產能力有利于寡頭合謀，來說明產能過剩。

；；；這些研究為認識“重復建設”或“產能過剩”提供了有益的思考，但在理論上也存在1些問題需進1步探討。曹建海(2000)、楊蕙馨(2000)的分析是值得商榷的，因為退出壁壘實際上就是1種進入壁壘(Gilbert，1989；Caves，1998)，首先退出障礙是企業進入時必須考慮的1種風險成本，退出壁壘越高企業進入時的風險成本越高，其次退出障礙可以成為在位企業阻止進入的重要工具，退出壁壘高不但不能解釋產業的過度進入與產能過剩，反而只能解釋進入不足與產能不足(李偉，2005)。羅云輝和植草益的模型里都沒有考慮事前產能的投資成本，也忽略了保持有限的產能也是保持默契合謀的重要方。以過度進入定理來解釋“重復建設”或“過度競爭”，在理論上也存在較大的缺陷。Mankiw和Whinston(1986)就曾指出，生產廠商作為價格接受者或采取價格競爭的行為方式時，過度進入定理并不成立。無論中國和日本關于過度競爭的描述，都把激烈的價格競爭作為其顯著特征，這也就是說過度競爭行業中的企業是采用價格競爭的行為方式，當企業采用這種行為方式時，過度進入定理是不成立的，因而很難以過度進入定理解釋我國過度競爭或重復建設的形成機制。Nachbaretal.(1998)的研究還表明，當存在沉沒成本時，哪怕沉沒成本只占整個固定成本很小的比例，過度進入定理也不成立。

；；；越來越多的研究表明，“重復建設”或“產能過剩”是地方政府對微觀經濟的干預所造成的，是1種典型的“政府失靈”。魏后凱(2001)認為以國家為主導的投資體制、地方保護主義以及預算軟約束是不合理重復建設形成的主要原因。周黎安(2004)的研究表明：現有的官員晉升激勵體制使得地方政府官員往往以遠遠低于成本價的土地、各種稅收優惠措施來招商引資，從而造成重復建設。北京大學中國經濟研究中心宏觀組(2004)的研究表明：在土地產權模糊不清和銀行產權約束軟化的背景下，地方政府、企業與銀行3方共謀土地和貸款這兩種最為關鍵的生產要素，地方政府給予投資者的各種優惠政策尤其是土地優惠政策，大大降低投資者的投資成本，使得投資者的私人投資成本遠遠小于社會投資成本，從而引發過度的產能投資。鋼鐵工業由于投資規模大、GDP產值高、對地方就業與稅收貢獻大，在本輪經濟景氣中成為許多地方政府爭相提供各種優惠政策引資的重點行業，這些投資優惠措施使鋼鐵企業具有很強的過度產能投資傾向。徐壽松(2005)、李軍杰和周衛峰(2005)對于“鐵本事件”這1典型案例進行深入剖析，在很大程度上印證了這1點。

；；；從以上對“產能過剩”形成的相關研究來看，不但“產能過剩”不是由“市場失靈”引起的，不需要通過政府規制來解決；反而正是地方政府對微觀經濟的不當干預造成了“產能過剩”或“重復建設”，是地方政府對投資者的各種優惠措施使得投資者的私人成本遠遠低于社會成本，從而導致了“重復建設”或“產能過剩”。因而，我國鋼鐵工業投資規制政策不能消除產能過剩產生的根源，只有在政策得到嚴格執行時能暫時抑制企業過度產能投資沖動，政策1旦放松產能投資會立即反彈，反而造成投資在“不足”與“過度”之間劇烈波動。

