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內容提要：在推進技術進步和發展高新技術產業的進程中，各國政府發揮著越來越重要的作用。而在政府可利用的諸多經濟政策中，稅收優惠政策又是獨具特色的政策工具。本文通過借鑒美國促進高新技術產業發展的稅收優惠政策和成功經驗，提出我國加入WTO后完善高新技術產業稅收優惠政策的一些建議。

關鍵詞：高新技術產業政策稅收優惠

一、美國高新技術產業稅收優惠政策簡介

一般說來，發達國家促進高新技術產業發展的稅收優惠主要以所得稅為主，具體優惠形式往往不局限于一種或兩種，而是呈現出多樣化的特點。通常以間接優惠為主，同時輔之以直接優惠。直接優惠方式表現為定期減免所得稅、采用低稅率等；間接優惠方式通常包括加速折舊、投資抵免、費用扣除、虧損結轉、提取科研開發準備金等。美國也不例外。美國政府在20世紀六七十年代對資本所得采取的是高稅率政策。1969年，美國的資本所得稅為25％，后增至35％，1976年再上升到49％。其后果是嚴重阻礙了美國高新技術產業的發展。1978年，美國國會決定降低投資所得稅，使稅率從49％降到28％。1981年1月31日里根總統簽署了“經濟復興稅法”，將稅率進一步降低到20％。該法規定：（1）增加試驗研究費減稅制度。對于高出企業過去3年研究開發（R&D）支出平均額的部分，減稅25％。（2）縮短機械設備的折舊年限。對于試驗研究用機械設備，大幅度地縮短歷來的折舊年限，折舊期限定為3年，產業用機械設備的折舊年限定為5年。（3）進一步擴大企業向大學贈送供研究用新設備的減稅范圍。（4）對跨國公司的研究開發型小企業采取稅收優惠措施。“經濟復興稅法”有力地促進了美國高新技術產業的發展。

美國并沒有針對高新技術產業或高新技術開發區單獨制定或頒布相關稅收優惠措施。這是美國高新技術產業稅收優惠政策的最大特點之一。目前，美國高新技術產業稅收優惠政策的兩個基石分別是：科研機構作為非盈利機構免征各項稅收和對企業R&D費用實行稅收優惠。

（一）科研機構作為非盈利機構免征各項稅收

首先，美國稅法上明確，非盈利機構不用納稅，其次，在稅法上明確了科研機構（包括官方資助的和非官方的）屬于非盈利機構范疇不用納稅。實際操作中，堅持兩條原則：一是實質重于形式原則，即研究機構只有真正從事科研活動，并且不以盈利為目的的才能獲得非盈利機構的資格，享受免稅待遇；二是收入相關原則，即科研機構獲得的收入只有嚴格用于科學研究，才能享受免稅優惠。

（二）對企業研究開發費用實行稅收優惠

鑒于R&D投入與企業開發產品、提高市場競爭力有關，美國為鼓勵企業增加R&D投入，把R&D投入與一般性投資區分開，實行“費用扣除”和“減免所得稅”的雙重優惠。企業R&D費用可選擇兩種方法扣除：一是資本化，采取類似折舊的辦法逐年扣除，扣除年限一般不少于5年，用于軟件的費用可縮短到3年；二是在R&D費用發生當年作一次性扣除。作為鼓勵措施，企業R&D費用按規定辦法計算新增部分，其20%可直接沖減應納所得稅額。若企業當年沒有盈利，或沒有應納所得稅額，則允許的減免稅額和R&D費用扣除可往前追溯3年，往后結轉7年，其中費用扣除最長可順延15年。

二、美國發展高新技術產業稅收優惠政策的主要經驗

（一）采用普遍非專項補貼的稅收優惠方式

美國為了全力推進高新技術產業的發展，采取了減免稅、費用扣除、投資抵免、加速折舊四項措施，這些稅收優惠方式是普遍的，即不限定只有軟件行業或生物技術等特定行業的企業才能享受這些優惠政策，傳統行業中的R&D同樣可以依法享受美國高新技術產業稅收優惠政策。這一條在WTO反專項補貼協議背景下顯得尤為重要。另外美國對高新技術企業尤其是新興企業都提供稅收優惠，但一般通過對小型企業稅收優惠的方式來實現，雖然目標是促進新興創業企業尤其是科技型創業企業發展，但沒有直接采用高新技術企業的方式，從而不違反WTO專項性補貼限制原則。

