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關鍵字：問題存在地方編制對策財政預算

2000年以來，地方財政在預算編制方面進行了大膽探索與改革，廣泛應用了綜合預算、零基預算、標準定額預算和項目預算等先進預算編制方法。但要建立以編制部門預算為核心，預算編制、執行和監督相分離的規范化、科學化預算運行機制仍有一些問題需要解決。一、目前編制地方財政預算存在的主要問題預算編制方式改革是一項系統工程，其涉及面比較廣、矛盾比較多、難度比較大、完善和提高的任務比較重，很多問題需要進一步深入研究和探討。（一）部門預算與功能預算之間缺乏協調。預算編制改革以前，財政資金分配沿用的是按性質歸口管理的做法，強調的是預算資金的政策性功能，盡管存在著弊端，但在體現政府的活動范圍和政策方向上有長處。預算編制改革以后實行部門預算，是將各類不同性質財政資金統一編制到部門，預算從基層單位編起，財政也將預算直接批復到部門，這樣做減少了中間環節，但在具體執行過程中，過份強調部門作用，有些部門職能交叉，在很大程度上忽視了部門預算與功能預算的合理協調關系。使用專項資金安排各類項目時，存在著項目數量過多而單個項目資金相對較少的“撒胡椒面”現象，很多重要項目資金安排不足，從而弱化了財政對社會經濟和事業的宏觀調控職能。（二）公用經費擠占專項資金。目前人員經費的標準究竟如何確定才科學準確，還缺乏穩定的政策依據和方法；正常公用經費標準定額的分類分檔、定額管理的類檔劃分仍然不夠科學合理，現行支出標準定額的測算方法，在某種程度上不能準確測定經費需求量，不能真實反映出各單位的實際支出情況，還存在單位之間、部門之間的財力分布失衡和苦樂不均問題。另外，人員經費、公用經費和專項經費的劃分與配置缺乏規范。在預算編制和執行過程中，由于存在著職責不清、各項經費劃分不明確的現象，使得一些不合理且名目繁多的支出，由于其客觀存在而變得似乎合理了。（三）項目預算管理程序不規范，一次性預算資金安排過多。目前有不少專項資金項目并未經過科學的可行性論證程序，如有些專項資金的分配，在年初采取打捆分配的辦法編制預算，為部門在年度執行預算過程中留有很大的機動靈活性，某些專款預算的編制還不能真正落實到具體項目上。另外，一次性專項資金預算安排過多，所占比例偏高，一些項目不斷追加。其弊端是年度之間缺乏有機的聯系，尤其是與經濟周期聯系不緊密，進而影響對經濟社會發展的可預測性，不利于改善和加強財政宏觀調控。對下專項轉移支付資金數量較少，而且項目要求過于具體，市縣兩級財政部門對各類專項資金用于本級承擔的財政支出責任事項進行調節的空間過小。（四）預算編制仍然部分延續基數加增長的舊模式。目前項目預算管理程序尚不規范。由于受多年支出基數的影響，各部門的支出預算基本上是在基數基礎上只能增加不能減少，舊的支出項目不減少，新的支出項目卻不斷增加，形成剛性支出的項目越來越多，難以在預算編制全局上使財政資金配置的整體效率得到提高。二、完善編制地方財政預算的基本思路在編審方法上，必須改變原來基數加增減因素后按支出分類切塊辦法，要突出支出重點和支出項目；在編審程序上，必須改變先切塊再落實具體項目的辦法，要先確定支出重點和重點支出項目，再根據項目切塊并調整細化。（一）橫向上要整合資金，優化政府資源結構。在橫向上，編制部門預算要實現同類事項資金集中管理，強化部門預算和綜合預算，發揮財政部門的宏觀管理作用，由多部門管理的同一類事項要盡量減少主管部門個數，壓縮專項數量，增加專項資金的相對規模，把有限的財力用于關鍵的公共項目，實現集中財力辦大事的目標；整合地方政府資源主要是為了實現所有形態資源的結構優化，這里的結構優化包涵不同類型地方政府資源的結構優化與同一類型資源內部結構優化兩層內容。地方政府資源的結構優化將提高地方政府的綜合調控能力，以便全方位地支持地方經濟發展。整合地方政府資源還體現在地方政府財力資源的數量集中上，這里的數量集中也包含不同類型資源的合理轉化與同一類型資源內部集中兩層內容。這里的不同類型資源的合理轉化主要是流動性差的財力資源向流動性好的方向轉化，提高地方政府資源的可利用性。（二）縱向上要完善轉移支付，優化政府間資源結構。在縱向上，編制部門預算要按照財政支出責任劃分與轄區居民受益緊密銜接的原則，與基層密切的公共經濟責任相應的專項資金和工資性轉移支付資金要以規范的方式下放到縣鄉財政管理，以提高公共產品的配置效率。應適當加大一般轉移支付的規模和力度，減少對下級財政支出的政策干預和直接領導，緩解縣鄉財政困難，給基層政府更大的自主權，用于解決其他項目的缺口問題，更好地在財政體制中體現民主。同時增強一般轉移支付的測算和分配的科學性，以提高財政體制的整體性和綜合性。專項轉移支付，實際上是上級為了補償某些公共產品的正效益外溢性成本直接相關的事項，按照應付事項的性質可分為突