；；；2.信息問題與準確市場預測的不可能性

；；；從制定實施模式看，中國鋼鐵工業投資規制政策具有很強的計劃經濟色彩：政策制定者對市場需求規模、產品需求結構及其變化進行判斷和預測，并根據預測制定相應具體的整體投資計劃和實施措施，對投資規模、投資流向和投資步調進行管制和調控。本質上講中國鋼鐵工業投資規制政策是對市場供給的計劃管理，不過在手段上已經從計劃經濟時的直接行政指令轉變為行政規制。鋼鐵工業投資規制政策計劃的合理性與政策的合意性在很大程度上取決于市場預測的準確性，而相關政策制定部門在這1點上恰恰是令人質疑的，江小涓(1999)、劉紀鵬(2004)、楊正位(2006)的研究就表明，相關政策部門對家電、電力、紡織、汽車等行業種種預測與實際市場運行存在很大的偏差。

；；；與反壟斷規制政策制定者相比，中國鋼鐵工業投資規制政策制定者需要獲取數量多得多的市場細節知識，面臨更為復雜和困難的信息與知識問題：①投資規制政策制定者進行準確市場預測必須獲取大量關于市場供需的細節知識，然而這些知識只能依靠市場過程的展開而逐漸顯示和暴露出來，在市場過程產生這些信息之前獲取它是無法實現的(Lavoie，1985)；②由于市場的細節知識，是主觀的、默示的和與特定時空有關的知識，是無法進行匯總的知識(哈耶克，2003)，投資規制政策制定部門無法利用這些知識進行有意義的統計并據此進行正確的經濟計算和預測。正是因為無法獲取足夠的市場細節知識與難以整合這些知識，中國鋼鐵工業投資規制政策制定者不可能對鋼鐵工業市場做出準確的預測。不能進行準確的市場預測，那么據此制定的計劃與政策可能會出現系統性偏差，不但不能促使實際固定資產投資向均衡趨勢的回復，反而可能會加大對均衡趨勢的偏離。本文的第3部分和第4部分的經驗研究將為以上論點提供支持。

；；；3.投資控制政策可能干擾市場過程造成不良影響

；；；我國鋼鐵工業投資規制政策試圖通過嚴格項目審批、嚴格的市場準入管制、嚴格的貸款行政審批和投資項目的技術標準準入等規制手段實現市場的供需均衡、治理“重復建設”或是“產能過剩”，在很大程度上忽略了市場的過程價值，阻礙了市場自發調整過程，可能引起無法預期的不良后果。

；；；市場過程本質上就是爭勝競爭的過程，爭勝競爭是市場過程的靈魂和核心，是市場過程實現動態效率的關鍵。鋼鐵工業投資規制政策以規制手段實現市場均衡，往往使得高效率企業進1步投資擴張受到抑制，而低效率企業免于面對更為激烈的市場競爭并獲得繼續生存的空間。尤其是投資規制政策扶大限小的傾向十分明顯，使大企業免于面對高效率中小企業不斷擴張規模后帶來的競爭壓力，1些低效率的大企業因此獲得了較大的繼續生存空間，而高效率中小規模企業的發展卻受到了很大的限制。顯然，鋼鐵工業投資規制政策在很大程度上阻礙了市場的爭勝競爭過程，使市場競爭的“優勝劣汰”作用大大減弱，這會影響鋼鐵工業發展中的動態效率。

；；；市場爭勝過程也是1個誘導和激發爭勝主體連續、廣泛尋找替代品和替代方式的動態過程，是競爭主體不斷尋找和試驗新知識的過程(王廷惠，2005a)。鋼鐵工業投資控制政策中嚴格的項目審批、嚴格的市場準入管制、投資項目的技術標準準入等措施在很大程度上忽略了這1過程價值，試圖以政策部門對技術、生產要素組合的選擇來代替企業的自主選擇，這會限制企業不斷尋找新技術和替代生產方式的動態過程。2003年以來的投資規制政策，有1個顯著的特點就是以規模為標準、片面強調所謂規模收益、禁止小規模設備的投資，并要淘汰小規模設備所形成的產能。然而我國鋼鐵企業這些年來成功開發并使用了1系列先進適用技術，1些中小企業采用這些先進適用技術后煥然1新，許多生產指標處于全國領先水平。中小高爐技術也特別適合我國自有鐵礦低品位、雜質含量高的特點(高清舉，2006)。對小規模設備投資的禁止與強行淘汰小規模設備所形成的產能，會阻礙中小型鋼鐵企業進1步尋找和研制符合中國實際國情和提高中小規模設備技術經濟效率的先進適用技術，而這些技術很可能會在1定程度上提高我國鋼鐵產業的生產效率。