（二）稅收優惠與政府導向相協調

美國每項稅收優惠政策的出臺過程實質上是向市場傳遞明確信號的過程，然后由市場引導企業的投資行為，按稅收優惠的方向進行，從而形成了“政策調控市場，市場引導企業”的有效優惠機制，推動了美國高新技術產業的發展。

（三）事前扶持和事后鼓勵并用

高新技術企業從創辦到成熟大體可以分為：播種期、創建期、成長期和成熟期。投資強度逐級遞增，而投資風險卻呈逐級下降的態勢。美國在播種期和創建期，稅收優惠側重于事前扶持；而在成長期和成熟期，稅收優惠的重點則更傾向事后鼓勵。事前扶持突出地表現為政府與企業共擔風險，如美國為鼓勵企業增加R&D投入，把R&D投入與一般性投資區分開，實行“費用扣除”和“減免所得稅”的雙重優惠；而事后鼓勵的意義則體現在政府與企業對所得的分割與讓渡，如科研機構作為非盈利機構可以免征各項稅收。事前扶持與事后鼓勵并用、以事前扶持為主，是美國促進高新技術產業發展的稅收優惠政策的成功經驗之一。

（四）科學地選擇優惠對象

美國稅收優惠政策的選擇和實施是嚴格按照國家高新技術產業政策進行的，如投資抵免根據不同時期刺激經濟發展的需要多次取消和重新實行或調整，妥善解決優惠方式多樣化和優惠方向合理化的問題。

（五）加強稅收優惠成本控制與效益考核的管理

為了有效地防止稅收優惠支出額度和支出方向的失控，美國政府建立規范的稅式支出預算，并對資助的項目進行成果鑒定，對其經濟與社會效益進行預算和考核，連同稅式支出成本的估價，一同附于年度預算報表之后。這樣既能有效地控制稅收優惠的規模和方向，又能很好地把握稅收優惠的成本和效益，從而可以更好地發揮稅收優惠政策對高新技術產業的積極作用。

三、我國現行支持高新技術發展稅收優惠政策存在的問題

20世紀80年代以來，我國政府特別重視高新技術產業的發展，相繼制定了一系列旨在促進高新技術產業發展的稅收優惠政策。我國對高新技術產業的稅收優惠政策十分龐雜，但主要集中在所得稅類、流轉稅類。并且我國目前的政策是針對特定行業或區域制定的。這是我國現行高新技術產業稅收優惠政策的一大特點。對比中美高新技術產業稅收政策，兩國對高新技術產業都實行了包括減免稅、費用扣除、投資抵免、加速折舊在內的四項措施，且兩國的稅收優惠都主要集中在所得稅方面。應該肯定，我國政府實施的稅收優惠政策客觀上有效地促進了我國高新技術企業的發展。但對照美國的成功經驗，我們也清醒地認識到，隨著技術的高速發展和中國加入WTO，我國稅收優惠措施在促進高新技術產業發展方面存在的問題不容忽視。

（一）稅收優惠政策缺乏系統性和現實性

首先，我國稅收優惠政策只是對已形成科技實力的高新技術企業以及已享有科研成果的技術性收入實行優惠，對技術落后、急需進行技術更新的企業以及正在進行科技開發的活動缺少鼓勵措施。使企業只關心科技成果的應用，而不注重對科技開發的投入。其次，我國所得稅減免只對有應稅所得的盈利企業適用，虧損企業無法享受。以江西省為例，截至2002年底，共認定高新區內、區外高新技術企業246家，2002年只有25家享受到稅收減免。最后，從投產年度開始兩年內免征所得稅沒有實際意義，有違利用優惠政策扶植高科技企業發展的初衷。對許多高新技術企業來說，免稅期并沒有帶來實質性好處，充其量是給投資者發出了“有利的信號”。