發性專項轉移支付和經常性轉移支付兩類。對于突發性專項轉移支付資金，應主要由省級財政部門統一掌握，以保證應對全省范圍內的突發事件需要；而對于經常性專項轉移支付資金，應逐步減少專項轉移支付的類別和規模，并將其補助范圍相對集中到義務教育、社會保障、扶貧救災、環境保護、公共交通等主要項目上，并建立規范的專項轉移支付方案，按照不同用途對專項轉移支付方案進行分類設計，提高專項轉移支付的效益，并從制度上減少不規范爭取專項資金中存在的腐敗現象。地方政府還可以制定五年以上專項轉移支付規則，對專項轉移支付資金的使用進行長期指導和適當調整。（三）規范劃分與配置人員經費、公用經費和專項資金。進一步規范劃分與配置人員經費、公用經費和專項資金。一是對機關辦公設施的建設、維修、改造要制定統一的標準，并結合實際情況，在財力允許的范圍內，對目前辦公樓內有電梯、空調的部門要適當提高公用經費的支出標準，以保障現有辦公條件的正常經費；二是根據部門的職責，結合地方財力情況，應將公安換裝支出、槍支彈藥購置配備及管理、遣送支出、監控陣地工作支出、護城河工作支出、宣教中心宣傳支出等內容逐步納入年初預算。對財政補助的事業單位，要在界定各類事業單位性質的基礎上，實行完整意義的綜合預算和零基預算。一是使“吃飯”和“辦事”經費徹底分開；二是適應市場經濟的要求，優化支出結構，將資金用于急需的項目，提高資金的使用效益；三是提高預算分配的科學性，解決各單位苦樂不均問題。（四）進一步理順部門預算與功能預算的關系。協調部門預算與功能預算的關系，真正解決目前專項資金管理存在的使用分散等問題，按照集中財力辦大事原則，對部門管理的專項資金，按用途進行整合。支持經濟發展資金的整合，要實現省級資金的相對集中管理，通過減少同類事項的主管部門個數與壓縮項目數量增加專項資金的平均規模，或通過現行各主管部門同類專項資金的整合，把有限的財力用于經濟發展的關鍵項目，以實現集中財力辦大事的目標。（五）規范項目預算管理程序，硬化預算約束。一是徹底拋棄基數加增長的舊管理模式，按照公平性、公開性、差別性、科學性、動態性原則，實行真正意義上的“零基預算”，建立標準化的定員、定額和項目預算；二是要提高部門預算編制的準確性，視財力可能，對部門必辦事項盡量編入年初預算，防止執行過程中大量的一次性項目；三是硬化預算約束，強化預算的嚴肅性。除突發性事件造成的必不可少的開支，預算一經確定批復后，嚴禁隨意調整和零星追加。三、完善地方財政預算編制的對策財政預算編制改革以后，在編審方面較以前精細。但目前編制的仍然是年度預算，在反映收支變動、控制支出增長、調整支出結構、協調收支關系及貫徹財政經濟政策等方面存在功能缺陷，年度間缺乏有機的聯系，尤其是與經濟周期聯系不密切，進而影響政府對經濟社會發展的宏觀調控作用。為了彌補年度預算的功能缺陷，促進財政與國民經濟的協調發展，根據國民經濟五年計劃，制定財政發展中長期計劃，編制財政三年滾動預算非常必要。即將近三年的預算安排到具體項目上，使財政收支計劃成為一個多年度密切關聯、相互連續滾動的過程，以增強預算管理的預見性和連續性，使各部門對未來幾年財政收支總量心中有數，根據財力安排支出，避免出現各部門爭支出指標的問題，也可以增強預算編制的透明度，提高支出效益，防范財政風險，有助于財政穩固和可持續發展。編制財政三年滾動預算的主要內容包括：（一）財政收入滾動預算。1.財政收入總量滾動預算。首先，根據財政收入與經濟發展水平的相關性，建立財政收入預測模型，預測出下一年度的財政收入規模，并通過專家咨詢估計出突發事件對財政收入總量的影響程度，從而對模型預測結果進行修正。