；；；政府的微觀規制往往會阻礙市場的自發調整過程，產生新的市場過程，導致市場結果反而不如自由市場出現的結果(王廷惠，2005b)。中國鋼鐵工業投資規制政策，以對企業投資的微觀規制為手段治理“產能過剩”，同樣會面臨這個問題。鶴田俊正曾對日本旨在防止化學工業產能過剩的投資調整政策進行了研究分析，認為這1政策破壞了價格機制形成的自然投資節奏，容易出現各個企業1起進行同等規模投資的狀況；為企業的設備投資在規模上設定高的審批標準，會使得企業為了得到政府批準的既得權益，做出過度的產能投資(小宮隆太郎等，1988)。從中國鋼鐵工業實際運行情況來看，投資控制政策制定部門對市場需求以及需求結構變動的反應遲緩，往往制定過于緊縮的投資規制政策，使得企業面對市場機會難以進行適當的固定資產投資，影響固定資產投資在市場機制作用下的自發調整；投資控制政策還導致了不必要的新市場過程，許多中小型鋼鐵企業為了避免未來成為規制政策限制和淘汰對象，紛紛在地方政府的支持下快速擴充產能，許多鋼鐵企業為了能在規制政策收緊后獲取更多的市場份額，并在今后的運行中得到更多的政策傾斜，往往同時在政策相對寬松時期盡可能高速度大規模進行產能投資。這樣，鋼鐵工業投資規制政策造成了固定資產投資在“不足”與“過度”之間劇烈調整，并在1定程度上強化了鋼鐵企業過度產能投資的傾向。

；；；本文后部分還會借助HP濾波的方法，通過對鋼鐵工業固定資產投資波動性的分析進1步揭示投資控制政策對市場自發調節過程的阻礙，以及造成的不良影響。

；；；3、鋼鐵產業投資規制政策中持續的預測偏差問題

；；；以下是對1994年以來我國鋼鐵工業投資控制政策當局的預測與規劃的考察：

；；；“九五規劃”中預測“2000年市場需求鋼材產量達到9600萬噸”，并以此做出規劃安排，實際上2000年國內成品鋼材消費量達14118萬噸。“九五規劃”對高檔板管帶材需求快速增長也預計不足。嚴格抑制投資的政策引起固定資產投資持續負增長，使1批需要大量固定資本投入但對行業結構調整有重大影響的項目啟動困難，很大程度上影響了行業結構調整的進程。表現尤為突出的是，高檔板材生產能力建設嚴重滯后于市場需求，1999年以來板材進口劇增，到2003年薄板凈進口量就達到了2302.2萬噸。“十五規劃”預測“2005年鋼材表觀消費量達到14000萬噸以上”，實際2004年的鋼材表觀消費量就達到了3億噸以上，預測偏差大得驚人。

；；；即使是短期預測，偏差也非常大。2000年，國家經貿委對鋼鐵工業的總量控制目標為產鋼11000萬噸、鋼材10000萬噸，而實際產鋼12850萬噸，鋼材產量達到13146萬噸，鋼材價格普遍上漲，鋼材凈進口972萬噸。2001年、2002年總量控制的目標離實際需求偏差更大：2001年總量控制的目標是鋼產量11500萬噸、鋼材10500萬噸，而實際鋼產量15163.44萬噸，鋼材產量達到16067萬噸，鋼胚、鋼錠凈進口544萬噸，鋼材凈進口1247萬噸，價格僅有小幅下降；2002年總量控制的目標是鋼產量12500萬噸，但是實際鋼產量18224萬噸，鋼材表觀消費量達到21150萬噸，全年鋼材價格整體上揚。

