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[摘要]財政體制由財政產權、財政產權制度、財政創制權和政治制度四個層次構成。我國鄉鎮財政體制的缺陷在于：第一，農民沒有充分的民主權利；第二，農民沒有對于鄉鎮財政的創制權；第三，沒有建立代表農民公共利益的鄉鎮財政制度；第四，農民不是鄉鎮財政產權的所有權主體。治理鄉鎮財政短缺有三條路：發展農村經濟，轉變鄉鎮財政職能，改革現行鄉鎮財政體制。在第三方面，論述大都限于探討改革鄉鎮財政收支管理等具體制度，而不曾覺察到：在現行鄉鎮財政體制中，農民沒有納稅人基本權利，沒有鄉鎮財政主體地位，鄉鎮財政不是對農民負責的財政。因而，鄉鎮財政體制改革的根本目標，應該是建立農民做主的民主財政。

（四）財政產權缺陷：鄉鎮財政產權沒有明確的主體

扭曲的財政制度導致扭曲的財政產權關系，核心問題是鄉鎮財政產權主體不明晰。鄉鎮財政行為主體包括農民、鄉鎮政府（鄉鎮主要領導干部）和上級政府（鄉鎮人大代表可以排除在外），鄉鎮財政產權就是他們之間的權利關系。按照現代財政的基本原則，只有農民－－納稅人才擁有鄉鎮財政產權的所有權，然而我國法律還沒有明確規定納稅人－－農民作為鄉鎮財政產權主體的地位，2001年頒布的《稅收征管條例》增設了納稅人權利條款，如陳述權、分辯權、多繳稅款退回權、申請減免稅權、知情權等，但這些權利的意義主要是防止征稅人向納稅人亂收稅，而不是保護納稅人作為財政產權主體的基本權利。納稅人的基本權利應包括：第一，贊同納稅權，政府征稅要出自納稅人的同意，“非贊同毋納稅”；第二，選舉代表權，納稅人選舉代表組成議會或人民代表大會，政府征稅要得到納稅人代表的同意，“無代表不納稅”；第三，政府服務權，納稅人決定政府支出，政府必須且只能為納稅人服務；第四，稅款節儉權，政府必須提高財政效益，不得浪費納稅人的任何一文錢。農民有了這四項基本權利，才能說是鄉鎮財政產權的所有者。由于農民尚不具備這四項權利，相反是被不斷灌輸“皇糧國稅，天經地義”、“納稅光榮、抗稅可恥”。“納稅是公民的神圣義務”等觀念，故而在現實的財政運作中，另外兩個鄉鎮財政行為主體代行了農民的納稅人權利，而這兩個財政行為主體的利益關系存在矛盾且不明晰。在集權型政府體制與財政分權并行的條件下，上級政府要求的是“統一領導，分級管理”，這等于各級政府都對鄉鎮財政做主，直接或間接地享有鄉鎮財政權利，鄉鎮則要求貫徹“一級政府一級財政”的原則，實行真正的分權財政，而沒有農民、人大約束的“一級政府一級財政”必然變成“一級干部一級財政”，變成鄉鎮主要干部和下屬部門以“個人說了算”為原則操持鄉鎮財政的各項活動，這種狀況使鄉鎮財政主體不明晰的情況比國有企業產權主體不明晰更為嚴重。

財政主體的不明晰產生一系列問題。（1）導致鄉鎮財政的邊界不明晰。一是農民財產與鄉鎮財政的邊界不確定。農民作為民事主體的財產有法律界定，但農民財產與政府財政的邊界則由政府隨意界定。二是上級政府財產與鄉鎮財產的邊界不明晰。各級政府為了本級“預算寬裕化”，利用其對下級政府財政的創制權和其他權力操縱下級財政，既能夠制定有利于自己的財政分配制度，還能夠突破既有邊界抽調鄉鎮財力，或者對鄉鎮財政的用途做主，盡可能集中財力而甩掉包袱。三是鄉鎮財政與村財產的邊界不明晰。在事權與財權嚴重不均衡，財力嚴重緊張的條件下，鄉鎮政府上行下效，也用這一手法圈村里的錢。四是干部的個人利益與政府財政不分。我國基層普遍實行把鄉鎮干部收入與年終考核績效掛鉤的制度，這一制度形成了使上級政府目標、鄉鎮政府行為、干部個人利益連動的激勵機制，從而使鄉鎮財政服從干部個人利益的操作制度化和合法化，另外，鄉鎮財政管理制度不健全。管理混亂致使公私難辨。（2）導致鄉鎮財政行為主體的權責利關系紊亂。完全集權的舊體制雖缺乏效率，但權責利關系明確在中央；在真正規范的分權財政體制中，納稅人會為了自己的利益而建立有效的財政產權治理結構；唯有處于由集權財政向分權財政過渡進程中的當前鄉鎮財政體制，在納稅人主體失位的條件下，權責利關系嚴重紊亂，這表現為：農民只有納稅義務，不能享有公共服務和公共品；各上級政府及部門決定鄉鎮稅費收支政策，參與鄉鎮稅費分成，而不承擔其財政平衡的責任；鄉鎮政府直接操作鄉鎮財政活動，卻只對上級而不必對農民負責。（3）紊亂的財政權利關系導致財政機制紊亂。在約束機制上，沒有農民的財政產權主體地位，便不能建立農民對政府財政行為的制約，作為它的替代物，是上級政府行使這一權利，但上級政府在許多情況下要與鄉鎮政府一起分割農民利益，這決定了它有著和鄉鎮政府一樣的動機，而缺乏約束的動力，甚至利用監督權把鄉鎮財力據為己有；在激勵機制上，不必對納稅人負責的財政等于掏別人包里的錢自己花，這直接導致征納無度，浪費嚴重且不心疼；在配置機制上，不是按照農民的公共需求進行配置，而是體現上級意志和干部個人意志和利益，如搞政績工程、形象工程，導致公共支出低效益。（4）鄉鎮財政功能的變異。保工資、保運轉是當前鄉鎮財政的主要任務，收費是為了養人，養人是為了收費，收費服從收費最大化。于是，管土地的本意是節約耕地，現在交費就成，導致耕地濫用；計劃生育是為了控制人口，現在為了罰款最大化，甚至誘導超生；派出所是為了維護社會治安，演變為收費納稅的暴力工具，引起社會不安定。這樣的財政無所謂滿足公共需要，更談不上效率。