（二）過多地出于財政收入上的考慮，致使高新技術產業稅收政策的動作不大、力度不夠

以增值稅為例，我國當前實行的是生產型增值稅。隨著我國必須用先進技術改造傳統產業，盡快促進產業升級的緊迫性的不斷增強，現行生產型增值稅的弊端也越來越明顯地表現出來。因為高新技術產業的興起與迅猛發展，傳統產業的加速改造與技術升級，使資本有機構成大大提高，資本投入費用大增，外購資本品（包括無形資產）的數量、比重及其所含的增值稅也就相應增加。這樣，生產型增值稅就必然使企業對外購資本品重復征稅的問題顯得越來越突出，不僅增加了企業稅負，客觀上還減少了企業的可支配收入及用于科技開發、技術進步方面的資金投入，而且也在一定程度上挫傷了企業提高經濟效益、改善經營管理、進行技術升級和技術創新的積極性與主動性。

（三）稅收優惠以所得稅為主，對促進高新技術產業的力度有限

我國的稅制結構名義上是流轉稅和所得稅并重的雙主體稅制結構，但實際上是以流轉稅為主體的稅制結構，所得稅在稅制結構中只處于次要地位。而現行稅收優惠，主要集中在所得稅。由于受企業經濟效益的影響，所得稅優惠政策對促進企業科技進步的作用十分有限，難以適應知識經濟的需要。

（四）區域稅收優惠強于產業稅收優惠，不能體現我國的產業政策方向

我國現行的高新技術稅收優惠主要體現在經濟特區、某些經濟欠發達省區、經濟技術開發區和高科技園區內稅收優惠政策中。區域優惠明顯而全國范圍內的產業優惠較少。在經濟發展初期，區域稅收優惠政策可以起到先導性、示范性、集聚性和輻射性的作用，可以在短期內吸引資金流向高科技產業優惠的地區，建立起高新技術產業發展的區域環境。但是，區域科技優惠會造成區域內外的稅收區別待遇，造成高新技術企業紛紛擠進開發區，甚至在開發區內進行假注冊，有悖于促進科技產業發展的初衷。隨著我國經濟的發展，單純的特區、開發區、高科技園區的科技稅收優惠已不能體現我國的產業政策方向，影響了產業結構的優化。

（五）優惠形式多為直接優惠，影響高新技術產業發展

我國目前的稅收優惠多為直接優惠，對高新技術產業的稅收優惠限于低稅率和稅額的定期減免，強調的是事后的利益讓渡，對于引導企業事前進行技術改革和科研開發的作用較弱。稅收間接優惠主要表現為對企業稅基的減免，強調的是事前的調整，通過對高新技術產業的固定資產實行加速折舊、對技術開發基金允許稅前列支以及高新技術產業企業可享受投資抵免等措施來調低稅基。它可以激勵企業采用先進技術和加強科技開發來享受相應的稅收優惠，達到國家產業升級和優化產業結構的目的。在我國企業所得稅法和企業財務制度中，雖也規定企業可以申請實行加速折舊，但有較多限制，且并不直接針對高新技術方面的設備。

（六）具體優惠措施不符合WTO補貼與反補貼規則

①又如軟件和集成電路企業銷售自行開發的軟件產品增值稅實際稅負超過3%、集成電路實際稅負超過6%的部分即征即退，進口自用設備等免征進口環節增值稅的優惠政策同樣有悖于補貼專項性限制原則，如果涉及產品出口，必然面臨黃燈條款的約束。以上政策（類似政策）需要適當進行修改調整。要么逐步將其取消，要么根據國家財力狀況普遍化。