；；；2003年，國家發展和改革委員會、國土資源部等五個部委聯合下達的《關于制止鋼鐵行業盲目投資的若干意見》中認為：“預計到2005年底將形成3.3億噸鋼鐵生產能力，已大大超過2005年市場預期需求……如不加以引導調控，將導致1些品種產量嚴重過剩與市場過度競爭……”。而實際情況是2004年產品價格大幅上升，產能超過34013萬噸，大多數鋼鐵工業企業滿負荷生產，許多企業甚至超產，粗鋼生產達到27279萬噸，名義產能和與滿負荷供給能力即實際產能之間存在很大差異。我國鋼鐵工業生產能力的統計口徑與計算方式顯然存在1定的問題，以此種產能來判斷市場供需狀況的合理性是令人質疑的(周希增，2006)。到2005年粗鋼產量就達到3.5億噸，消費量達到3.76億噸，以我國目前統計方式得出的3.3億噸名義產能遠遠不夠。

；；；2005年底，發改委認為鋼鐵工業嚴重產能過剩，并在2006年初出臺相關調控政策。但是2006年我國累計粗鋼和鋼材產量分別達41878萬噸、46685萬噸，同比分別增長18.5％、24.5％，全年鋼鐵產品價格顯著上升，鋼鐵行業利潤實現歷史最好水平。市場需求遠比預計強勁得多，產能過剩遠沒有政策當局預計的那么嚴重，甚至是否存在產能過剩都令人懷疑。

；；；從以上考察我們可以看出我國鋼鐵產業相關政策制定部門的市場預測、政策規劃與市場實際運行之間1直存在很大的偏差。持續顯著預測偏差的存在驗證了本文前述理論分析中得出的“中國鋼鐵工業投資規制政策制定部門不可能對鋼鐵工業市場做出準確的預測”的結論。預測偏差與規劃失誤也不可避免地導致了1些不良政策后果。

；；；4、鋼鐵工業投資規制政策對固定資產投資的不良影響

；；；1.數據來源

；；；我們收集了1993—2005年鋼鐵產業、第2產業、建筑、電力、石油、房地產服務、運輸郵電通信等基礎性產業和全社會固定資產投資的年度數據。數據來自萬得資訊公司和中國經濟信息網。本文使用Steel、JZY、Power、Oil、Realty、Transport、Chemistry、I2、China分別代表鋼鐵產業、建筑業、電力行業、石油行業、房地產服務業、運輸郵電通信業、化工業、第2產業和全社會的固定資產投資額時間序列。

；；；2.研究方法

；；；本文主要通過使用HP濾波方法分析投資缺口分布和投資波動，進而分析鋼鐵工業投資規制政策對投資行為的不良影響與后續效應。Hodrick-Prescott(HP)濾波方法是測定序列長期趨勢的1種方法，該方法在Hodrick和Prescott(1997)分析戰后美國經濟周期的論文中首次使用，其后應用范圍不斷拓展。HP濾波法的優勢在于可以將趨勢要素和循環要素進行分解而又不像頻譜濾波方法那樣會損失序列首尾的數據，通過對懲罰因子的調整，HP濾波相對于CensusX12平滑法和Tramo/Seats等方法又更為靈活。這1方法的基本原理和模型設定，可參看Hodrick和Prescott(1997)的經典文獻，本文不再贅述。在懲罰因子選擇上，對于年度數據，本文使用經濟合作與發展組織(OECD)建議的λ=100。