其次，將第一預測年度的財政收入規模預測值假設為該年度的實際值代入預測模型，并經專家修正后預測出第二預測年度的財政收入規模，依此類推，再預測出第三預算年度的財政收入規模。最后，當完成一個新預算年度時，用該年度的財政收入規模實際值，替換原第一預測年度預測值代入預測模型，對原第二和原第三年度預測值進行調整，并預測出原第四預測年度預測值，得出新的財政三年滾動預算的財政收入總量的預測值。每完成一個新預算年度，滾動預測一次，從而建立財政收入總量的滾動預算。2.財政收入結構滾動預算。首先，構建包含增值稅、營業稅、企業所得稅和個人所得稅等主稅種、地方稅收收入和非稅收入的地方財政收入指標體系。其次，根據財政收入指標體系的內部結構及其與經濟因素之間的相關性，建立財政收入結構預測模型，預測出下一年度的財政收入指標體系的各指標值，并通過專家咨詢估計出突發事件對財政收入各指標的影響程度，從而對各指標預測值進行修正。最后，參照財政收入總量滾動預算，建立起財政收入結構滾動預算。（二）財政支出滾動預算。1.財政支出總量滾動預算。根據預

算年度財政支出總體運行狀況、財政收入總量滾動預算和財政支出變化情況，建立獨立的財政支出預算限額，規定財政預算三年滾動期各年支出相對于上年或預算年度的變動幅度，并限定財政支出總額占gdp的比重不得超出預測比例。2.財政支出結構滾動預算。根據預算年度財政各類支出運行狀況、財政收入結構滾動預算、財政支出總量滾動預算和各類財政支出變化情況，分別建立財政支出結構滾動預算。一是人員支出滾動預算。人員支出滾動預算主要受人員支出變動系數的影響，如正常升級、工資補貼政策、獎勵政策等工資政策及其變動，職工福利政策、社會保障政策等與人員支出相關政策的變動，機構改革對人員的調整、每年新招錄公務員等財政供給人員總量的變動。通過人員支出變動系數分析，測算出財政預算三年滾動期各年人員支出相對于上年或預算年度的變動幅度。二是正常公用支出滾動預算。滾動因素主要有公用支出科目中變量因素，如機構編制變動、公用支出標準、調整、財政支出政策調整和物價水平變動等。通過正常公用支出滾動因素分析，測算出財政預算三年滾動期各年正常公用支出相對于上年或預算年度的變動幅度。三是公用專項支出滾動預算。滾動因素主要有行政機關及事業單位發展計劃、公共專項進度等。通過公用專項支出滾動因素分析，測算出財政預算三年滾動期各年公用專項支出相對于上年或預算年度的變動幅度。四是社會經濟事業發展專項支出滾動預算。根據國民經濟五年計劃，按照財政專項資金使用方向分類建立財政中長期發展項目庫，并制定各項目所要達到的目標和項目成本，對項目的必要性和可行性進行科學論證。在綜合預算、零基預算、標準定額預算、項目預算基礎上，著眼于地方經濟發展的中長期目標，確定財力分配的重點方向，對進入項目庫的項目按輕重緩急程度排序，合理安排資金，實行開放式三年滾動管理，在分析本年度預算執行情況的基礎上，調整下一年度的預算計劃，做到預算時間的連續，預算內容的滾動，實現經濟與財政的協調發展。五是轉移支付滾動預算。按照地方各級政府間公共經濟責權的縱向配置格局，明確劃分地方政府間財政支出責任。在此基礎上，建立轉移支付滾動預算，形成財政中長期發展比較完整的地方政府間財政體制，達到財政資源未來縱向配置上的最優化。制定一般轉移支付滾動預算時，應適當加大對下轉移支付的規模和力度，同時增強其測算和分配的科學性。在采用因素法進行一般轉移支付滾動預算資金測算和分配時，要對今后三年區域經濟及相關財政收支因素進行比較正確的預測和測算。制定專項轉移支付滾動預算時，按照應付事項的性質可分為突發性專項轉移支付滾動預算和經常性轉移支付滾動預算兩類。對于地方突發性專項轉移支付滾動預算，應主要由省級統一掌握，以保證應對未來三年內全省范圍內的自然災害等突發事項的資金需要；而對于經常性轉移支付滾動預算，應逐步減少專項轉移支付的規模，并將其補助范圍收縮到少數項目上，建立規范的中長期專項轉移支付方案，制定三年專項轉移支付規劃，對專項轉移支付資金的使用進行長期指導，并按下級部門資金使用效益情況，對轉移支付的力度進行適當調整，實現滾動規范管理。六是機動財力滾動預算。主要根據地方財政未來三年的政策導向和各級政府可用財力狀況，建立機動財力滾動預算，對保證各級財政正常運轉的機動財力進行中長期規劃。