四、促進我國高新技術發展的稅收優惠政策建議

（一）建立符合WTO要求的技術創新和高新技術產業稅收優惠體系

按照WTO《補貼與反補貼措施協議》規定，國家對基礎性研究的資助不在限制之列，對產業（基礎）研究和前競爭開發（產業應用）活動不超過合法成本的75%和50%的補貼為不可控告補貼。協議允許支持R&D的方式包括政府稅收減免。按照協議精神，應該將政府對技術創新的支持定位于產業研究和前競爭開發階段，在不違反或雖然有所違反但不引起起訴的前提下，進一步加大政策優惠的力度和優惠政策的覆蓋面，將產業基礎研究、產業應用研究開發稅收優惠作為高新技術發展政策的一個重要環節。同時，逐步將稅收優惠的重心轉移到創新孵育體系和高新技術成果產業化支持體系方面來，建立起比較符合國際規范和WTO要求的稅收優惠體系。即對現行的高新技術區域稅收優惠政策加以改革，使之逐步擴大到以高新技術企業為主的所有的小型創業企業，既不以園區內外為限，也不以產業技術含量為界，使其成為普遍化的稅收優惠政策，實現政策優惠著力點從區域政策、產業政策向普遍優惠政策的轉移。

考慮到風險投資基金將是高新技術產業公司重要的股權性資金支持方式，為了促進創業資本的發展，國家可以在稅收政策方面給予其適當的優惠。與風險投資基金一樣，以高新技術創業企業為主要服務對象的股票市場也需要稅收優惠，應在證券交易稅方面及即將建立的創業板市場給予一定的優惠。

（二）實行以直接優惠與間接優惠相結合，以間接優惠為主的稅收激勵政策

由于稅收直接優惠的局限性，包括美國在內的世界許多國家的稅收優惠已普遍轉向能促進企業進行科技開發和技術革新的間接優惠上來。間接優惠的使用范圍廣泛，有助于引導企業選擇合適的投資方向，實現企業在產業和產品上的科學調整與健康發展。從我國來講，高新技術產業的發展需要國家的大力支持，為防止企業的短期行為，我們應該減少直接優惠，增加間接優惠，走直接優惠與間接優惠相結合，以間接優惠為主的道路。可以考慮的措施包括：對于高新技術產業，采取固定資產的加速折舊，并按照國家規定的技術標準來核定加速折舊的程度；對于高新技術產業，允許稅前列支一定比例的科研開發費用和風險準備金，為企業進行高新技術風險投資分散部分風險。

（三）有計劃、分步驟、分階段地實現增值稅轉型，為高新技術產業發展提供動力

如前所述，生產型增值稅存在的重復征稅問題在高新技術產業中表現得尤為明顯，加重了高新技術產業的稅收負擔。又由于購進固定資產的稅金不能抵扣，使高新技術產業可抵扣稅金較小，影響了企業投資高新技術產業的積極性。為了促進高新技術產業發展，國家可以考慮在電子信息技術、新材料、生物醫學、高效農業、航空航天等高新技術產業率先實行消費型增值稅，并積累經驗，為最終全面實現消費型增值稅做好準備。對高新技術產業實行消費型增值稅應是促進其加快發展的首選模式。

（四）加強高新技術產業稅收優惠的管理，防止稅收優惠泛濫

實踐證明，采用稅收優惠促進高新技術產業發展的同時，必須加強高新技術產業稅收優惠的管理，以防止稅收優惠的濫用給國家帶來損失和造成經濟秩序混亂。由于存在非優惠范圍內的納稅人試圖從稅收優惠中獲利，所以，每一項稅收優惠政策的出臺，都會給稅收管理帶來一定的困難。因此在對高新技術產業稅收優惠管理的具體工作中，應嚴格依法辦稅，按照高新技術產業稅收優惠政策規定的優惠幅度進行合理優惠，杜絕人為降低或抬高優惠幅度。地方各級政府不得對科技稅收優惠工作進行干預，實現稅務部門職能獨立和依法優惠。同時加大對濫用科技稅收優惠單位和個人的懲處力度，給高新技術產業發展提供一個公平、有效的稅收環境。

參考文獻

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①黃燈條款又稱可控告補貼條款。由于可控告補貼既不被明確禁止，又不能免于起訴，因此，如果不對其他國家造成損害，可控告補貼是可以使用的。如果對其他WTO成員國出口產生損害或導致嚴重的歧視，受損害國可向WTO提出控告，或被征收反補貼稅。但起訴國必須證實給它帶來的不利影響，否則，補貼將繼續被允許使用。