；；；3.鋼鐵產業的投資缺口

；；；對時間序列進行HP濾波分解即可得到其趨勢序列和波動序列。趨勢序列描述3序列長期和潛在的運行趨勢，波動序列則描述了序列實際值相對于趨勢序列的上下波動情況，通常又可以稱為“缺口”序列。圖1是鋼鐵產業固定資產投資增速序列圖，

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；；；圖1鋼鐵工業固定資產增速

；；；圖2鋼產量序列分解結果

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；；；圖3鋼鐵工業投資序列分解結果

；；；圖1反映出1993年以來鋼鐵產業的固定資產投資呈現出極強的波動性，固定資產投資增長最快的2003年，投資額幾乎翻倍，而1996—2000年投資額則出現了持續的下降。從圖2可以看出：在1997年之前鋼產量高于潛在產出，1997—2003年鋼產量低于潛在產出，而2003年之后產量再次高出潛在產出。從對年度投資額數據的計算結果(圖3)來看，以1997年和2003年為分界點，可以將1993—2005年的整個區間劃分為3個子區間。從1993—1997年，波動序列始終為正，說明鋼鐵產業的固定資產投資存在正向缺口；1997—2003年，存在負向缺口；2003年之后，又轉變為存在正向缺口。鋼鐵產業的產出缺口和投資缺口具有相同分布，這說明了鋼產量在很大程度上受到固定資產投資額的影響。

；；；使用HP濾波方法所得到的計算結果表明：①鋼鐵產業的投資在1997—2003年存在長期而顯著的負向缺口。而存在如此巨大缺口的直接原因就在于1996—2000年鋼鐵產業投資額的持續下降，以及2001—2002年投資的恢復性增長相對不夠迅速。②鋼產量在1997—2003年亦存在1個長期而顯著的負向缺口，表示鋼產量低于國民經濟發展的所需。相應年份《中國鋼鐵工業年鑒》關于鋼鐵市場運行情況的描述表明：1997—2000年產量缺口主要是結構性的，即高檔板管帶鋼材生產不足而建筑用鋼材等其他低附加值產品的生產相對過剩，但從整體上高檔材不足的缺口要大于低附加值產品生產的過剩量；2001—2003年產品結構問題變得更為突出，同時鋼產量也開始出現不足，板材尤其是薄板價格大幅度上升，凈進口量激增，鋼胚鋼錠也由凈出口變成凈進口。

；；；4.投資波動的跨產業比較

；；；前面我們通過HP濾波方法分析了鋼鐵產業自身的投資波動和產量波動，下面我們將對鋼鐵產業和其他產業的投資波動狀況進行對比。圖4描繪的是各產業歷年的投資增長率，圖5描繪的是各產業投資額的相對趨勢，圖6中Cycle/Trend反映的是各產業的實際序列相對于長期趨勢的偏離率。通過圖4、圖5和圖6，我們可以分析比較各產業的投資波動幅度。在圖4中，我們發現：鋼鐵產業的投資增速幾乎始終位于各曲線的最上方或最下方，波動幅度在各產業中最為劇烈；1996—2000年，鋼鐵產業的投資出現了長達5年的持續下降且在各產業中增速最低；在2001年之后，鋼鐵產業的投資增長率持續上升，幾乎1直是各產業中最高的。圖5反映了和圖4同樣的現象，在相對趨勢的比較中，鋼鐵產業的相對趨勢始終在最上方或最下方。在圖6中，我們可以發現：鋼鐵產業的實際投資序列相對于長期趨勢的偏離率呈現出較增長率更強的波動特征，相對于其他產業的波動幅度也更為劇烈，鋼鐵產業的偏離率曲線始終位于圖形的最上方和最下方。從圖3可以看出1997—2003年鋼鐵工業固定資產投資存在顯著負向缺口，圖6進1步顯示這1負向缺口持續時間比全社會以及其他基礎性行業負向缺口的持續時間長，而且偏離程度遠遠高于全社會及其他基礎性行業。從整個考察期來看，鋼鐵工業固定資產投資波幅極大、周期較長、調整劇烈，呈現出與其他基礎性固定資產投資小幅度、較短周期波動迥然不同的特點。鋼鐵行業是國家的基礎性支柱產業，1直以來是相關部門重點管制調控的對象，但這種管制調控并未使得這1行業的波動小于其他行業，反而這種波動幅度遠甚于其他產業。