二、鄉鎮財政體制改革的基本途徑選擇

導致上述情形的原因是鄉鎮財政體制改革不徹底。廢社建鄉之際，1984年我國普遍建立鄉（鎮）財政。1985年4月財政部頒發了《鄉（鎮）財政管理試行辦法》，按照當時的財政體制復制了鄉鎮財政的基本架構。當時我國財政體制的狀況是：提出了一級政府一級財政的原則目標，對集權財政體制進行了放權讓利的改革。在這種背景下，《鄉（鎮）財政管理試行辦法》提出鄉鎮財政實行“統一領導、分級管理”的原則，要求做到兩個結合：“要責、權、利相結合，財權與事權相結合”，這是新舊不兼容的過渡性體制。傳統財政體制的特點是：財權、財力高度集中于中央政府，在集權制度下實行統一領導、分級管理，地方沒有獨立財政，只是代行中央財政職能，中央通過財政計劃實現對各級財政的領導，統收統支，包攬一切。改革使鄉鎮政府獲得了相對獨立的財權，分灶吃飯則使其承擔更加獨立的財政責任，這刺激了鄉鎮政府謀求稅費的積極性，但由于民主化進程滯后，財政創制權截留于政府而不在農民，導致鄉鎮財政行為不受約束和混亂，在這種情況下，1991年12月由財政部頒發新的《鄉鎮財政管理辦法》，這一規定對強化鄉鎮財政職能，規范鄉鎮財政管理起到了一定作用，但它的主導思想是加強縣市對鄉鎮財政的集權控制，而不是采取還財權于農民的辦法解決鄉鎮財政混亂問題，在這個意義上說，它是《鄉（鎮）財政管理試行辦法》的退步。1994年我國在集權型政府體制下進行分稅制改革，形成權力集中在上而利益分屬各級的財政管理體制，各級地方政府為了克服分稅制引起的財稅收入劇減，紛紛利用各種權力集中下級財力而甩下事權包袱，由于1991年的《鄉鎮財政管理辦法》沒有做相應修訂，使鄉鎮財政只能單純上繳財力接受包袱，這迫使鄉鎮政府用“三亂”的辦法向農民轉嫁財政危機，農民成為最后的買單人。可見，鄉鎮財政體制實質上還是停留在計劃經濟時代的集權財政，嚴重滯后于農村市場經濟的發展要求。

解決這一矛盾的基本途徑是把財政體制改革進行到底，確立以農民民主權利為基礎的鄉鎮財政體制。（1）給予農民比較充分的政治民主權利，這是農民成為市場經濟主體的要求和保障。（2）在這個基礎上切實加強基層政權的民主化進程。在當前，應該加強鄉鎮人大建設，把人大代表與村干部分離，使其成為真正的民意代表，使鄉鎮人大真正獲得《地方組織法》規定的各項權力，獲得屬于本級政權的財政創制權和政府機構設置權，硬化鄉鎮人大對鄉鎮政府財政行為的約束。（3）民主是分權的基礎，要把財政分權建立在法治和民主的基礎上。改革的經驗證明，集權型政府體制下實行分稅制改革，成了上級政府聚斂財力轉嫁負擔的手段。糾正這種狀況的可行辦法是以法律手段劃分并規范政府間的權責利關系。可以設想把鄉鎮財政的內容分三級：凡是具有全國性意義的支出如義務教育，由全國人大規定，中央政府統一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大規定，地方政府統一支付，凡是上級行政部門規定或交辦的事務，財力由該部門或上級政府跟隨；凡是鄉鎮范圍的事務，由鄉鎮人大規定，鄉鎮政府操作稅費收支。

財政是二重性存在。它是經濟基礎的直接的上層建筑，不建立農民做主的民主型財政，農民就不能成為真正的利益主體，農村市場經濟體制不可能建立；財政又是上層建筑的直接的經濟基礎，只有在民主財政基礎上，基層政權的民主化才有實質內容，鄉鎮政府才能真正成為一級政府。