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；；；圖4各產業的投資增長率

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；；；圖5各產業投資的相對趨勢

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；；；圖6各產業(Cycle/Trend)序列

；；；5.從長期顯著投資缺口、投資異常波動看鋼鐵工業投資規制政策的不良影響

；；；結合HP濾波分析與對投資規制政策的系統性考察，我們將不難看出我國鋼鐵工業的投資控制政策存在顯著的不當政策調控問題，這種不當調控阻礙了市場的發現過程和自然調整過程，阻礙了企業家在市場引導下自然地投資調整過程，引起了較長時間內投資不足，鋼鐵工業產品結構調整緩慢以及投資異常劇烈的波動。

；；；從圖3和圖6我們均可以看出，從1997年開始投資缺口轉為負向，表明投資已經開始不足，但是直到2000年，鋼鐵產業依舊實行嚴格控制新開工項目、嚴格項目審批以及制止重復建設等嚴格投資控制政策，導致在這1期間投資額持續減少，但同1時期隨著國民經濟的快速增長，鋼鐵產業市場需求規模的擴大與產品需求結構有較大的變化，所需的固定資產投資額不斷增加，這1時期實際投資額對市場實際所需投資額的偏離就越來越大，這在圖6中表現為1997—2000年鋼鐵工業固定資產投資偏離率絕對值急劇增加。2000年固定資產投資不足的問題已經很嚴重(圖6中表現為偏離率高達50％以上)，但2001—2002年實行的總量控制政策，依然要求對固定資產投資進行較為嚴格的控制，這與市場趨勢存在較大的偏離，影響了鋼鐵工業固定資產投資向國民經濟所需投資額的快速調整，這兩年固定資產投資偏離度絕對值依然在40％以上。顯然，1997年以后在鋼鐵產業繼續實行嚴格控制投資政策是對固定資產投資的不當調控。這種政策的不當調控加大了實際投資向均衡趨勢的偏離程度，也阻礙了實際投資向均衡趨勢的迅速調整，嚴重干擾了在市場機制引導下企業家對投資數量與投資方向的自然調整。這1點在圖6中得到很直觀的反映，鋼鐵工業固定資產投資的負向缺口不但持續時間顯著長于其他行業，而且負向缺口的偏離程度也遠遠大于其他行業，形成1個長期顯著的“投資缺口”。長時間內嚴重的投資不足使得產品結構調整速度與產能增加速度過于緩慢，進而使得這1期間的產品結構問題和產能不足問題越來越突出。

；；；投資控制政策同時造成了鋼鐵工業固定資產投資的劇烈波動。2003年，長期固定資產投資不足引發的產能不足和產品結構問題更為突出，鋼材價格尤其是板管帶材價格進1步快速上揚。價格的快速上漲使政策當局對嚴重供不應求的市場狀況得以確認，放松了對投資的管制。管制的放松與價格信號的強力刺激，引發鋼鐵企業同步、大量的固定資產投資，造成投資的暴發性增長，最終導致固定資產投資在“過冷”與“過熱”之間的劇烈波動。我們還關注到，前期較長時間內嚴重投資的不足引發近年來投資的快速增長，具有1定的合理性和必然性，不能簡單定性為“盲目投資”與“過度投資”。這種投資的快速增長是對前期鋼鐵產業投資不足的1種“補缺”，是前期投資不足、產品結構調整和國民經濟重工業化的必然結果。

；；；五、結論與政策建議

；；；本文研究表明我國以治理“重復建設”或“產能過剩”為目標的鋼鐵工業投資控制政策存在3個主要缺陷，并導致許多不良政策效應：①“重復建設”或“產能過剩”是由于地方政府對微觀經濟的不當干預造成的，投資控制政策不能治理其根本。②鋼鐵工業投資控制政策制定機構不可能獲取和整合規制所需的信息和知識，也就不可能對市場運行進行準確的預測和制定合意的投資控制政策。③以規制方式治理“產能過剩”還會阻礙市場的發現過程和自發調整過程，導致不良的政策的效果。④對鋼鐵工業投資控制政策及其對固定資產投資影響的經驗性研究為理論分析提供了經驗支持：我國政策當局對鋼鐵工業市場及其變化的判斷和預測，與實際市場運行1直存在很大的偏差；對市場需求結構變動與市場規模迅速增長的估計不足，造成我國政策當局對鋼鐵工業固定資產投資嚴格限制政策的長期超調，使得這1時期我國鋼鐵工業固定資產投資嚴重不足，阻礙了鋼鐵企業投資在市場機制調節下的正常調整，也阻礙了鋼鐵產品結構的迅速調整與技術裝備的及時更新，并引起鋼鐵工業固定資產投資在“過冷”和“過熱”之間劇烈波動。

；；；對鋼鐵工業投資規制政策的研究結果表明，投資規制政策不能從根本上防治產能過剩，并會導致許多不良的政策效應。這使得長期以投資規制的方式防治“產能過剩”會面臨非常高的政策成本，投資規制政策只能是短期內壓制企業過度產能投資的權宜之計。從產能過剩的形成機制來看，必須通過轉變政府職能、生產要素配置的進1步市場化和建立符合市場經濟內在要求的土地產權制度等措施，盡可能避免各級政府對企業投資進行微觀干預和提供優惠政策，才能從根本上治理產能過剩，這實際上是需要政府進1步深化市場經濟體制改革。進1步深化市場經濟體制改革會面臨更大的政策阻力，并且需要相對較長的時間才能見效；而通過行政體系實施投資規制政策會面臨小得多的政策阻力，并且在行政力強力推行時，會對投資過熱起到“立竿見影”的壓制作用。因而，在具體政策制定實施過程中，政策部門更傾向于采用投資規制政策來治理產能過剩，反而忽略了通過深化經濟體制改革從根本上治理產能過剩，由于不能從根本上治理產能過剩，投資規制政策往往長期化，致使治理成本成倍增加，甚至可能遠遠超過政策所帶來的收益。

；；；對于目前在1些行業實施的旨在治理“產能過剩”的投資規制政策，政策部門更為深入和謹慎的研究分析是非常有必要的。筆者認為：治理產能過剩，合意的治理政策應該是加快經濟體制改革的步伐，從基本制度上限制甚至杜絕地方政府對企業投資進行微觀干預和提供各項優惠政策，而在短期內可以通過行政手段對地方政府的投資優惠政策進行強力限制，盡量避免直接對企業投資行為進行微觀規制所帶來的不良效應。

；；；注釋：

；；；①周其仁認為，“產能過剩”與“低水平重復建設”、“過度投資”以及“過度競爭”指的其實是同1現象：投資形成的生產能力大大超過市場的需要，派生的現象是產品價格競爭激烈、企業虧損增加、產能大量閑置。

；；；②參見《關于制止鋼鐵行業盲目的投資若干意見》、《國務院辦公廳轉發發改委等部門關于制止鋼鐵電解鋁水泥行業盲目投資若干意見》、《國務院辦公廳關于清理固定資產投資項目的通知》等文件文本。

；；；③2003年以來的投資規制政策，雖然開始重視間接調控手段的運用，但是主要措施還是市場準入、項目和供地審批、貸款的行政核準、目錄指導、強制性清理等直接管制手段；在很大程度上強化了1994年以來對鋼鐵工業固定資產投資的行政性管制。